李紅雁

（湖南第一師范學院 思想政治理論課教學部，湖南 長沙 410000）

伴隨社會結構的深刻調(diào)整和教育改革的深入，各類教育主體的利益沖突也越來越復雜化，教育領域的各種矛盾凸顯疊加，由此引發(fā)的教育糾紛急劇增多，各類教育訴訟呈加速上升之勢?？墒牵缥鞣椒ㄖV所說:“訴訟會吞噬時間、金錢、安逸和朋友。”訴訟作為一種“必不可少的惡”在解決教育矛盾糾紛的過程中對當事人產(chǎn)生的負價值開始受到社會各界的關注和重視。如何彌補訴訟缺陷，怎樣完善教育矛盾糾紛解決機制，尋找更為便捷而又切實可行的解決模式，已成為教育界和法學界探討的重要課題。調(diào)解制度是解決訴訟弊病的一劑良藥，很多發(fā)達國家都十分注重擴大和發(fā)展調(diào)解職能，在糾紛多發(fā)的領域不斷建立和完善行業(yè)性的調(diào)解組織。因此，在教育領域建立和完善第三方調(diào)解機制是當代中國法制發(fā)展的時代潮流。本文擬就教育行業(yè)構建第三方調(diào)解機制的理論和實踐系列熱點、難點問題進行一些探討[1]。

一、教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的內(nèi)涵界定

關于教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的內(nèi)涵以及外延，目前理論界尚無定論。筆者參閱了2010年8月28日最新頒布的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，該法順應時代的需要，在全面總結新中國人民調(diào)解工作發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，從制度創(chuàng)新、制度規(guī)范、制度保障的高度，以國家立法的形式對人民調(diào)解的性質(zhì)、任務和原則等問題做出了新的規(guī)定，該規(guī)定成為本文界定教育矛盾糾紛第三方調(diào)解內(nèi)涵重要的法律依據(jù)。依據(jù)該法的相關規(guī)定，結合教育矛盾糾紛第三方調(diào)解活動的特點和規(guī)律，我們將教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的內(nèi)涵定義為:由專門的教育第三方調(diào)解組織通過說服、疏導等方法，促使教育當事人在平等協(xié)商的基礎上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決教育糾紛的活動。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解組織是指依法設立的專門用于調(diào)解教育業(yè)糾紛的中立性、公益性和社會性機構，其性質(zhì)是區(qū)別于行政調(diào)解和法院調(diào)解的人民調(diào)解組織。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的內(nèi)涵包含了以下幾個特點:

1.行業(yè)性

行業(yè)性主要是體現(xiàn)教育行業(yè)的性質(zhì)和特點。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解組織是以服務教育行業(yè)為宗旨，以解決教育矛盾糾紛，維護教育當事人的正當權益，促進教育和諧為目的的專門機構。因此調(diào)解的人員組成，受案范圍、調(diào)解依據(jù)等方面都體現(xiàn)教育的行業(yè)性特點。調(diào)解的人員組成中必須考慮教育行業(yè)特點，要配備熟知教育規(guī)律的專家。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的受案范圍是與教育機構、教育者和受教育者相關的糾紛。調(diào)解既要依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，又要充分尊重教育行業(yè)的習慣和教育規(guī)律。

2.中立性

教育矛盾糾紛第三方調(diào)解組織的“第三方”一詞，意在表明這一組織獨立于教育行政機關和其他教育機構，在人、財、物方面與教育部門沒有隸屬和依賴關系。作為人民調(diào)解組織的教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機構是國家司法組織的一部分，其人、財、物歸司法部門負責統(tǒng)管，是在國家司法機關的統(tǒng)一監(jiān)督和管理下獨立行使職權的中立性、公益性的自治機構。這樣就克服了原來設立在教育行政主管機關內(nèi)部，隸屬于教育行政主管機關的行政調(diào)解的缺陷，可以保證調(diào)解機構和調(diào)解人員位置中立，觀點正直，體現(xiàn)公平、公正，不會因為調(diào)解組織與教育機構有利害關系而產(chǎn)生偏袒一方的行為。

3.選擇性

教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的啟動必須以教育糾紛當事人雙方的合意和自主選擇為前提，第三方調(diào)解只是為當事人提供解決教育糾紛的可能性，任何人不得強制當事人啟用調(diào)解。教育矛盾糾紛發(fā)生后，當事人可以根據(jù)自身需要自愿在第三方調(diào)解、申訴、訴訟、仲裁等權利救濟方式中進行選擇。當事人對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容也由雙方當事人協(xié)商一致決定，調(diào)解人員不得強制修改或干涉。當事人選擇第三方調(diào)解的動機是基于自身的價值取向和需要，調(diào)解人員在調(diào)解過程中應當充分尊重當事人的意思自治，避免過分調(diào)解使當事人對調(diào)解人員的公正性產(chǎn)生合理懷疑。調(diào)解結束后，雙方當事人都可以選擇接受或者放棄調(diào)解結果[2]。

4.合理性

教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的合理性是以“不違背法律、法規(guī)和國家政策”的合法性為前提的。而教育矛盾糾紛第三方調(diào)解與其他法律救濟方式相比較最明顯的特色就在于它的合理性。第三方調(diào)解的合理性既來源于其與推崇“無訟”“仁愛”“和諧”為特點的中華傳統(tǒng)文化的契合，也來源于調(diào)解本身的效率優(yōu)勢，調(diào)解的程序比訴訟簡便，相對訴訟，能為當事人大大省時、省錢。以我國最早試行教育第三方調(diào)解制度的內(nèi)江市為例，2012年4月26日內(nèi)江市人民政府辦公室印發(fā)了《內(nèi)江市學校意外事故第三方調(diào)解暫行辦法》，《辦法》中明確規(guī)定“第三方調(diào)解機構屬公益性組織，調(diào)解不收費”，“第三方對當事人提出的意外事故糾紛調(diào)解申請，符合受理條件的，從申請之日起3個工作日內(nèi)予以受理，自受理調(diào)解開始之日起30日內(nèi)調(diào)解結案”。從調(diào)解的依據(jù)來看，教育矛盾糾紛第三方調(diào)解既要合法，也要符合教育行業(yè)習慣和社會倫常。從當事人對糾紛解決的心理期待來看，當事人往往會對糾紛解決結果抱較高的期待，在調(diào)解過程中，調(diào)解人員會耐心說服和疏導，使當事人多考慮糾紛相對方的現(xiàn)實條件制約、長遠人際關系和教育和諧，促使雙方自愿作出妥協(xié)和讓步。

二、構建第三方調(diào)解機制的重要作用

改革開放以來，我國的教育規(guī)模急劇擴大，在校學生人數(shù)也位居世界首位，各級各類教育培訓機構蓬勃發(fā)展，教育行業(yè)利益主體呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢。龐大的師生人數(shù)和利益主體的多元化也帶來了教育領域矛盾糾紛的多發(fā)和復雜的特點。教育業(yè)矛盾糾紛因數(shù)量龐大，多次與醫(yī)療糾紛并列成為全國人大代表提案最多的問題。教育矛盾糾紛給我國原本緊張的司法資源造成了巨大壓力，影響了教育和諧，完善教育矛盾糾紛解紛機制是時代的必要選擇。

1.提高效率，緩解訴訟壓力

近年來，我國教育行業(yè)也成為訴訟高發(fā)領域，教育訴訟數(shù)量的激增和行業(yè)訴訟的專業(yè)性和復雜性等特點給司法增加了新的問題。建立專業(yè)性、行業(yè)性的第三方調(diào)解機制將起到緩解訴訟壓力，節(jié)約司法成本和為當事人減輕負擔的作用。從我國逐步完善的各類行業(yè)性調(diào)解機制來看，行業(yè)第三方調(diào)解機制建立后普遍受到了糾紛當事人歡迎，取得了良好的效果，極大地起到了為訴訟減壓和分流的作用，我們有理由相信，第三方調(diào)解機制建成后，其結案比例將逐年上升，最終將成為解決教育矛盾糾紛最重要的方式。

2.充分尊重現(xiàn)實條件，實現(xiàn)實質(zhì)正義

正義是法制追求的永恒目標，但是要從法律規(guī)范中人們所追求的理想正義轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中的實質(zhì)正義卻要受到各種主客觀條件的制約，過于迷信訴訟程序，不顧現(xiàn)實條件一味強調(diào)單一化的訴訟程序，反而會引起種種問題，危及司法權威，離正義的目標漸行漸遠。從理想正義轉(zhuǎn)化為實質(zhì)正義需要充分考慮實現(xiàn)正義的各種社會條件。實現(xiàn)正義的社會條件非常復雜，包括了社會物質(zhì)水平、人們的需要、道德傳統(tǒng)、文化心理等等。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制實際上就是根據(jù)教育行業(yè)糾紛解決的特殊性而設定的靈活便捷、便民利民的解紛程序，其機制特點契合人們的需要、社會道德傳統(tǒng)和文化心理等社會綜合條件，將是糾紛當事人選擇最多的解紛手段。糾紛當事人的利益和價值觀都是復雜和多元化的，客觀上就需要司法提供多樣化的解紛手段，因此一個社會的糾紛解決機制，必須是多元和互補的。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制將進一步完善我國多元糾紛調(diào)解體系，豐富我國教育權利救濟方式[3]。

從道德傳統(tǒng)和文化心理來看，調(diào)解制度植根于我們民族的文化土壤，已經(jīng)根深蒂固地融合在人們的日常生活中，是中國老百姓最能理解的法律制度。我國自古有“和合”文化傳統(tǒng)，儒家“無訟”思想長期影響人們的思維，能夠“止訟息爭”的調(diào)解是老百姓最為習慣的選擇。在中國傳統(tǒng)法律文化中，“德治”一直占據(jù)重要位置，教育矛盾糾紛第三方調(diào)解在糾紛解決過程中始終把德與法結合在一起，在充分尊重教育當事人權利的基礎上，通過幫助當事人協(xié)商，力爭做出最接近于情理和當事人愿望的“雙贏”選擇。教育矛盾糾紛的第三方調(diào)解機制重視道德調(diào)節(jié)的特點也符合我國教育重視人的全面發(fā)展、“以人為本”的理念，可以對學校德育起到促進作用。

3.立足長遠人際，營造教育和諧

教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制鼓勵合作、協(xié)商與對話，在判明事實真相的同時，更強調(diào)長遠人際關系的和諧發(fā)展，能避免硬性判決出現(xiàn)的矛盾激化現(xiàn)象，從而降低上訴率、上訪率和纏訴率，有利于妥善處理教育矛盾糾紛、保障教育當事人合法權益和維護正常教育教學秩序，促進和諧校園與和諧教育的建設。

教育領域糾紛發(fā)生后，問題不能得到妥善解決，常常會對正常教育教學秩序和教育環(huán)境造成不良影響。比如在校園傷害事故發(fā)生后，一些家長擔心訴訟結案時間過長，耽誤賠償，或者因為支付不起高昂的訴訟費用，轉(zhuǎn)而采用一些非正常手段，圍困、打罵、威脅校長老師者有之，長期到學校吵鬧、糾纏者有之，這些行為嚴重影響了教育和諧。一些中小學校也因為擔心學生傷害事故糾紛會引起曠日持久的訴訟和巨額訴訟費用與賠償，取消了很多傳統(tǒng)的體育運動項目和其他社會實踐活動，甚至不敢讓學生提前進入學校，既妨礙了學生素質(zhì)的培養(yǎng)，又有可能使學生在校外受到更大的傷害。

我國的教育矛盾糾紛解決方式除了訴訟，還有申訴和教育行政部門主持的調(diào)解。申訴是教育部門內(nèi)部的一種自糾行為，采用這種方式要受諸多條件的限制，所以以這種方式解決的教育矛盾糾紛所占比例較少。行政調(diào)解是設立在教育行政主管機關內(nèi)部的調(diào)解機構，由于教育行政部門與教學機構在人財物方面有千絲萬縷的聯(lián)系，這種機構設置使得當事人對調(diào)解的公正性心存疑慮，當事人的這種戒備和抵觸心態(tài)使得行政調(diào)解困難重重，其結案率也一直保持低位徘徊。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解兼具獨立性和專業(yè)性特點。其獨立性有利于當事人消除對抗情緒，積極主動地配合調(diào)解人員，在平等氣氛中與相對方達成諒解協(xié)議，并能夠自覺履行調(diào)解協(xié)議，在糾紛解決后，矛盾雙方依然可以保持良好的人際關系。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的專業(yè)性有利于調(diào)解人員分析和把握教育行業(yè)糾紛的特點和規(guī)律，從深層次發(fā)現(xiàn)問題，使問題得到徹底解決。因此教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制對于促進教育和諧將起到重大作用[4]。

三、構建教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制難點探究

《中華人民共和國人民調(diào)解法》的頒布實施解決了長期以來困擾人民調(diào)解的一些制度瓶頸，使人民調(diào)解制度煥發(fā)了新的活力，也為行業(yè)第三方調(diào)解制度的建立和完善提供了新的藍本。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制建設處于起步階段，其制度建設可以參照《中華人民共和國人民調(diào)解法》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的基本原則和程序，但也存在一些需要重點考慮的難點問題:一是在制度構建過程中要考慮教育行業(yè)的特殊性；二是要參照其他行業(yè)第三方調(diào)解制度的運作情況，盡量避免其他行業(yè)調(diào)解機制在運作過程中出現(xiàn)的問題和矛盾。

1.教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的機構設置與人員組成

教育矛盾糾紛調(diào)解組織可以“教育矛盾糾紛第三方調(diào)解委員會”命名。委員會隸屬各地市司法局，是屬于國家司法體系的一部分，與教育行政機關沒有行政隸屬關系。成立教育矛盾糾紛第三方調(diào)解委員會首先需要向編制辦申請編制。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解委員會由委員三至九人組成，設主任一人，必要時，可以設副主任若干人，其人員招聘和日常管理由當?shù)厮痉ㄐ姓块T負責。調(diào)解委員會調(diào)解員分專職調(diào)解員和兼職調(diào)解員兩類。專職調(diào)解員是機構的在編人員，屬于國家公務員系列；兼職調(diào)解員由三部分人員組成，第一類是教育專家，第二類是法律專家，第三類則分兩種情況，如果是涉及未成年受教育者的糾紛就要有家長代表，如果是高校教育糾紛，則要有學生代表。與此相對，應該建立四類人才庫，調(diào)解委員會收受案件后，兼職調(diào)解員要根據(jù)案情的具體情況，臨時從人才庫中抽取，以保證調(diào)解的公正性。人才庫中的調(diào)解員應當是公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民。各級司法行政機關應當采取多種形式，加強對教育調(diào)解員的行業(yè)培訓，不斷提高調(diào)解員的素質(zhì)。

“打糍粑嘍！”我高興極了。家里陸陸續(xù)續(xù)來了許多大人。這個時候，廚房里飄來陣陣糯米清香。我跑進廚房一看，大灶臺里正蒸著糯米，奶奶在不斷地往灶膛里添柴火。過了一會兒，只聽爺爺喊：“米好啦！米好啦！”于是，叔叔伯伯們便走進廚房，用竹匾（）裝好蒸熟的糯米，放入石磨里。大人們“嘿喲、嘿喲”地忙活了好一陣子，糯米都被磨成了米糊。媽媽將米糊倒入那個“大石碗”中，一旁的爸爸和幾位伯伯，都舉起了手中的大木槌，“啪”的一聲，再一聲，你一槌、他一槌，把糯米捶出一個大窟窿。才一會兒，大人們頭上都布滿了細密的汗珠。

2.教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的受案范圍

在人們權利意識不斷增強的今天，涉教糾紛越來越多樣化和復雜化，有民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛，甚至還出現(xiàn)了很多違憲爭議和訴訟。根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第20條，人民調(diào)解的受案范圍是公民之間以及公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛，教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的受案范圍應該是與教育相關的民事糾紛，包括了學校與受教育者、學校與教師、學校與社會、受教育者之間在學校發(fā)生的涉及財產(chǎn)關系和人身關系的矛盾糾紛。但是，筆者認為教育矛盾糾紛第三方調(diào)解可以根據(jù)實際突破這一規(guī)定，適當擴大受案范圍。以下兩類糾紛可以受理:一類是在案件處理程序上存在爭議的教育糾紛，比如《教育法》第42條第4款明確規(guī)定受教育者只有對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益才能向法院提起訴訟，這就把學校給予學生處分的行為認定為內(nèi)部行政行為，排除在了訴訟大門之外。行政訴訟法也沒有明確將學校處分學生的行為納入自己的受案范圍，于是法院常常會以“不屬于法院受理范圍”為由拒收學生不服學校處分的訴訟請求。那么教育矛盾糾紛第三方調(diào)解組織作為獨立的行業(yè)性調(diào)解機構受理這類案件可以彌補原有法律的不足，也更具公信力；另一類是因?qū)W歷、學位授予問題而引發(fā)的矛盾糾紛，學校授予學歷學位行為是授權行政行為，因而這類訴訟是屬于行政糾紛，但是因這類糾紛專業(yè)性比較強，法院調(diào)解和判決的難度都比較大，由教育矛盾糾紛第三方調(diào)解組織調(diào)解可以體現(xiàn)更多的專業(yè)優(yōu)勢。

在我國目前的實踐過程中，人民調(diào)解的范圍隨著形勢的發(fā)展在不斷擴大，比如上海地區(qū)人民調(diào)解就參與到了輕微刑事糾紛的化解中。教育矛盾糾紛第三方調(diào)解也應該根據(jù)教育形勢的需要，適當開拓新的領域，以適應教育發(fā)展和促進社會和諧。

3.教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機構的經(jīng)費來源

根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》的規(guī)定，我國的人民調(diào)解是免費的，作為免費為社會服務的公共服務組織，教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機構的經(jīng)費來源是構建機制的關鍵問題。

從我國已有的行業(yè)第三方調(diào)解經(jīng)費來源的模式來看，主要有以下兩種:

一種可以稱之為保險負擔模式，其特點是:對糾紛雙方不收取任何費用，調(diào)解機構所需經(jīng)費由糾紛參保單位的投保保險公司從保險費中提取一定比例按月支付，而調(diào)解機構也由保險公司指定，許多地市醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解都采用這種經(jīng)費模式。不過如果將這種模式運用到教育調(diào)解機構就會出現(xiàn)一些問題，第一個問題是由保險公司指定教育第三方調(diào)解機構，調(diào)解功能類似于保險公司的學校責任理賠部門，其中立性將會受到受教育者和社會的質(zhì)疑；第二個問題是大多數(shù)商業(yè)保險公司都以營利為目的，而教育行業(yè)責任險的利潤低，很多保險公司就會不愿承接業(yè)務。從現(xiàn)在各地第三方調(diào)解的運作情況看，已經(jīng)開始受此問題困擾，因此教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機構不宜采用這種模式

另外一種可以稱之為財政負擔模式，其特點是調(diào)解機構身份獨立，其日常管理和人員招聘由司法部門負責，調(diào)解免費，調(diào)解機構經(jīng)費由同級財政負擔。這種模式的依據(jù)是《中華人民共和國人民調(diào)解法》第五、六條。人民調(diào)解法第五條規(guī)定:國務院司法行政部門負責指導全國的人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作；第六條規(guī)定:國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵。

通過對以上兩種經(jīng)費來源進行分析，建議教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機構采取財政負擔模式，因為這種模式有法可依，財政撥款可以保證教育調(diào)解機構經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定，司法管理能讓經(jīng)費運用和監(jiān)督規(guī)范有序，這樣才能真正保證教育第三方調(diào)解保持中立、自治、公益的特點，長期健康地為教育服務。

4.教育矛盾糾紛第三方調(diào)解的程序

教育矛盾糾紛發(fā)生后，經(jīng)雙方當事人協(xié)商一致，可主動向調(diào)解委員會申請調(diào)解。委員會如主動調(diào)解，必須是雙方當事人都明確表示同意，如果有任何一方當事人反對，委員會都不能強制調(diào)解[5]。

委員會接到調(diào)解申請后，要給予當事人是否符合調(diào)解條件和是否屬于調(diào)解受案范圍的明確答復，三天之內(nèi)決定是否受理。受理案件要在30天內(nèi)結案。

委員會在接受案件后，要根據(jù)案情的需要，決定選用一名或者數(shù)名調(diào)解員進行調(diào)解，也可以經(jīng)糾紛雙方協(xié)商一致，共同選定調(diào)解員。

調(diào)解員在主持調(diào)解過程中要堅持原則，做到合理、合法和公道正派，在平等自愿的基礎上促成當事人互諒互讓，達成雙方滿意的調(diào)解協(xié)議。

當事人在調(diào)解過程中有程序選擇權和實體選擇權，這些權利包括當事人可以選擇調(diào)解員、調(diào)解方式、調(diào)解是否公開進行、是否接受調(diào)解協(xié)議等。

調(diào)解員調(diào)解不成的，應當終止調(diào)解，在終止調(diào)解的同時要告知當事人其他教育權利救濟方式[6]。

總之，教育糾紛第三方調(diào)解機制的建立和健全，必將有效地化解教育業(yè)矛盾，妥善處理教育業(yè)糾紛，維護正常的教育秩序，構筑和諧的社會大局。我們期待教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制的建立，并發(fā)揮有效的、巨大的作用。

[1]范 愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M]北京:中國人民大學出版社，2000.

[2]王強軍.交通安全刑法規(guī)制競合之處理[J].湖南師范大學社會科學學報，2012，（1）:58-62.

[3]王學梅，賀志明.和諧社會視野下以限訟、息訟達無訟的傳統(tǒng)制度設計[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2011，（4）:77-80.

[4]李紅雁.關于建立教育矛盾糾紛第三方調(diào)解機制研究[J].湖南社會科學，2012，（3）:111-113.

[6]郭健強，楊婕敏.構建公眾議程與政府議程良性互動的機制[J].湖南師范大學社會科學學報，2012，（5）:38-41.

[5]招 妙.探討馬錫五審判模式的現(xiàn)代化復興[J].法治與社會，2011，（6）:23-24.