官永彬
(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院,重慶 400047)
1994年中央政府推行了影響深遠(yuǎn)的分稅制改革,這從根本上規(guī)范了中央政府與地方政府之間的財政利益關(guān)系,當(dāng)前的財政分權(quán)體制框架也由此基本確定。作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間關(guān)系的承載體,分稅制在支出分配上維持了地方政府承擔(dān)更多責(zé)任的原有格局,在收入分配上卻讓中央政府重新集中了大部分財政收入,從而顯著扭轉(zhuǎn)了自改革開放以來“兩個比重”即國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政預(yù)算總收入的比重下降的趨勢。但與此同時,地方政府之間的財力差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大之勢,造成各地區(qū)在教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)供給水平上的巨大差異,這主要表現(xiàn)為財力雄厚的東部地區(qū)公共服務(wù)水平整體優(yōu)于財力較差的中西部地區(qū)。對此,2005年中共十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確提出,要“按照公共服務(wù)均等化原則,加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度,加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。時隔一年,在2006年的中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出:“完善公共財政制度,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?!币虼耍疾旆侄愔聘母镆詠砦覈貐^(qū)間的財力差距,以及中央對地方轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng),對于制定區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)政策具有重要的現(xiàn)實意義。
近年來國內(nèi)學(xué)者對分稅制改革以來我國地區(qū)之間的財力差距進(jìn)行了深入研究。項中新(1999)運用總體差異系數(shù)動態(tài)刻畫了1988-1997年我國地區(qū)間的財力差異情況,認(rèn)為分稅制改革以來地區(qū)間財力差距總體呈拉大趨勢,并分近期目標(biāo)、中期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)三個階段提出了調(diào)解地區(qū)間財力差距的建議。[1]劉溶滄和焦國華(2002)運用1988-1999年省級數(shù)據(jù),利用差異系數(shù)分析了我國各地區(qū)之間的財政能力差距。研究結(jié)論顯示,我國各地區(qū)間財政能力的差距十分明顯,而中央對各地區(qū)的財政補(bǔ)助也未能明顯縮小這種財力差異。[2]李凌、盧洪友(2007)通過1980-2005年間的樣本數(shù)據(jù),同樣運用變異系數(shù)揭示了1980年以來我國省際間財政差異的變化趨勢,以及這種變化趨勢的影響因素。[3]與上述文獻(xiàn)不同,尹恒等(2007)則利用收入來源不平等分解法對1993-2003年間中國縣級地區(qū)政府的財力差距進(jìn)行了經(jīng)驗考察,發(fā)現(xiàn)中國縣級政府間的財力差距十分懸殊且存在上升趨勢。[4]
從已有文獻(xiàn)可以看出,國內(nèi)學(xué)者主要采用變異系數(shù)方法來衡量地區(qū)之間的財力差異程度,只有較少學(xué)者選擇了基尼系數(shù)。在政策主張方面,絕大多數(shù)學(xué)者建議將轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的重要手段。實際上,在對地區(qū)間財力差異進(jìn)行合理刻畫的基礎(chǔ)上,我們需要進(jìn)一步厘清的是,這種差異形成的內(nèi)在機(jī)制是什么?對此問題的解釋將影響我們治理地區(qū)間財力差距的政策選擇,遺憾的是,現(xiàn)有文獻(xiàn)在該問題的系統(tǒng)研究方面略顯不足。有鑒于此,本文選擇分稅制改革以來1997-2006年31個省級轄區(qū)的財政數(shù)據(jù),綜合運用Lerman和Yitzhaki(1985)的基尼系數(shù)分解方法與Shorrocks(1982)的分解方法,系統(tǒng)探究我國地區(qū)間財力差距的變動趨勢以及生成機(jī)制。
無論是發(fā)達(dá)國家,抑或發(fā)展中國家,還是如中國這樣的轉(zhuǎn)型國家,都存在不平等的問題,只是程度不同而已,可以說不平等屬于一個世界現(xiàn)象。不平等尤其是收入不平等的存在將導(dǎo)致大量的社會、經(jīng)濟(jì)、甚至政治問題,這引起了國內(nèi)外學(xué)者的高度關(guān)注,并提出了各種度量不平等程度及變化趨勢的指標(biāo)(如變異系數(shù)、泰爾指數(shù)以及基尼系數(shù)等)。其中,最為廣泛應(yīng)用的指標(biāo)是基尼系數(shù)(Gini Coefficient)。這是因為基尼系數(shù)不僅滿足匿名性、齊次性、人口無關(guān)性、轉(zhuǎn)移性、強(qiáng)洛倫茨一致性以及標(biāo)準(zhǔn)化等相對指標(biāo)的六個優(yōu)良性質(zhì),而且基尼系數(shù)本身具備特定的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。[5]基尼系數(shù)有很多不同的算法,本文選用Lerman 和 Yitzhaki(1985)[6]的方法。
假定全國地區(qū)可支配總收入y由y1,y2,y3,…,yn共n個分項組成,則有
式中,y的樣本容量為n(地區(qū)數(shù)),y=(y1,y2,y3,…,yn);yi表示第i個地區(qū)的人均可支配收入,即yi=(yi1,yi2,yi3,…,yin);i=1,2…,n。
可支配總收入y的分布函數(shù)為F(x)
式中,x為各分項收入。
則可支配總收入的基尼系數(shù)為:
除基尼系數(shù)外,常用的度量收入分配不平等的指標(biāo)還包括廣義熵(Generalized Entropy,簡稱GE)指數(shù)。假定fi表示第i個地區(qū)的人口比例,則廣義熵指數(shù)的計算公式為:
式中,α為參數(shù),代表給予收入分配不同地區(qū)之間收入的差距的權(quán)重,根據(jù)取值的不同,廣義熵指數(shù)可以細(xì)分為不同類型的指數(shù)。在實際運用中,α最常見的取值為0和1。若取α=0,表示其在整個收入分配中給予低收入階層的權(quán)重最大,此時我們得到均值對數(shù)偏差指數(shù)(the Mean Logarithmic Deviation,簡稱MLD或GE(0)):
若取α=1時,表示其在整個收入分配中給予不同收入的權(quán)重相同,此時我們得到泰爾指數(shù)(the Theil Index,簡稱 GE(1)):
此外,如果取α=2,廣義熵指數(shù)就等價于統(tǒng)計中常用的半平方變異系數(shù)。顯然,選用變異系數(shù),而非GE(0)指數(shù)和GE(1)指數(shù)來度量不平等意味著我們對收入差距持有更加接納的態(tài)度(萬廣華,2008)。[5]
從α的取值可以看出,泰爾指數(shù)對高層收入水平的變化敏感,而均值對數(shù)偏差指數(shù)對低層收入水平的變化敏感??紤]到基尼系數(shù)對低收入階層收入的變化并不敏感,為了研究的互補(bǔ)性,本文主要選用基尼系數(shù)和均值對數(shù)偏差指數(shù)對我國地區(qū)間財力分配的不均等進(jìn)行動態(tài)測度。
在對收入分配不平等度量的基礎(chǔ)上,需要進(jìn)一步對不平等加以分解,挖掘出總體不平等的構(gòu)成和起因,以便尋找相關(guān)政策以減少不平等。為此,自20世紀(jì)70年代以來,收入分配領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了根據(jù)收入來源分解收入不平等的統(tǒng)計方法。Fei、Ranis和Kuo(1978)開創(chuàng)性地將總基尼系數(shù)分解為某項收入來源占總收入的比重和擬基尼系數(shù)(Pseudo-Gini Coefficient)兩個部分,具體分解公式如下:
其中,G代表基尼系數(shù),Sk代表某項收入來源k在總收入中所占的比重代表擬基尼系數(shù)或偽基尼系數(shù),它所使用的權(quán)重仍然是依據(jù)總收入的排序,而非收入來源k的排序。Lerman和Yitzhaki(1985)將進(jìn)一步分解為:[4]
Gk表示收入來源k的基尼系數(shù),Rk則表示收入來源k與總收入之間的基尼相關(guān)系數(shù),其計算公式為:Rk=cov(Yk,F(xiàn))/cov(Yk,F(xiàn)k),F(xiàn)為總收入的累積分布函數(shù),F(xiàn)k為收入來源k的累積分布函數(shù),Rk的取值區(qū)間為[-1,1],Rk的符號取決于人們在總收入中排序與在收入來源k中的排序的關(guān)系,如果兩者排序基本一致,則Rk>0,此時該項收入來源對總收入不平等的貢獻(xiàn)為正;反之,如果Rk<0,則表示該項收入來源對總收入不平等的貢獻(xiàn)為負(fù)。根據(jù)Lerman和Yitzhaki(1985)的分解公式,我們可以清晰地把某項收入來源對總收入不平等的貢獻(xiàn)分解為三個因素:該項收入來源的相對規(guī)模(Sk)、該項收入來源自身的不平等(Gk)和該項收入來源與總收入分布的相關(guān)關(guān)系(Rk)。其中,Rk是決定某項收入來源k是否具有均等化效應(yīng)以及程度如何的關(guān)鍵因素,因此,本文可以利用Rk衡量本級財政收入和轉(zhuǎn)移支付對總體財力的均等化效應(yīng),Rk為正,表明財政收入和轉(zhuǎn)移支付的分配傾向于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),Rk取值越大分配的非均等性就越大,反之亦是。
值得一提的是,收入不平等分解的方法較多。但究竟哪一種方法最為恰當(dāng),經(jīng)濟(jì)學(xué)家并沒有達(dá)成一致,因為不同的分解方法有不同的側(cè)重點(Lerman,1999)。[7]為了對基于Lerman和Yitzhaki(1985)方法的分解結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗,本文也運用了Shorrocks(1980)提出的收入不平等的分解方法。Shorrocks(1980)認(rèn)為,只要不平等指數(shù)可以設(shè)計成按照分項收入進(jìn)行加權(quán)相加的形式,該指數(shù)便能夠基于收入來源進(jìn)行不平等的分解。[8]更進(jìn)一步地,Shorrocks(1980)提出了至今廣為應(yīng)用的按照收入來源進(jìn)行不平等分解的方法。在該方法中,某項收入來源貢獻(xiàn)率的計算公式為:
其中,COV(Yk,Y)為收入來源k與總收入之間的協(xié)方差值,σ2(Y)為總收入的樣本方差值,S(Yk,Y)是收入來源k對總收入不平等的貢獻(xiàn)率。S(Yk,Y)的符號取決于收入來源k與總收入間的相關(guān)系數(shù),如果兩者正相關(guān),則收入來源k對總收入不平等的貢獻(xiàn)為正,亦即該項收入擴(kuò)大了收入不平等,反之亦然。
本文將省級財力定義為本級地方政府所有可以用于提供本轄區(qū)公共服務(wù)的財政收入,即為本級財政收入與中央對地方政府的凈轉(zhuǎn)移支付(中央向地方轉(zhuǎn)移支付與地方向中央上繳收入之差)的總和。具體來說,省級財力=本級財政收入+稅收返還+財力性轉(zhuǎn)移支付+原體制補(bǔ)助+結(jié)算補(bǔ)助+其他補(bǔ)助+專項轉(zhuǎn)移支付-原體制上解-其他上解。其中,稅收返還是指兩稅(增值稅和消費稅)返還和所得稅基數(shù)返還;財力性轉(zhuǎn)移支付具體包括:一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼補(bǔ)助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、以及降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付等;專項轉(zhuǎn)移支付即專項撥款,包含增發(fā)國債補(bǔ)助收入??紤]到地方政府應(yīng)該為本轄區(qū)的全體居民而不僅僅是財政供養(yǎng)人口提供最基本的公共服務(wù),本文將所有的財政變量均采取人均形式,具體選擇轄區(qū)內(nèi)的常住人口作為計算平均財力和轉(zhuǎn)移支付的分母。為了消除價格因素可能造成的影響,增強(qiáng)財力數(shù)據(jù)的可比性,本文以1994年為不變價格,選用GDP平減指數(shù)把名義財政變量調(diào)整為實際財政變量。本文的省級財政數(shù)據(jù)主要來源于財政部預(yù)算司編寫的1998-2005各年的《地方財政統(tǒng)計資料》、1998-2007各年的《中國財政年鑒》以及1998-2007各年的地方統(tǒng)計年鑒;價格指數(shù)和各地區(qū)常住人口的數(shù)據(jù)來源于1998-2007歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》。
表1顯示了省級財力的描述性統(tǒng)計情況。從橫截面看,以2006年為例,全國省級人均財力為1135.82元,其中最高的為上海市,高于全國平均水平3541.50元,最低的是河南市,相當(dāng)于全國平均水平的47.96%,僅僅是上海財力水平的11.65%。從動態(tài)上看,分稅制改革以來省級財力的標(biāo)準(zhǔn)差總體呈上升趨勢,從1997年的423.58增加至2006年的873.40,上升了106.19%;財力最強(qiáng)地區(qū)與財力最弱地區(qū)的人均實際財力比值也基本維持在9倍左右,2004年更是達(dá)到了11.6倍。如果按照不同地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力應(yīng)該大致相當(dāng)這一普遍接受的原則來衡量,表1給我們的直觀印象就是分稅制改革后我國省級之間的財力差距依然較大。
表1 省級財力的描述性統(tǒng)計(1997-2006)
為了對省際間的財力差距及變動趨勢進(jìn)行更為合理且系統(tǒng)的刻畫,本文考察了各種不平等指標(biāo)。表2和圖1正好列示了1997-2006年間省級人均實際財力變異系數(shù)、半對數(shù)變異系數(shù)、均值對數(shù)偏差指數(shù)以及基尼系數(shù)的度量結(jié)果。從中可以看出,盡管各種指標(biāo)測度的省際間人均實際財力的不平等程度有一定的差異,但描繪出的基本趨勢是一致的,都呈現(xiàn)出小幅波動的狀態(tài),既沒有顯著的擴(kuò)大,也沒有明顯的縮小。以基尼系數(shù)為例,1997年為0.3397,隨后緩慢下降至2000年的0.3306,但2001年后出現(xiàn)上升態(tài)勢,并于2003年達(dá)到最大值0.3819,2006年又降至0.3215。綜合來看,基尼系數(shù)在本文考察的時間窗口內(nèi)始終保持在0.3以上的水平,這在個人收入分配領(lǐng)域都屬于不平等較高的情形。因為在我國的收入分配格局中,國民收入的初次分配是在保證效率原則的前提下根據(jù)生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)進(jìn)行分配,因此要素稟賦不同的個體之間可能存在較大的收入差距,而以公平原則為核心的財政主導(dǎo)的國民收入再分配旨在縮小地區(qū)之間的財力差距。所以,從理論上說,省級間財力的不平等程度應(yīng)該遠(yuǎn)低于個人收入分配的不平等。此外,在構(gòu)建社會主義和諧社會的時代背景下,無論居住在任何地區(qū)的居民都應(yīng)該享有大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù),地方政府之間的財力也應(yīng)該實現(xiàn)基本的均等化。但是,省際間財力差距的特征事實表明,我們并沒有實現(xiàn)這種合意的結(jié)果。因此,要從真正意義上實現(xiàn)不同轄區(qū)居民享有基本相同的公共服務(wù)的任務(wù)還十分艱巨,這需要引起中央政府的高度重視。
表2 省際間財力不平等指標(biāo)的度量結(jié)果(1997-2006)
圖1 省際間財力差距的變化趨勢(1997-2006)
根據(jù)現(xiàn)行財政體制,我國省級財力主要來源于兩大部分:一是各地區(qū)通過地方稅務(wù)局征稅和收費所形成的本級財政收入,它反映的是各地區(qū)財政自身收入能力,與本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān);二是中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付,經(jīng)過多次調(diào)整與補(bǔ)充,現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、國債補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助以及專項撥款等形式。有鑒于此,本部分將從本級財政收入與財政轉(zhuǎn)移支付兩個方面對地區(qū)間財力差距進(jìn)行分解,即考察本級財政收入與財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的貢獻(xiàn)率。
表3顯示了本級財政收入對省際間財力不均等的基尼系數(shù)分解和shorrocks(1980)分解的貢獻(xiàn)度。從兩種分解的結(jié)果可以明顯看出,分稅制改革以來的1997-2006年間本級財政收入對財力不均等的貢獻(xiàn)始終為正,且一直是造成省際間財力不均等的最大因素。以基尼系數(shù)分解的結(jié)果為例,該貢獻(xiàn)度呈現(xiàn)出先緩慢下降后急速上升的趨勢,1997年的貢獻(xiàn)度為64.62%,2002年下降至最小55.57%,之后開始顯著上升,2006年達(dá)到67.71%,與1997年相比增加了4.78%。從總體上看,本級財政收入解釋了60%左右的省級財力差距。
表3 本級財政收入對財力不均等的貢獻(xiàn)度(單位:%)
基尼系數(shù)分解的優(yōu)勢在于可以分析本級財政收入對財力不均等的影響途徑,表4將本級財政收入對總體財力不均等的影響進(jìn)一步分解為三個因素:財政收入的相對規(guī)模(Sk)、財政收入自身的基尼系數(shù)(Gk)以及財政收入與總財力之間的相關(guān)關(guān)系(Rk)。從表4可以看出,分稅制改革后的1997-2002年間財政收入對總財力不均等的貢獻(xiàn)值呈下降趨勢(從1997年的0.2195下降到2002年的0.1550),其主要原因是財政收入與總財力的相關(guān)系數(shù)Rk從0.8816減少至0.8303,財政收入占總財力的比重Sk從0.6168減少至0.5080,兩者分別下降了5.82%和17.64%,共同抵消了財政收入自身的基尼系數(shù)Gk上升的影響;2002年所得稅分享改革后特別是2004年后,財政收入對總財力不均等的貢獻(xiàn)值有略微上升(從2004年的0.2161升到2006年的0.2177),在財政收入自身的基尼系數(shù)Gk下降的格局下,其貢獻(xiàn)值反而上升的原因是Rk與Sk分別從2004年的0.8338和0.5252增加至2006年的0.8474和0.5516,各自上升了1.63%和5%。
表4 本級財政收入對財力不均等的影響結(jié)構(gòu)分解(1997-2006)
表5顯示了總轉(zhuǎn)移支付與各轉(zhuǎn)移支付項目對省級財力不均等的基尼系數(shù)分解結(jié)果。由此可以看出,分稅制改革以來的1997-2006年間總轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻(xiàn)始終為正,且呈現(xiàn)出先上升后緩慢下降的趨勢,1997年的貢獻(xiàn)度為35.39%,2002年上升至最大44.42%,之后開始略微下降,不過2006年仍保持了32.29%的貢獻(xiàn)度。說明分稅制改革后轉(zhuǎn)移支付總體上擴(kuò)大了省級財力差距。此結(jié)論與曾軍平(2000)、劉溶滄和焦國華(2002)等學(xué)者的實證結(jié)論是一致的。從各個具體轉(zhuǎn)移支付項目看,稅收返還對財力不均等的貢獻(xiàn)度最大,盡管1997-2004年稅收返還的貢獻(xiàn)率呈整體下降趨勢,但在2004年它依然解釋了省級財力差異的18.77%。這是由稅收返還的性質(zhì)決定的。為了維護(hù)地方既得利益,減少分稅制改革的阻礙成本,稅收返還的額度通過基數(shù)法確定。這就使得原本財力充裕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份(主要是東部地區(qū))獲得的返還額也較多,而財力薄弱需要財政支持的落后地區(qū)獲得的返還額卻較少,所以稅收返還制度不僅未能從根本上解決初始財力分配不均的問題,反而會進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)之間的財力差距。各種補(bǔ)助是造成財力非均等的另一重要因素。1997年解釋了高達(dá)17.71%的財力差異,不過其貢獻(xiàn)度隨后出現(xiàn)總體下降趨勢,2004年為9.28%。原體制補(bǔ)助是從1988-1993年實行的財政包干體制保留下來的轉(zhuǎn)移支付形式,即在分稅制改革之后原體制中央財政對地方財政的體制補(bǔ)助仍按照原來約定的額度繼續(xù)執(zhí)行。原體制補(bǔ)助的本來意圖是通過對富裕省份實行上解而對困難省份實行補(bǔ)助的方式,縮小地區(qū)之間的財力差距。但由于補(bǔ)助額是根據(jù)當(dāng)時各省的財力狀況加以確定的,現(xiàn)在財力分布格局已經(jīng)發(fā)生較大變化,仍采取保持不變的分配模式已顯得不合時宜,必然偏離原體制補(bǔ)助初始設(shè)置的均衡地區(qū)間財力的目標(biāo)。此外,結(jié)算補(bǔ)助主要是對下級政府在過去財政年度內(nèi)因特殊因素(如體制變動、中央出臺了新的政策等)而遭受的損失進(jìn)行的財政補(bǔ)助。顯然,無論是原體制補(bǔ)助還是結(jié)算補(bǔ)助實質(zhì)上都是對地方既得利益的維護(hù),各種補(bǔ)助對省級財力非均等的貢獻(xiàn)度為正也就不難理解了。專項轉(zhuǎn)移支付也是引起省級財力差異的主要因素。它對省級財力不均等的貢獻(xiàn)從1997年的6.57%大幅上升到2002年的19.38%,2003年后又出現(xiàn)緩慢下降,2004年帶來了10.89%的財力差異。這主要是由于,專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配存在很大的隨意性,缺乏統(tǒng)一規(guī)范的科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。這種隨意性也賦予了地方政府之間向中央政府爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金的博弈空間,由于經(jīng)濟(jì)落后省份往往要價能力低,處于競爭的相對弱勢地位,專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配結(jié)果自然是更多的向富裕省份傾斜。令人欣喜的是,地方上解中央對省級財力不均等的貢獻(xiàn)為負(fù),說明地方上解中央發(fā)揮了均衡省級財力差異的效應(yīng),只不過此影響相對較弱且呈下降趨勢,從1997年的17.3%降到2004年的5.70%。
從中央政府的政策意圖上說,財力性轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力差距,促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。對此,財力性轉(zhuǎn)移支付資金一般按照客觀、公正的原則,根據(jù)各地區(qū)自然條件、社會條件以及經(jīng)濟(jì)條件等客觀因素,設(shè)計統(tǒng)一公式進(jìn)行分配,因此,財力性轉(zhuǎn)移支付資金的分配理論上應(yīng)具有較強(qiáng)的均等化效果。從表5可知,雖然財力性轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻(xiàn)度較低,但該貢獻(xiàn)度在1997年來呈現(xiàn)上升的態(tài)勢,2004年還解釋了4.60%的財力差異,說明財力性轉(zhuǎn)移支付整體上沒有實現(xiàn)預(yù)期的縮小地區(qū)間財力差距的政策意圖。究其原因,我國現(xiàn)行的財力性轉(zhuǎn)移支付制度主要根據(jù)各省標(biāo)準(zhǔn)財政收支的差額作為轉(zhuǎn)移支付資金分配的依據(jù),但在確定標(biāo)準(zhǔn)財政支出需求時考慮的是財政供養(yǎng)人口,而非轄區(qū)總?cè)丝谝蛩?。這對于總?cè)丝谳^多的落后地區(qū)來說,可能表面上比發(fā)達(dá)地區(qū)分享的財力性轉(zhuǎn)移支付資金多,可實際上按總?cè)丝诜謹(jǐn)偟馁Y金并不多。所以,基于財政供養(yǎng)人口的財力性轉(zhuǎn)移支付資金分配模式不利于人口眾多的落后地區(qū),導(dǎo)致其難以有效發(fā)揮平衡省級財力差異的效應(yīng)。
表5 各項轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻(xiàn)度(單位:%)
續(xù)表
如上所述,基尼系數(shù)分解的優(yōu)勢在于可以分析轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的影響途徑,表6將各項轉(zhuǎn)移支付對總體財力不均等的影響進(jìn)一步分解為三個因素:轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模(Sk)、轉(zhuǎn)移支付自身的基尼系數(shù)(Gk)以及轉(zhuǎn)移支付與總財力之間的相關(guān)關(guān)系(Rk)。從表6可以看出,分稅制改革后的1997-2002年間轉(zhuǎn)移支付對總財力不均等的貢獻(xiàn)值呈增加趨勢(從1997年的0.1202增加到2002年的0.1550),其主要原因是轉(zhuǎn)移支付自身的基尼系數(shù)Gk從0.3643增加至0.3883,轉(zhuǎn)移支付占總財力的比重Sk從0.3832增加至0.4920,兩者分別上升了6.59%和28.39%,共同抵消了轉(zhuǎn)移支付與總財力的相關(guān)系數(shù)Rk下降的影響;2002年所得稅分享改革后,轉(zhuǎn)移支付對總財力不均等的貢獻(xiàn)值有所下降(從2002年的0.1550降到2004年的0.1316),在轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模并未發(fā)生明顯變化的格局下,其貢獻(xiàn)值呈現(xiàn)下降的原因是Rk與Gk分別從2002年的0.8114和0.3883下降至2004年的0.7990和0.3469,各自下降了1.53%和10.67%。這也反映出2002年以來我國對轉(zhuǎn)移支付制度實施的相關(guān)改革措施在某種程度上改善了轉(zhuǎn)移支付資源分配的非均等性狀況。從各個具體的轉(zhuǎn)移支付項目對財力不均等的影響看,盡管分稅制改革以來稅收返還占總財力的比重Sk在下降,從1997年的0.2756降到2004年的0.1665,但Rk和Gk本身較大(2004年兩者分別高達(dá)0.8617和0.4550)且總體呈現(xiàn)上升趨勢,從而導(dǎo)致稅收返還一直是引起總體財力不均等的最大貢獻(xiàn)因素。財力性轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻(xiàn)值在2002年以后呈略微增加之勢,其自身的基尼系數(shù)Gk從2002年的0.4279增加到2004年的0.4711,Sk從0.0992大幅增加到0.1152。各種補(bǔ)助對省級財力不均等的貢獻(xiàn)總體呈下降趨勢,其貢獻(xiàn)值從1997年的0.0602下降到2004年的0.0323,這并不是各種補(bǔ)助分配的非均等Rk和自身的不均等Gk下降所致,而是因為各種補(bǔ)助占總財力的比重的大幅下降,Sk從1997年的0.0966下降到2004的0.0580,下降了39.96%。專項轉(zhuǎn)移支付的不均等貢獻(xiàn)呈現(xiàn)先增加后下降的趨勢,1997-2002年間呈現(xiàn)增加趨勢的主要原因是Gk從1997年的0.3833逐年增加到2002年的0.5042,Sk則從0.0904增加到0.2054;2002年后出現(xiàn)下降趨勢的原因是三個因素Rk、Gk和Sk都在不同程度的下降。地方上解中央對總財力的均衡作用也呈下降趨勢,其貢獻(xiàn)值從1997年的-0.0588降至2004年的-0.0198,其主要原因是占總財力的比重Sk從1997 年的0.0941下降到2004 年的0.0339。
表6 各項轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的影響結(jié)構(gòu)分解(1997-2004)
續(xù)表
表5和表6是基于Lerman和Yitzhaki(1985)方法的基尼系數(shù)分解結(jié)果,為了得到更加穩(wěn)健的結(jié)論,我們將引入Shorrocks(1980)提出的收入不平等的分解方法。從表7可以看出,基于Shorrocks(1980)的分解結(jié)果與基尼系數(shù)的分解是一致的??傮w轉(zhuǎn)移支付不僅沒有達(dá)到平衡地區(qū)之間財力差異的預(yù)期效果,反而進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)之間的財力非均等。從具體轉(zhuǎn)移支付項目看,反映既得利益的稅收返還、各種補(bǔ)助以及專項轉(zhuǎn)移支付依然是引起財力不均等的主要因素,其中以稅收返還的貢獻(xiàn)度最大,而財力性轉(zhuǎn)移支付是總體財力不均等貢獻(xiàn)最弱的項目,此外,地方上解中央發(fā)揮了一定程度的均等化效應(yīng)。因此,本文的研究結(jié)論在不同的分解方法下也是十分穩(wěn)健的。
表7 各項轉(zhuǎn)移支付對財力不均等的貢獻(xiàn)度:基于shorrocks分解(單位:%)
本文選擇分稅制改革以來1997-2006年31個省級轄區(qū)的財政數(shù)據(jù),綜合運用收入分配文獻(xiàn)發(fā)展出的基尼系數(shù)和廣義熵值數(shù)等不平等度量指標(biāo),對地區(qū)間的財力差距及變動趨勢進(jìn)行了合理測度。在此基礎(chǔ)上,利用Lerman和Yitzhaki(1985)的基尼系數(shù)分解方法與Shorrocks(1982)的分解方法,系統(tǒng)考察了本級財政收入與財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力差距的貢獻(xiàn)率。研究結(jié)果表明:(1)按照不同地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力應(yīng)該大致相當(dāng)這一普遍接受的原則來衡量,我國分稅制改革后省際間的財力差距依然較大;(2)盡管各種指標(biāo)測度的省際間人均實際財力的不平等程度有一定的差異,但描繪出的基本趨勢是一致的,都呈現(xiàn)出小幅波動的狀態(tài);(3)本級財政收入一直是造成省際間財力不均等的最大因素,平均解釋了60%左右的省級財力差距;(4)轉(zhuǎn)移支付不但不能有效發(fā)揮平衡地區(qū)之間財力差距的作用,反而造成了40%左右的地區(qū)間財力差異,分權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付具有“逆向”調(diào)節(jié)功能;從分項目看,稅收返還、各種補(bǔ)助以及專項轉(zhuǎn)移支付等三種轉(zhuǎn)移支付形式是引起地區(qū)間財力不均等的主要因素,而旨在調(diào)節(jié)區(qū)間財力差距的財力性轉(zhuǎn)移支付也未能從根本上實現(xiàn)預(yù)期的政策意圖。
作為分權(quán)化體制的重要組成部分,財政轉(zhuǎn)移支付既是中央或上級政府調(diào)控經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)資源有效配置的重要工具,也是彌補(bǔ)地方財政缺口,平衡地區(qū)間財力差異以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本保障。但我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金的分配更多的是向富裕省份傾斜,而本身基礎(chǔ)財力較弱的落后省份反而獲得相對較少的轉(zhuǎn)移支付,從而逐步擴(kuò)大了地區(qū)之間的財力差距,使得居住在不同轄區(qū)的居民享受著不同水平的基本公共服務(wù),這對我國和諧社會的構(gòu)建以及國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長將帶來損害。為了有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的橫向財力均等化效應(yīng),政府首先應(yīng)該重新界定財政均等化的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo),建立以居民享有公共服務(wù)大致均等的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度;其次,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),逐步建立“一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔”的轉(zhuǎn)移支付體系;最后,改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方式,建立基于轄區(qū)總?cè)丝诙秦斦B(yǎng)人口的公式化的一般性轉(zhuǎn)移支付。唯其如此,轉(zhuǎn)移支付才能有效調(diào)節(jié)地區(qū)之間日益擴(kuò)大的財力差距,從而實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)增長。
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