胡銀根，張 曼，魏西云，劉彥隨，徐小峰，何安琪

(1.華中農業(yè)大學土地管理學院，湖北 武漢 430070；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101；3.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035)

1 引言

宅基地有償退出作為一個新課題,對其研究還處于起步階段,且對于宅基地退出補償測算的研究,目前理論上還少有文獻論述。實踐中各地的補償標準一般按照房屋置換或房屋重置價格進行測算,少有專門針對宅基地(不包括其上房屋)進行補償測算,且缺少科學的測算依據,存在很大的隨意性。本文根據福利經濟學理論,按照“損失什么,補償什么”的原則,依據宅基地的特點和主要功能,嘗試建立合理的補償測算模型,并以商丘市偏遠農村地區(qū)為例,對宅基地(不包括其上房屋)退出補償價值測算進行探討和研究。

2 研究依據

宅基地使用權是一種用益物權,包括占有、使用、收益和有限處分的權利。宅基地退出將意味著附著其上的各種可能權益的永久喪失,權利人將失去對這種權益的長期持有和繼承。因此科學評估宅基地價值,不僅包括宅基地的經濟價值,還要考慮其社會保障、身份認同、代際繼承等方面的價值,應從多方面考慮農戶失去宅基地后產生的間接損失。同時要在社會保障、就業(yè)安置等方面給予補償,解決農民的后顧之憂,才能調動其退出宅基地的積極性。關于宅基地退出補償標準相關法律沒有明確規(guī)定,《物權法》指出,村集體因公共事業(yè)需要收回農民宅基地使用權的可給予適當補償[1]。對于“適當補償”的理解,理論界說法不一,各地在實踐中也是因地制宜,并沒有提出科學的測算依據。

由于農村宅基地是國家為了保障農民基本居住權利而賦予的一項重要福利,所有權屬集體,流轉受到限制。宅基地的這一特性決定不能采用一般的估價方法來測算其價值。當然,宅基地可以參照土地征收補償的相關規(guī)定進行測算。目前學術界對土地征收補償的測算方法存在爭議,主要有土地補償論、財產與權利補償論、人本論和市場論4種觀點[2]。本文傾向于財產與權利補償論,通過分析宅基地的基本權能及對農民發(fā)揮的功能效用,依據“損失什么,補償什么”的原則,將農民退出宅基地后的財產權利損失以及面臨的風險考慮進來,科學確定補償金額,在此暫不考慮宅基地增值收益的分配。

2.1 宅基地的住房保障功能

農村宅基地作為一種重要的土地資源,是國家為保護農民利益和基本生活居住權利而實施的一種特殊制度安排。中國現行農村宅基地管理制度是建立在計劃經濟福利思想之下的,國家對農村地區(qū)實行的住房保障性政策,具有住房保障功能。因此合理的補償標準應當是基于宅基地的住房保障特點,以宅基地使用權人放棄宅基地在城鎮(zhèn)或社區(qū)新村獲得相當住房保障為標準[3]。關于宅基地住房保障價值的衡量,相關研究較少。本文主要采用“等價替代”的方法,即以發(fā)揮相同效用的物品價值來衡量宅基地住房保障價值。

農村宅基地的住房保障功能等同于城鎮(zhèn)的最低住房保障政策,都是給居民提供一種基本的居住保障權。因此當農民退出宅基地后,應該有能夠發(fā)揮相當功能的補貼措施來保障農民仍有房可居。本文參照國家對城鎮(zhèn)居民的住房保障政策來測算宅基地的住房保障價值。

2.2 宅基地作為生產要素的價值

宅基地作為生產要素主要表現在兩個方面：一是宅基地復墾后作為耕地；二是宅基地作為生產場所。在“理性經濟人”的假設下,農民會選擇收益最大的一種用途。在城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結合部等經濟發(fā)達、土地需求旺盛的地區(qū),宅基地常常作為基地場所用于出租經營,其價值產生于租賃收益；在偏遠農村地區(qū)宅基地復墾后難以成為生產基地,所以只考慮其復墾為耕地后可能產生的收益。

2.3 宅基地的期權價值

《土地管理法》中關于土地補償標準的確定采用的是收益倍數法,它源于收益現值法,但收益采用的是歷史指標,與收益現值法并不完全吻合,是一種準收益現值法[4]。國內外關于收益現值法的測算都基于一個隱含假設即未來是確定的,收益可準確估算,未考慮或有權益。宅基地作為農民的一份資產,農民擁有用益物權,在不確定的環(huán)境中,未來的收益是不確定的,補償費用(即宅基地價值)必須考慮未來的不確定性(或有權益)。

住房保障功能是宅基地的一種特性,不因宅基地利用形態(tài)的改變而改變,只是對不同的農戶這種保障作用的強弱不同,因此宅基地住房保障功能的價值始終存在。宅基地作為生產要素的收益是宅基地的潛在價值,農民可以對其進行經營流轉獲得收益,是宅基地資產價值的體現。宅基地當前總價值即為保障價值和資產價值之和。宅基地的期權價值是指在未來收益不確定性的條件下定量地對其當前價值進行修正,以達到科學評估宅基地價值的目的。確定性條件下的當前價值與不確定條件下的期權價值之和即為宅基地的總價值。

3 測算模型

本文參考土地征收補償的內容和計算方法,將農民退出宅基地后財產權利的實際損失以及未來收益的不確定性考慮進來,主要從宅基地的住房保障功能、生產要素功能以及未來收益的不確定性三個方面分別測算宅基地的價值,并最終確定宅基地退出后應給予農民的補償。

3.1 基于住房保障功能的價值測算

城鎮(zhèn)最低住房保障是國家對城鎮(zhèn)低收入家庭給予的一種住房保障措施,各地具體采用的保障措施和標準不同,核心都是以家庭為單位對住房困難戶進行補貼,實質上也是一種較低層次的補償。保障措施主要分為實物保障和資金補助,實物保障包括：公租房、廉租房、經濟適用房和限價房等；資金保障包括：住房公積金、租賃住房補貼及購買住房補貼等。本文參照山東萊州的貨幣直補模型[5],以城鎮(zhèn)低收入家庭的住房購買補貼和租賃住房補貼為依據對宅基地的住房保障價值進行分別測算,模型如下：

(1)參照經濟適用房價格的購房補貼：

式1中, C1為戶均購房補貼,P1為普通商品房均價,P2為經濟適用房均價,S1為購買商品房的戶均保障面積,a1為購房補貼系數。

這種補貼標準下,單位宅基地的住房保障價值為：

式2中, P11為單位宅基地的住房保障價值,A1為該地區(qū)農村總人口,S為該地區(qū)農村宅基地總面積,b為該地區(qū)的戶均人口,C1為戶均購房補貼。

(2)參照廉租房的租賃住房補貼：中國的新型住房制度要求“針對不同收入階層要建立不同層次的住房供給體系”,其中對于最低收入階層實行廉租房供給政策即給予一種住房福利保障[6]。廉租房租金補貼標準是以每個補貼對象應獲得的住房福利水平來衡量的,即政府補貼的單位定價,包括以下兩方面的內容：一是廉租房的保障面積標準即補貼后每人達到的最低住房面積；二是以保障面積為準每人每月每平方米補貼金額。保障面積和補貼標準由地方政府綜合確定。因此基于廉租房補貼的測算模型如下：

式3中,C2為人均年租賃住房補貼,S2為廉租房補貼的人均保障面積,c為人均每月單位面積租金補貼。

由于國家對于宅基地使用權的年限沒有明確規(guī)定,農民可以長期使用,在此將宅基地的使用年限定義為無限年期, C2可視為農戶因住房保障而獲得的年收益,根據收益還原法：

式4中, P12為單位宅基地的住房保障價值,C2為人均年租賃住房補貼,r為資本的還原利率,A1為該地區(qū)農村總人口,S為該地區(qū)農村宅基地總面積。

以上兩種模型的計算思路都是依據國家對城鎮(zhèn)低收入家庭的住房保障補貼來推算農村宅基地的住房保障價值的,實踐中以各地采取的主要住房保障措施為測算依據。原則上家庭在相同的準入條件下,符合條件的低收入家庭可以自由選擇申請租賃住房補貼或者申請經濟適用住房補貼,這樣增大了選擇的空間和余地。

3.2 基于生產要素功能的價值測算

3.2.1 宅基地出租的價值 宅基地資產價值可以通過一般等價物的貨幣形態(tài)實現,也可以通過實物形態(tài)實現。在以市場經濟為基礎的資源配置方式下,宅基地使用權的資產增值功能日益凸顯[7]。宅基地出租可獲得長期穩(wěn)定的租金收益,根據收益還原法,宅基地的價值可表示為：

式5中,P21為單位宅基地的租賃價值,Rz為當地單位宅基地的平均租金水平,r為資本的還原利率。Rz分兩種情況,一是無房屋只作為地塊出租直接獲得宅基地租金,二是連同房屋一塊出租,此時要剝離出宅基地的租金價值。該方法適用于城鄉(xiāng)結合部或經濟發(fā)展較快的地區(qū),因企業(yè)用地或外來務工人員較多而產生宅基地租賃市場。

3.2.2 宅基地復墾為耕地的價值 本文根據耕地對農民發(fā)揮的主要功能,參照耕地價值測算的相關研究,選擇以社會保障為導向的模型測算耕地價值。宅基地退出后,農戶失去了將宅基地復墾為耕地的財產權,主要表現為耕地帶來的持續(xù)收益和耕地的社會保障功能。此處耕地的價值中并未扣除宅基地整理和復墾成本。

(1)耕地生產力價值測算。耕地生產力價值測算的主要方法有“產值倍數法”和“收益還原法”,還有些研究將耕地的區(qū)位和類型考慮進來劃分不同的等級區(qū)片進行分別測算。本文主要采用收益還原法,將宅基地復墾為耕地后的經營年限視為無限年期,其測算模型如下：

式6中,P22為單位耕地的生產力價值,Rg為該地區(qū)單位耕地的平均收益,r為資本還原利率。

(2)耕地社會保障價值測算。由于目前農村的社會保障體系還不完善,耕地對農民仍發(fā)揮著重要的保障作用,主要體現在基本生活保障和失業(yè)保障兩個方面。本文農民的基本生活保障采用城市養(yǎng)老保險價值衡量,失業(yè)保障價值采用再就業(yè)所需要的教育和培訓費用代替。

①生活保障價值測算。耕地對農民具有生活保障作用,是農民賴以生存的物質基礎。耕地的生活保障價值則是維護農民最基本生存的保障底價。生活保障價值的測算,主要借鑒人壽保險的思路來計算躉繳金額[8]。依據保險公司常用的個人養(yǎng)老金保險費率的計算,可按式7計算每人保險費躉繳金額:

式7中,Ya為平均年齡為a時保險費躉繳金額,Ym為a年齡男性公民保險費躉繳金額基數,Yw為a年齡女性公民保險躉繳金額基數,b為男性人口占總人口的比例,c為女性人口占總人口的比例,Mi為月保險費領取標準,M0為月保險費基數(取100)。因此,單位耕地的基本生活保障價值為：

式8中, P23為單位耕地的基本生活保障價值,Sg為耕地總面積,A1為農村總人口。

②失業(yè)保障價值測算。耕地能夠為農民提供一定就業(yè)的功能,關于就業(yè)保障價值的定量測算,有研究采取一種變通思路即假設農民擁有的耕地被征用,則失地農民必定選擇重新就業(yè),將再就業(yè)的成本或費用作為耕地就業(yè)保障價值的衡量[9]。一個失地農民平均大約需要再接受4.5年左右的教育培訓,其勞動就業(yè)能力才會等同于一個城鎮(zhèn)勞動者[10]。這4.5年的教育培訓費用包括直接支出和間接支出。直接的支出包括繳納的學費、材料費用等；間接支出則是因為學習而減少的工資收入,也就是4.5年的預期工資收入。失地農民的再教育培訓費用應該在耕地價值之中有所體現,基本公式為：

式9中, F為失地農民的再就業(yè)培訓費用, Ec、 Er分別為市民和失地農民的平均受教育年限,Fd為失地農民再就業(yè)培訓期間直接費用,Fi為失地農民再就業(yè)培訓期間間接費用。

由于城市勞動者再就業(yè)培訓也存在間接費用,在此不再考慮。考慮資金的時間價值,模型修改如下：

式10中,a1,a2,…,an為相應年份的培訓費用,若a1=a2=…=an=a,則原式化簡為：

式11中, a為單位時間段的培訓費用,r為對應周期的還原利率,n為周期數。

單位耕地的就業(yè)保障價值為：

式12中,P24為單位耕地就業(yè)保障價值,F為每個失地農民的再就業(yè)培訓費用,Sg為耕地總面積,A1為農村總人口。

通過以上分析可知,單位宅基地復墾為耕地的總價值Pg為：

3.2.3 基于不確定性的期權價值 期權權益定價是現代金融理論的重要突破,借助于該理論,20世紀80年代實物期權定價也得到了較大發(fā)展并被用于不可逆的實物投資決策。許多學者嘗試應用該理論對土地價值進行評估,提出基于不確定性的期權定價模型。由于中國尚未形成農村建設用地市場,在不確定的環(huán)境中未來的收益是不確定的,因此農民宅基地退出補償必須考慮未來的不確定性(或有權益)。宅基地作為農村建設用地,其期權價值可參照農地的期權價值模型[8]進行估算,只需將農地收益換為宅基地的未來租金收入或復墾為耕地的種植收益。

模型有以下假設條件：宅基地或有權益為永續(xù)美式看漲期權；宅基地規(guī)模為外生變量；宅基地流轉市場完全競爭；宅基地收益滿足幾何布朗運動。在這種假設下,期權價值模型為：

式14中, F為投資的期權價值,β由不確定性σ2、折現率r、預期收益率u共同確定。

在滿足邊界條件的取值范圍內(r ＞ u),不確定性產生期權價值,從而增加宅基地價值,其增加幅度隨外生變量( σ、 r、 u )不同組合而異,各參數的獲取根據實際情況而定。

4 商丘市宅基地退出補償測算

商丘市農村人均建設用地面積271 m2,遠遠高于全國人均占用建設用地標準,同時由于農村外出務工人口比重較大,全市農村住宅大約有30%長期處于閑置狀態(tài),宅基地利用粗放[11]。目前商丘市結合本地實際,積極探索建立農村空閑宅基地退出機制,挖掘農村建設用地潛力,以解決“新農村建設錢從哪里籌、經濟社會發(fā)展地從哪里來”的問題。

商丘市推行農村閑置宅基地退出主要有以下三種情況：一是通過建立有效的激勵補償機制推進農村空閑宅基地的退出；二是小村合大村,通過建設中心村、中心社區(qū),引導農戶有序退出宅基地,這項工作與土地綜合整治和新農村建設相結合,通過撤村并點,實現人口的集中居??；三是農村人口的城鎮(zhèn)化轉移,很多有條件的農民正逐漸從農村搬離到城鎮(zhèn)定居,通過相關優(yōu)惠政策促進其宅基地的退出。

本文根據以上測算模型來衡量商丘市偏遠地區(qū)農村宅基地的價值,以指導當地宅基地的退出,為農戶退出宅基地補償標準的確定提供科學依據。

4.1 宅基地住房保障價值的確定

商丘市的住房保障措施中關于購房補貼沒有給出明確的測算標準和規(guī)定,在此以廉租房的補貼標準為依據測算宅基地的住房保障價值。商丘市2011年廉租房住房補貼標準為：廉租房保障面積為18 m2/人,租金補貼為5.5元/人·月。r取5年以上長期利率5.94%,根據式3計算得平均每人獲得年租賃住房補貼為20000元/人,由商丘地區(qū)農村人均建設用地271 m2可得,單位宅基地的住房保障價值為73.8元/m2。

4.2 宅基地生產要素價值的確定

實證研究區(qū)域為商丘市偏遠農村,由于這些地方經濟發(fā)展緩慢,農民主要從事農業(yè)種植和外出務工,農村閑置宅基地幾乎不存在流轉現象,因此宅基地的生產要素價值只考慮復墾為耕地產生的持續(xù)收益。

根據有關資料顯示,由于糧食價格走高,2010年河南省農民的種糧畝均凈收益為587.8元,比上年增加123.0元,加上種糧補貼75.9元后,畝均總收益為663.7元,增幅同比超過兩成。商丘市作為河南省的糧食主產區(qū)之一,其種糧畝均收益參考省平均水平,即Rg為663.7元,r取5年以上長期利率為5.94%,根據式6可知,單位面積耕地的生產價值為16.752元/m2。

根據《商丘市統(tǒng)計年鑒(2010年)》,商丘市最低生活保障標準商丘市區(qū)為每人160元/月,男女人口比例為50.8%和49.2%,平均年齡約為40歲。按照太平洋保險公司長壽養(yǎng)老保險標準：40歲男性公民投保躉繳金額為26169元,女性公民為27622元。由式7可計算每人保險費躉繳金額為43014.2元/人。

商丘市教育培訓費平均為每人每年學費2500元,住宿費500元,基本生活費2000元,合計每年費用約5000元,半年為2500元,教育年限為4.5年,半年的利率取3.05%。根據式11可得,就業(yè)保障價值為18515.045元/人。

由以上計算可知,單位宅基地復墾為耕地后的保障價值Pb為227.045元/ m2。根據以上分析計算可知,在當期確定性條件下宅基地的價值P為住房保障價值與生產要素價值之和,即317.597元/m2。

4.3 宅基地的期權價值

宅基地的期權價值是指在未來不確定性條件下宅基地可能產生的價值,即在現有價值基礎上的浮動值。宅基地因用途的不同未來收益會產生很大不同,本文的研究區(qū)域為偏遠農村地區(qū),幾乎不存在宅基地出租經營等活動,在此只考慮宅基地復墾為耕地存在的期權價值。根據多年種糧收益增長率在此將u取2%,r取當前利率5.94%,任給不同的σ與r、u組合得到的期權價值也不同,假設確定性條件下的價值R/r=1,則期權價值的變化如表1。

由表1可知,在收益的預期增長率和利率不變的情況下,期權價值隨著不確定性的增加而增加。根據當前利率和糧食收益平均增長率,在表1列出的不同確定性條件下,耕地的期權價值占總價值的37.18%—81.5%,不確定性條件下的價值是確定性條件下的1.592—5.405倍。當宅基地用于出租經營時,只需將糧食收益預期增長率改為租金收入的預期增長率即可求出此時的宅基地期權價值。

表1 宅基地期權價值Tab.1 Option value of the rural residential land

5 結論與討論

本文根據宅基地對農民發(fā)揮的主要功能,依據“損失什么,補償什么”的原則,分別從宅基地的住房保障功能、生產要素功能以及期權價值三個方面建立測算模型,并通過分析其價值內涵,找到宅基地退出補償標準確定的科學依據。通過計算商丘市偏遠農村地區(qū)在不考慮期權價值的情況下,單位宅基地的價值為317.597元/m2。在文章假設的不確定性條件下的期權價值占總價值的37.18%—81.50%,不確定性條件下的價值是確定性條件下的1.592—5.405倍。通過分析可知,期權價值隨著不確定性的增加而增加。

基于宅基地功能的價值測算方法能夠為宅基地退出補償標準的制定提供參考,實踐中要充分考慮農民退出宅基地的財產權利損失及可能面臨的風險給予農民合理補償,因地制宜。而關于宅基地退出后增值收益的分配仍需進一步探討。

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