章 勇

(中共重慶市南岸區(qū)委黨校，重慶 400067)

新型社會(huì)管理模式的形成及內(nèi)涵

章 勇

(中共重慶市南岸區(qū)委黨校，重慶 400067)

社會(huì)管理模式是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。深入研究社會(huì)管理模式的演進(jìn)歷程可以明晰社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)管理格局的發(fā)展趨勢(shì)，把握新形勢(shì)下社會(huì)管理模式的科學(xué)內(nèi)涵。從新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐看，社會(huì)管理模式出現(xiàn)過(guò)政府全能管制型、社會(huì)自治型、市場(chǎng)服務(wù)型三種歷史形態(tài)，政府全能管制型模式一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。新時(shí)期，宏觀環(huán)境深刻變化，社會(huì)生態(tài)整體變遷，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理模式，對(duì)以往社會(huì)管理模式的傳承和“揚(yáng)棄”是社會(huì)管理模式創(chuàng)新的基本方向，新型社會(huì)管理模式應(yīng)勢(shì)而生。新型社會(huì)管理模式具有豐富的內(nèi)涵和鮮明的特征，鮮明地體現(xiàn)了善治理論趨向。

政府全能管制型模式;社會(huì)自治型模式;市場(chǎng)服務(wù)型模式;新型社會(huì)管理模式

社會(huì)管理模式就是社會(huì)管理過(guò)程中一套完整的管理系統(tǒng)，包括社會(huì)管理的理念、結(jié)構(gòu)、制度及其運(yùn)行機(jī)制。簡(jiǎn)單說(shuō)，社會(huì)管理模式就是社會(huì)管理的基本架構(gòu)，它界定了社會(huì)管理主體及其角色與功能定位。社會(huì)管理主體的角色與功能定位不同，形成了不同的社會(huì)管理模式。深入研究社會(huì)管理模式具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。從理論上看，有利于豐富社會(huì)管理理論，理清社會(huì)管理的運(yùn)行邏輯，搞清楚社會(huì)管理創(chuàng)新的若干重要問(wèn)題，洞察社會(huì)管理的發(fā)展方向;從實(shí)踐上看，有利于轉(zhuǎn)變觀念，健全機(jī)制，完善措施，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，激發(fā)社會(huì)活力。

目前，國(guó)外對(duì)社會(huì)管理模式的研究主要圍繞政府和非政府組織之間的關(guān)系展開(kāi)，偏重于實(shí)證性研究，如紀(jì)德倫、克萊默和薩拉蒙等西方學(xué)者［1］。他們認(rèn)為，在社會(huì)管理和公共服務(wù)中，籌集服務(wù)資金和提供服務(wù)是兩個(gè)關(guān)鍵要素。以這兩個(gè)要素為維度，國(guó)外社會(huì)管理可以歸納為以下四種類型［2］(表1)。

國(guó)內(nèi)對(duì)社會(huì)管理模式的研究主要是規(guī)范性研究，有關(guān)論述主要圍繞社會(huì)管理格局展開(kāi)。如:社會(huì)管理模式的創(chuàng)新要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同為指導(dǎo)［3］，適應(yīng)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的變化，中國(guó)需要建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的全新社會(huì)管理模式［4］等等。這些論述主要以黨的文件為文本，資料相對(duì)短缺，縱深拓展不足。而且，對(duì)新中國(guó)成立后中國(guó)社會(huì)管理模式的演進(jìn)歷程及動(dòng)力機(jī)制的分析很少，致使對(duì)新型社會(huì)管理模式的形成機(jī)理和邏輯進(jìn)路缺乏深刻認(rèn)識(shí)。本文嘗試通過(guò)理論分析演繹出中國(guó)社會(huì)管理模式演進(jìn)線路及動(dòng)力結(jié)構(gòu)模型圖，對(duì)新型社會(huì)管理模式形成的客觀必然性和基本內(nèi)涵進(jìn)行分析，進(jìn)而深刻理解新型社會(huì)管理模式提出的科學(xué)性和緊迫性，并對(duì)社會(huì)管理模式的發(fā)展趨勢(shì)作出前瞻性分析。

表1 國(guó)外社會(huì)管理的主要模式

一、三種歷史形態(tài)的社會(huì)管理模式及其歷史意義

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府不斷探索符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)管理模式。大體可以認(rèn)為，社會(huì)管理模式出現(xiàn)過(guò)三種歷史形態(tài)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受傳統(tǒng)社會(huì)主義模式的影響，高度一元化的政府全能管制型模式主導(dǎo)著中國(guó)社會(huì)管理。改革開(kāi)放后，出現(xiàn)了社會(huì)自治型和市場(chǎng)服務(wù)型兩種社會(huì)管理模式。這兩種模式在政府全能管制型模式的前提下緩慢發(fā)展。更準(zhǔn)確地說(shuō)，后兩種模式還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)展到成熟形態(tài)。為了研究方便，暫且作為模式來(lái)論述。從某種意義上說(shuō)，這兩種模式預(yù)示了社會(huì)管理模式的演進(jìn)趨向，值得深入研究。

(一)政府全能管制型模式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義國(guó)家事務(wù)社會(huì)化管理的理論，在中國(guó)的實(shí)踐中，錯(cuò)位為社會(huì)事務(wù)國(guó)家化，即認(rèn)為社會(huì)一切事務(wù)由政府產(chǎn)生和提供是社會(huì)主義優(yōu)越性的本質(zhì)特征，從而導(dǎo)致了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能內(nèi)涵的急劇擴(kuò)張［5］。成立不久的新中國(guó)主要依靠高度集權(quán)的政治體制、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、嚴(yán)密的意識(shí)形態(tài)宣教機(jī)制和嚴(yán)格的戶籍制度來(lái)整合和管理社會(huì)。這個(gè)時(shí)期，中國(guó)社會(huì)管理的基本單元是“單位”。這些“單位”自上而下層層隸屬。每一個(gè)體都被維系在至少一個(gè)“單位”中，沒(méi)有脫離“單位”而存在的個(gè)體。各“單位”既提供基本的公共服務(wù)，又履行嚴(yán)格的社會(huì)管理職能。“單位”是強(qiáng)大的，個(gè)體對(duì)“單位”的依賴度非常高。政府通過(guò)行政化的“單位”體系分配壟斷性資源，所有社會(huì)組織和社會(huì)成員的生存、發(fā)展完全依賴于以“單位”為代表的國(guó)家對(duì)資源的權(quán)威性分配。政府通過(guò)壟斷社會(huì)資源對(duì)它認(rèn)為有必要加強(qiáng)管理的社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織進(jìn)行管制或強(qiáng)制干預(yù)。政府“通過(guò)集權(quán)式的計(jì)劃安排理性設(shè)計(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序，力求通過(guò)損益最小、效果最好的計(jì)劃把散亂無(wú)序的社會(huì)生活納入剛性的秩序之中”［6］。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)因缺乏結(jié)構(gòu)、功能和利益的區(qū)分而被稱為“整體性社會(huì)”。國(guó)家成了社會(huì)管理的唯一主體和社會(huì)服務(wù)的唯一提供者。政府管理、強(qiáng)制秩序、政府包攬、政府統(tǒng)管的高度一元化管理成為這一時(shí)期社會(huì)管理模式的主要特征［7］。在中國(guó)，政府全能管制型模式具有強(qiáng)大、深遠(yuǎn)的影響。

(二)社會(huì)自治型模式

改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。實(shí)踐上和理論上的探索使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制格局發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一系列變化大大地改變了中國(guó)的社會(huì)環(huán)境和中國(guó)人的生活方式。鄧小平曾指出:“改革開(kāi)放促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，引起了經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活、工作方式和精神狀態(tài)的一系列深刻變化?！保?］與經(jīng)濟(jì)體制格局變化相應(yīng)，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化:政府、市場(chǎng)、社會(huì)逐漸分開(kāi);城鄉(xiāng)關(guān)系深刻變化;社會(huì)階層變得多樣。社會(huì)結(jié)構(gòu)變化必然導(dǎo)致社會(huì)利益訴求多樣化。多樣化的利益必然需要兼容整合。社會(huì)成員之間、社會(huì)群體之間或社會(huì)組織之間既面臨著自身的特殊利益，又面臨著大體一致的共同利益。為了維護(hù)最大的共同利益，合作自治成了一致的社會(huì)管理趨向，基層民主的作用力開(kāi)始彰顯?；鶎用裰髋畈l(fā)展就是社會(huì)自治型社會(huì)管理模式的生動(dòng)實(shí)踐。在基層，村委會(huì)、居委會(huì)、職工代表大會(huì)成了基層群眾實(shí)現(xiàn)合作自治的基本形式。

(三)市場(chǎng)服務(wù)型模式

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，個(gè)人和組織作為社會(huì)主體活躍在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，把服務(wù)作為基本價(jià)值取向，在服務(wù)社會(huì)或他人過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，構(gòu)成相依相存的社會(huì)生活共同體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為多元社會(huì)主體提供社會(huì)服務(wù)建立了供求機(jī)制和擇優(yōu)機(jī)制，多元社會(huì)主體的多元需求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最終都能得到最適意的滿足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)主體多元化發(fā)展是市場(chǎng)服務(wù)型模式產(chǎn)生的重要背景和基本條件。同時(shí)，逐步健全的民主法制對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公民之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，為市場(chǎng)服務(wù)型模式提供了基本保障，大大增強(qiáng)了社會(huì)成員的民主意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和參與意識(shí)。另一方面，政府逐步轉(zhuǎn)變職能，改變過(guò)去一貫采用統(tǒng)治、規(guī)制等行政手段，把不該管且管不好的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)組織，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)了整個(gè)社會(huì)的活力與效率，市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)管理中的作用開(kāi)始凸顯。

(四)三種模式的歷史意義

應(yīng)該說(shuō)，三種模式都具有歷史進(jìn)步意義和自身的局限性。

政府全能管制型模式是時(shí)代的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生對(duì)鞏固新生政權(quán)和社會(huì)主義制度發(fā)揮了重大作用，對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系提供了基本前提和寶貴經(jīng)驗(yàn)。政府擁有廣泛權(quán)威，能夠著眼于整體利益，能集中力量辦大事，有能力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，能最大限度實(shí)現(xiàn)秩序與穩(wěn)定。然而在現(xiàn)有的社會(huì)管理體制下，政府作為社會(huì)管理的唯一主體，既是社會(huì)管理的第一責(zé)任人，又是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，社會(huì)矛盾沒(méi)有緩沖地帶，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量對(duì)政府依賴性過(guò)強(qiáng)，參與社會(huì)管理的空間很少［9］。將所有社會(huì)問(wèn)題都攬到黨和政府來(lái)管理，容易激化社會(huì)矛盾，給各級(jí)黨委政府帶來(lái)極大的壓力。而社會(huì)自身又發(fā)育不足，各種社會(huì)力量作用發(fā)揮不充分，公民與社會(huì)的權(quán)利、責(zé)任、角色模糊，容易造成公民的依賴性人格，使社會(huì)缺乏應(yīng)有的活力，不利于個(gè)人和社會(huì)的全面發(fā)展。

社會(huì)自治型模式作為對(duì)基層民主管理的積極探索，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，是基層社會(huì)管理的重要方式，激發(fā)了社會(huì)活力。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)逐步深化。然而，大量的人民內(nèi)部矛盾和社會(huì)沖突需要黨和政府來(lái)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和廣泛存在的社會(huì)共同利益需要多方參與共同治理。特別是，很多社會(huì)問(wèn)題需要從更高管理層面著手才能獲得最佳解決辦法。因此，社會(huì)自治型模式的局限性也是顯而易見(jiàn)的。

市場(chǎng)服務(wù)型模式尊重市場(chǎng)規(guī)律，注意發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，民眾的主體性和利益得到一定程度尊重，社會(huì)活力被大大激發(fā)，市場(chǎng)機(jī)制服務(wù)于社會(huì)管理的效果有所顯露，社會(huì)管理科學(xué)化水平進(jìn)一步提高。這標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性和逐利趨向難以保證社會(huì)主體提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量真正符合社會(huì)需要。而且，不是任何社會(huì)需求都可以通過(guò)市場(chǎng)獲得，如和平的環(huán)境、公平的制度、法制保障等就只能由政府提供。因此，市場(chǎng)服務(wù)型模式也必然有天然的局限性。

以上分析不難看出，政府全能管制型模式保證了黨委政府的權(quán)威，這與中國(guó)的政治體制是相適應(yīng)的;社會(huì)自治型模式保障了人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，這與社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)是相吻合的;市場(chǎng)服務(wù)型模式發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，這與社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律是相符合的?？梢?jiàn)，三種模式揚(yáng)長(zhǎng)避短、融合式發(fā)展是社會(huì)管理模式創(chuàng)新的基本邏輯。

二、社會(huì)管理模式創(chuàng)新的客觀必然性

新時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到新階段。經(jīng)濟(jì)體制改革取得顯著成效，政治體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，文化體制改革加速推進(jìn)，社會(huì)領(lǐng)域的改革卻相對(duì)滯后。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)問(wèn)題卻增多了，表現(xiàn)出短期矛盾和長(zhǎng)期矛盾疊加、結(jié)構(gòu)性因素和周期性因素并存、潛在挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)凸顯的態(tài)勢(shì)，各種不確定性和不穩(wěn)定性因素明顯增多。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的高度一元化政府全能管制型模式不能對(duì)當(dāng)前的社會(huì)管理形勢(shì)積極回應(yīng)，單純社會(huì)自治型模式或市場(chǎng)服務(wù)型模式的局限性也十分明顯，社會(huì)管理模式創(chuàng)新迫在眉睫。

(一)宏觀社會(huì)環(huán)境深刻變化

主要有三方面體現(xiàn):一是全球化進(jìn)程加快。全球化浪潮一浪高過(guò)一浪。特別是中國(guó)加入世貿(mào)組織后，中國(guó)的發(fā)展與世界高度相關(guān)。全球化推動(dòng)著物質(zhì)、技術(shù)、資本以及人才在全球范圍流動(dòng)組合，為中國(guó)發(fā)展帶來(lái)了難得的機(jī)遇。但是，全球化也給社會(huì)管理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政治信念和價(jià)值觀念的沖擊、國(guó)際市場(chǎng)體系的影響、發(fā)達(dá)國(guó)家的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)、民間文化的交流，深刻地影響著人們的理想信念、思想觀念、思維方式和行為方式?？梢哉f(shuō)，全球化從不同的維度影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)。二是中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及快速的工業(yè)化進(jìn)程給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多不可避免的社會(huì)問(wèn)題。一般認(rèn)為，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，轉(zhuǎn)型期是社會(huì)安全問(wèn)題的易發(fā)期，因?yàn)樯鐣?huì)的動(dòng)蕩和危機(jī)往往產(chǎn)生于向新的社會(huì)結(jié)構(gòu)的過(guò)渡階段。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型也是一個(gè)機(jī)遇不斷涌現(xiàn)、問(wèn)題層出不窮的過(guò)程，社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)動(dòng)、社會(huì)問(wèn)題增多、社會(huì)秩序失范、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)，往往容易引發(fā)群體性事件，嚴(yán)重破壞社會(huì)的和諧氛圍。三是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)時(shí)代來(lái)臨。CNNIC發(fā)布的《第30次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止2012年6月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.38億。中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)紛繁復(fù)雜的社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，大大拓展了中國(guó)社會(huì)的輿論空間，深刻影響著社會(huì)輿論的形成機(jī)制和傳播方式，影響著社會(huì)生活的方方面面。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與日常社會(huì)互相滲透，對(duì)社會(huì)交往產(chǎn)生重要影響，極大地影響著公眾輿論。而且，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)也對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，使中國(guó)的社會(huì)管理事業(yè)面臨著全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

(二)微觀生態(tài)環(huán)境整體變遷

主要有三方面體現(xiàn):一是“整體性社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄻踊鐣?huì)”，私人部門(mén)日益壯大。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，社會(huì)組織中出現(xiàn)了很多新社會(huì)階層。人們的思維方式、行為方式、生活方式、價(jià)值體系出現(xiàn)了多元、多樣、多變特征。多樣化的社會(huì)促進(jìn)了私人部門(mén)不斷發(fā)展壯大，私人部門(mén)所掌握的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源日益增多，在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中的作用越來(lái)越重要。二是非政府組織大量涌現(xiàn)，但發(fā)育不良，公眾參與渠道不多。民間組織已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)生活領(lǐng)域的一支不可小看的力量。但是，中國(guó)還存在大量不利于民間組織發(fā)展的社會(huì)性因素?！耙环矫?，不少登記注冊(cè)的非政府組織的組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制都不健全，有些社團(tuán)還與業(yè)務(wù)主管單位勾結(jié)，利用行政權(quán)力謀取非法利益，有的甚至與敵對(duì)勢(shì)力沆瀣一氣，危害社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié);另一方面，大量沒(méi)有登記的草根組織，游蕩在政策法規(guī)的監(jiān)督和保護(hù)之外”［10］。因此，中國(guó)民間組織存在著官辦色彩濃厚、規(guī)模偏小、資金缺乏、能力不強(qiáng)、效率不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等缺陷。現(xiàn)在的一個(gè)普遍問(wèn)題是:不論是自上而下的組織，還是至下而上的組織，都面臨加強(qiáng)自身能力建設(shè)的問(wèn)題［11］。目前的公眾參與也還是一種動(dòng)員性配合性參與，而非主動(dòng)性自愿性參與。三是社會(huì)管理出現(xiàn)很多新領(lǐng)域，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)事務(wù)大量產(chǎn)生。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，戶籍制度的改革以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，越來(lái)越多的人由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和過(guò)去那種權(quán)力構(gòu)架為基礎(chǔ)的社會(huì)整合功能削弱，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制和方法越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化［12］。非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織迅速增多，外來(lái)人員、流動(dòng)人員顯著增加，下崗失業(yè)人員、老齡人口、貧困人群、弱勢(shì)群體明顯增多。隨著工業(yè)化和城市化迅猛推進(jìn)，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾也大量涌現(xiàn)。

(三)社會(huì)管理創(chuàng)新相對(duì)滯后

一是政府職能發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)變得還不到位。改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能的內(nèi)容和范圍發(fā)生了顯著變化，“全能政府”正在變?yōu)椤坝邢拚保敖y(tǒng)治政府”正在變?yōu)椤胺?wù)政府”。政府不再全面壟斷資源，政府越來(lái)越難以獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)管理的重任，也不再無(wú)所不管、無(wú)所不包，而是有所為有所不為。事實(shí)上，中國(guó)政府在很大程度上仍然是生產(chǎn)投資型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府所掌握的公共資源多投向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而較少投向社會(huì)性公共服務(wù)領(lǐng)域。各級(jí)公共財(cái)政投入偏少而對(duì)農(nóng)村地區(qū)投入更少，基本的社會(huì)公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后且有失公平，政府社會(huì)管理職能薄弱。二是社會(huì)管理傾向行政化，管理方式簡(jiǎn)單，機(jī)制不靈活，法規(guī)不健全，專業(yè)化程度低。第一，管理體制不順。非政府組織的“身份不清”集中表現(xiàn)在不少非政府組織具有亦官亦民或以非營(yíng)利組織的身份從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)［13］。有些部門(mén)和行業(yè)集政府管理職能和經(jīng)辦經(jīng)營(yíng)職能于一身，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。有些政府職能部門(mén)和下屬事業(yè)單位或中介組織結(jié)成利益共同體，利用行政管理權(quán)經(jīng)辦事業(yè)單位。而且，政府對(duì)事業(yè)單位人、財(cái)、物的管理往往與對(duì)行政機(jī)構(gòu)的管理雷同，導(dǎo)致事業(yè)單位管理出現(xiàn)嚴(yán)重的行政化傾向，缺乏改革創(chuàng)新精神和經(jīng)營(yíng)理念。加之，事業(yè)單位管理體制改革中對(duì)某些社會(huì)事業(yè)定位不當(dāng)，一些公益性事業(yè)單位被作為經(jīng)營(yíng)實(shí)體推向市場(chǎng)，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致公益性事業(yè)萎縮，群眾難以享受到公益性服務(wù)。第二，管理方式簡(jiǎn)單。不少政府官員習(xí)慣于采取行政手段和強(qiáng)制方式，如以撤職、罰款、取締、關(guān)閉等方式解決社會(huì)矛盾，靠領(lǐng)導(dǎo)批示、講話和文件來(lái)推動(dòng)工作，不習(xí)慣于通過(guò)協(xié)商對(duì)話、平等溝通等民主手段吸納群眾訴求、化解社會(huì)矛盾，不習(xí)慣于運(yùn)用法律手段解決矛盾糾紛，缺乏有效的矛盾調(diào)處機(jī)制。再加上，“他們與政府部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，非政府組織的‘官民二重性’將行政權(quán)力的弊端帶入非政府組織中，使其難以發(fā)揮應(yīng)有的作用”［14］。這很容易激化社會(huì)矛盾，產(chǎn)生更多糾紛。第三，提供公共服務(wù)的機(jī)制不靈活。目前中國(guó)在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域引入民營(yíng)企業(yè)和市場(chǎng)機(jī)制的工作才剛剛開(kāi)始，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚未惠及民間組織，民間資本進(jìn)入公用事業(yè)和公共服務(wù)行業(yè)所面臨的體制性障礙還沒(méi)有消除，利用企業(yè)和非營(yíng)利性組織提供社會(huì)公共服務(wù)的方式還沒(méi)有被廣泛采用。第四，社會(huì)管理法規(guī)制度不健全，管理成本高效率低。社會(huì)領(lǐng)域立法在中國(guó)起步較晚，社會(huì)管理法律法規(guī)體系的基本框架遠(yuǎn)沒(méi)有形成，不少領(lǐng)域還是法律空白。規(guī)則的缺失導(dǎo)致管理成本大幅攀升，管理效果也并不理想。最后，社會(huì)管理的專業(yè)化程度低。中國(guó)實(shí)際從事福利性、服務(wù)性、公益性活動(dòng)的工作人員基本上都是行政干部或準(zhǔn)行政干部，大多沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，專門(mén)的社會(huì)管理人才和專業(yè)化的社會(huì)工作人才嚴(yán)重缺乏。相應(yīng)地，對(duì)于民間組織的管理、評(píng)估、監(jiān)督也往往流于形式。

三、新型社會(huì)管理模式應(yīng)勢(shì)而生

社會(huì)環(huán)境的深刻變化必然催生出新型社會(huì)管理模式。新型社會(huì)管理模式的提出就是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新形勢(shì)下的社會(huì)管理作出的積極回應(yīng)。

(一)新型社會(huì)管理模式的提出

黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局［15］。這種社會(huì)管理格局實(shí)際上就是新型社會(huì)管理模式的基本架構(gòu)，是包括黨委、政府、社會(huì)、公眾在內(nèi)的多主體協(xié)作治理模式，它是對(duì)政府全能管制型模式、社會(huì)自治型模式和市場(chǎng)服務(wù)型模式的揚(yáng)棄，它堅(jiān)持了政府全能管制型模式中黨委和政府的權(quán)威性，滿足了社會(huì)自治型模式中基層群眾的民主自治需求，發(fā)揮了市場(chǎng)服務(wù)型模式中市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)力作用，構(gòu)建了一個(gè)科學(xué)的社會(huì)管理創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制?！稕Q定》還明確了各社會(huì)管理主體的作用:黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用;政府要強(qiáng)化社會(huì)管理職能;社會(huì)力量發(fā)揮協(xié)同作用;公眾是社會(huì)管理的參與力量?！稕Q定》還明確指出，基層黨組織主要是服務(wù)群眾、凝聚人心，城鄉(xiāng)基層自治組織主要是協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難，各種社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織主要是提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為。2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班儀式上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。進(jìn)一步對(duì)社會(huì)管理格局、社會(huì)管理主體及其職責(zé)進(jìn)行了明確界定，新型社會(huì)管理模式更加豐富和完善。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制［16］。民主法治的基本精神從黨代會(huì)報(bào)告的高度貫徹到了社會(huì)管理創(chuàng)新中，各社會(huì)管理主體的角色與職能定位更加明確?？梢灶A(yù)期，社會(huì)管理創(chuàng)新將走上法制化、規(guī)范化軌道，新型社會(huì)管理模式也將更加成熟、更加定型。可以認(rèn)為，在經(jīng)過(guò)多年的探索之后，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新型社會(huì)管理模式的認(rèn)識(shí)漸趨成熟。社會(huì)管理模式演進(jìn)線路及動(dòng)力結(jié)構(gòu)模型參見(jiàn)圖1。

圖1 社會(huì)管理模式演進(jìn)線路及動(dòng)力結(jié)構(gòu)模型簡(jiǎn)圖

從以上分析可知，政府全能管制型模式主要存在于新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前這段時(shí)間，社會(huì)自治型和市場(chǎng)服務(wù)型模式主要孕育于改革開(kāi)放后至進(jìn)入新世紀(jì)前這段時(shí)間，新型社會(huì)管理模式產(chǎn)生在進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是在黨的十六屆四中全會(huì)召開(kāi)之后。從整個(gè)歷程看，黨委政府對(duì)社會(huì)管理的主導(dǎo)作用始終沒(méi)有動(dòng)搖過(guò)。很明顯，圖1沒(méi)有直接體現(xiàn)全球化和科學(xué)技術(shù)的力量，而是蘊(yùn)含在其中。不難看出，在社會(huì)管理模式演進(jìn)背后的深層次原因是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和人的全面發(fā)展要求，這與共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的理念是一致的。但是圖1也能引發(fā)我們深思。新型社會(huì)管理模式的形成過(guò)程標(biāo)示了我黨對(duì)社會(huì)管理與時(shí)俱進(jìn)的探索過(guò)程，是黨的政策與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整過(guò)程，是黨委政府逐步重視社會(huì)組織和社會(huì)公眾在社會(huì)管理中的作用的過(guò)程，也是社會(huì)組織和社會(huì)公眾逐漸參與社會(huì)管理的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的素質(zhì)的提高，公眾對(duì)民主、自由、平等的要求會(huì)更加強(qiáng)烈，再加上全球化、新媒體、市場(chǎng)機(jī)制等因素推動(dòng)，新型社會(huì)管理模式的形成幾乎成了必然。模型圖提醒我們，社會(huì)建設(shè)才是根本，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，這是社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作，只有尊重民意、遵循規(guī)律，才能促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，這對(duì)于破除“擺平就是水平”的陳舊理念，樹(shù)立民生優(yōu)先科學(xué)發(fā)展理念具有重要的指導(dǎo)意義。從該模型也可以看出，只有社會(huì)組織和公民社會(huì)更加發(fā)達(dá)，新型社會(huì)管理模式才會(huì)發(fā)揮更好的作用?？梢钥隙?，社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方向是積極培育社會(huì)組織和公民社會(huì)。同時(shí)，多元主體參與社會(huì)管理，需要明確規(guī)范各主體在社會(huì)管理中的職能定位，因此，構(gòu)建科學(xué)高效的多主體協(xié)作機(jī)制也將是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。特別是，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求、中國(guó)先進(jìn)文化前進(jìn)方向、中國(guó)最廣大人民根本利益的代表，在回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)上需要更加注重頂層設(shè)計(jì)的超前性，充分體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，由此可以大幅減少執(zhí)政成本和社會(huì)管理成本。必須注意的是，社會(huì)管理的根本性創(chuàng)新關(guān)涉諸多方面改革，核心是解決好利益問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)合理的利益共享機(jī)制、彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義公平正義核心價(jià)值將會(huì)變得非常重要。

(二)新型社會(huì)管理模式的基本內(nèi)涵及特征

新型社會(huì)管理模式包含多元社會(huì)管理主體，多元主體的職能及其相互作用構(gòu)成新型社會(huì)管理模式的基本內(nèi)涵。首先，黨委要在社會(huì)管理格局中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，從全局高度謀劃和思考社會(huì)管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委、人大、政府和政協(xié)的關(guān)系，統(tǒng)籌安排紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等方面工作，支持和保證社會(huì)組織依法開(kāi)展活動(dòng)，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員的先鋒模范作用。其次，政府要強(qiáng)化社會(huì)管理責(zé)任，履行好社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，切實(shí)改善民生，組織社會(huì)組織、公眾、企業(yè)等社會(huì)力量積極有序地參與社會(huì)管理，形成社會(huì)管理合力。再次，社會(huì)組織尤其是人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介組織要充分發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，促進(jìn)社會(huì)和諧有序，為健全社會(huì)管理體制、有效配置社會(huì)資源、優(yōu)化公共服務(wù)、滿足社會(huì)多方需求作出積極貢獻(xiàn)。最后，公眾是參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)力量。公眾的參與促成了相關(guān)政策的出臺(tái)，政府的積極回應(yīng)又促進(jìn)了公眾的積極參與。事實(shí)證明，公眾的參與程度常常決定著社會(huì)管理的最終成效?？傊?，多元社會(huì)管理主體共同構(gòu)成了一個(gè)角色有別、職能明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的有機(jī)統(tǒng)一體。

新型社會(huì)管理模式具有以下明顯特征:一是重民生。所有的社會(huì)問(wèn)題，源頭都可以追溯到民生。要搞好社會(huì)管理，必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，走共同富裕道路，完善保障和改善民生的制度安排，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，使發(fā)展成果更好惠及全體人民。黨委和政府主導(dǎo)下的保障和改善民生是新型社會(huì)管理模式的顯著特點(diǎn)。二是重協(xié)作。新型社會(huì)管理是協(xié)作治理的過(guò)程，是共同參與、協(xié)商對(duì)話的過(guò)程。社會(huì)管理內(nèi)容廣泛，社會(huì)問(wèn)題呈網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，加之日常社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)互相推動(dòng)，常常致使社會(huì)事件快速升溫，演變成社會(huì)隱患。這就要求各社會(huì)主體必須通過(guò)及時(shí)溝通、對(duì)話協(xié)商、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)解決社會(huì)事務(wù)的動(dòng)態(tài)性問(wèn)題，以合作共贏思維來(lái)解決社會(huì)生活領(lǐng)域的復(fù)雜利益問(wèn)題。三是重創(chuàng)新。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，新的社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織及新的社會(huì)職能會(huì)應(yīng)勢(shì)出現(xiàn)，這些領(lǐng)域沒(méi)有現(xiàn)成的社會(huì)管理辦法可以直接應(yīng)用，需要?jiǎng)?chuàng)新。轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾特別多，特別突出，社會(huì)破壞性大，處理不好還會(huì)產(chǎn)生新的更大問(wèn)題，更加需要科學(xué)應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)預(yù)見(jiàn)和預(yù)防。也要看到，社會(huì)管理在中國(guó)起步較晚，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到專業(yè)化的程度，需要我們創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，抓緊構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)管理體系。四是重基層。社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的服務(wù)和管理，直接關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，要緊緊依靠人民群眾開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下的社會(huì)管理新局面。新形勢(shì)下，社區(qū)管理成為社會(huì)管理的重要領(lǐng)域，應(yīng)特別重視對(duì)流動(dòng)人口、特殊人群以及社會(huì)組織的管理和服務(wù)。

(三)新型社會(huì)管理模式的理論趨向

新型社會(huì)管理模式鮮明地體現(xiàn)了善治的基本趨向，它以特有的方式體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)管理的政治優(yōu)勢(shì)。

據(jù)1995年全球治理委員會(huì)在《我們的伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中對(duì)治理的界定，治理包括四個(gè)主要特征:一是權(quán)利主體多元化;二是治理主體之間責(zé)任界限模糊;三是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)互動(dòng);四是強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理方式的多樣性。治理的主體是多元的，治理的目的是通過(guò)多元主體的互動(dòng)、協(xié)商、合作，最大限度地增進(jìn)公共利益。善治是治理內(nèi)涵的理性衍生。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)［17］。通過(guò)政府與公民社會(huì)協(xié)商、互動(dòng)和合作，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧、維護(hù)社會(huì)公平公正、保護(hù)弱勢(shì)群體，最大限度地獲得公共利益。善治作為一種分析框架，在于強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作，通過(guò)二者的良性互動(dòng)，共同推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是旨在強(qiáng)調(diào)政府要完全放權(quán)于社會(huì)，也不在于政府與社會(huì)的權(quán)力制衡，這不現(xiàn)實(shí)也不符合中國(guó)的政治傳統(tǒng)。它作為分析工具，對(duì)于中國(guó)這樣政社長(zhǎng)期不分、公眾參與意識(shí)淡薄的國(guó)家，是有借鑒意義的。

新型社會(huì)管理模式具有善治趨向，主要體現(xiàn)在:一是社會(huì)管理主體趨向多元。社會(huì)管理主體既包括執(zhí)政黨和政府，又包括社會(huì)組織和公眾。其意蘊(yùn)包含改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會(huì)組織、鼓勵(lì)公眾參與。二是社會(huì)管理方式趨向合作與協(xié)商。在社會(huì)管理中，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能、政府發(fā)揮管理職能、社會(huì)發(fā)揮協(xié)同職能、公眾參與其中。各主體各司其職、合作協(xié)商、密切配合，形成社會(huì)管理合力。三是社會(huì)治理理念深入人心。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十七大以來(lái)，隨著黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，黨和政府以改革創(chuàng)新精神積極探索具有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)管理體系，社會(huì)管理環(huán)境不斷優(yōu)化，為實(shí)施新型社會(huì)管理模式提供了基本條件，具有鮮明的善治趨向。

新型社會(huì)管理模式既根本區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府全能管制型模式，也不同于善治理論倡導(dǎo)的政府—社會(huì)管理模式，它是中國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的根本，要不斷加以完善。盡管健全這種模式還有很長(zhǎng)的路要走，但它體現(xiàn)了一種積極的管理理念和政策導(dǎo)向。隨著實(shí)踐的深入推進(jìn)，這一模式必將不斷發(fā)展和完善。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)管理模式的演進(jìn)過(guò)程是黨和政府不斷進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的探索過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人的全面發(fā)展的必然要求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，受全球化、新媒體、科技、民主、法制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等推動(dòng)，黨委、政府、社會(huì)、公眾共同參與社會(huì)管理的多主體協(xié)作治理模式逐步完善，初步構(gòu)建了由黨委政府主導(dǎo)力量、民主法治力量、市場(chǎng)機(jī)制力量等共同構(gòu)成的科學(xué)的動(dòng)力機(jī)制。這是社會(huì)管理的合規(guī)律性發(fā)展，是對(duì)以民生為導(dǎo)向的社會(huì)管理創(chuàng)新的進(jìn)一步探索。一定程度表明，黨對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深入。

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On the Formation and Connotation of New Social Management Mode

Social management mode is one of the important contents of the social management innovation.To further study the evolution of social management mode can help us clarify the dynamic mechanism of the social management innovation and development trend of social management pattern，it also can help us grasp the scientific implication of social management mode under new situation.It concludes that there are three types of social management mode in New China:all-round control， social self-government， market service.The first type is in the lead among all the years.In new period， macro-environment has changed， the social ecosystem has changed totally， we have to innovate new social management mode.To the former management mode，we must develop the useful and discard the useless，which is the basis direction of social management innovation.From being put forward to being perfected gradually， it embody the good governance theory， having abundant connotation and distinct feature.

all-round control;social self-government;market service;new social management mode

C912

A

1008-5831(2013)02-0129-07

2012-12-26

2011年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目特別委托課題“社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(2011WTZD02)

章勇(1975-)，男，重慶秀山人，中共重慶市南岸區(qū)委黨校教師，主要從事執(zhí)政黨建設(shè)和社會(huì)管理研究。

(責(zé)任編輯 彭建國(guó))