王朋崗 (石河子大學綠洲社會經(jīng)濟與屯墾研究中心，新疆 石河子 832003)

新疆地處我國西北邊陲，是一個多民族聚居的地區(qū)。“六普”數(shù)據(jù)顯示，56個民族在新疆都有居住，其中漢族人口占總?cè)丝诘?0.48%，而少數(shù)民族人口占59.52%。在這樣邊疆多民族聚居地區(qū)，其社會管理創(chuàng)新面臨很多挑戰(zhàn)，老年人的養(yǎng)老問題就是其中之一。但是一直以來，由于多種原因的限制，對新疆老年人口、老年服務體系建設以及老齡化發(fā)展趨勢等方面都缺乏專門、深入的調(diào)查研究。本文試圖基于“六普”數(shù)據(jù)對新疆養(yǎng)老服務體系建設有所思考。

1 未來新疆人口老齡化進程將快于全國，新疆養(yǎng)老服務體系建設壓力較大

按照國際社會公認的≥60歲老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^10%即進入老齡化社會的標準，我國整體已于1999年進入了老齡社會?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，新疆≥65歲人口比例達到6.48%，≥60歲人口比例達到9.66%，同時“六普”數(shù)據(jù)顯示，全國≥65歲人口比例達到8.92%，≥60歲人口比例達到13.32%?？梢姡斍靶陆丝诶淆g化的程度滯后于全國。

但是在發(fā)展速度方面與全國相比，在1982年～1990年，新疆≥60歲人口和≥65歲人口的年均增長率均低于全國平均水平，但是在隨后的1990年～2000年和2000年～2010年，新疆≥60歲人口和≥65歲人口的年均增長率均高于全國平均水平。可見，新疆人口老齡化的速度高于全國。見表1。

表1 1982年以來新疆與全國老年人口年均增長率(%)

圖1 “六普”新疆人口金字塔

在未來人口老齡化的程度和規(guī)模方面，從“六普”新疆人口的金字塔可以看出未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴峻。見圖1。2020年之前，由于上世紀六七十年代生育高峰期出生的人口還未進入老年，數(shù)量相對增加緩慢;2020～2040年，于上世紀六七十年代出生人口陸續(xù)進入老年，新疆老年人口數(shù)量將急劇增加;2040年～2050年是人口老齡化的高峰期，這一階段人口老齡化增速有所緩慢，但老齡化程度會持續(xù)升高，2050年時達到最高值，老年人口數(shù)量將達到669.99萬，人口老齡化比例將會達到33.19%〔1〕，成為重度老齡化的地區(qū)。2006年全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》指出，我國人口老齡化將經(jīng)歷2001～2020年的快速老齡化階段、2021年～2050年的加速老齡化階段和 2051～2100年的穩(wěn)定重度老齡化階段，并預測2020年老齡化水平將達到17.17%、2050年老齡化水平推進到30%以上〔2〕。與全國老齡化進程相比，新疆雖然進入老齡化社會比全國晚近11年，但是到2050年將與全國同步進入重度老齡化社會?？梢?，新疆人口老齡化的發(fā)展速度將大大加快。

對此，必須清醒地認識到新疆人口老齡化的嚴峻形勢以及解決老齡問題的任務將越來越重;隨著老年人口規(guī)模越來越大，老齡事業(yè)發(fā)展需要的投入也將越來越多;由于老年人口增速快，社會保障的壓力將越來越大;由于老年人口壽齡高、空巢多，社會養(yǎng)老服務要求將越來越高。過去新疆經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、各級政府投入有限、社會參與不足，新疆養(yǎng)老服務體系的發(fā)育遲緩。截止2009年，新疆現(xiàn)有各類養(yǎng)老機構(gòu)519家，床位數(shù)18 990張，老年人擁有床位數(shù)比例為0.89%，與自治區(qū)到2010年達到1.2%要求，還有一定差距〔3〕。由此可見，目前新疆養(yǎng)老服務體系的發(fā)展滯后于人口老齡化的發(fā)展，無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求。今后，隨著新疆人口老齡化進程的進一步加快，養(yǎng)老服務體系建設的壓力較大，各級政府必須對其的重要、緊迫性以及潛在的經(jīng)濟社會發(fā)展影響有充分的認識，在建設用地、資金投入、政策落實等方面要給予應有的重視。另外，各級黨委政府要加強對養(yǎng)老服務發(fā)展的整體規(guī)劃，從城市、土地利用規(guī)劃等角度來考慮這一問題，立足長遠發(fā)展和養(yǎng)老服務需求來對養(yǎng)老服務機構(gòu)的建設進行統(tǒng)一布局和謀劃，防止養(yǎng)老機構(gòu)的建設處于零星和混亂的狀態(tài)。

2 人口老齡化程度的城鄉(xiāng)差異較明顯，必須高度重視農(nóng)村少數(shù)民族老年人的養(yǎng)老問題

改革開放以來，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口流動，國家人口計生委發(fā)布《中國流動人口發(fā)展報告2012》顯示，2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%〔4〕，流動人口的增加是我國城鎮(zhèn)人口增加的主要原因?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)人口比重已達50.27%，農(nóng)村大量中青年人口流向城市，從而導致農(nóng)村老年人口比重上升，≥60歲老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?4.98%?？梢姡瑥娜珖w來看，農(nóng)村的人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)。而新疆作為我國西部的經(jīng)濟欠發(fā)達省份，對內(nèi)地流動人口的吸引力相對較弱，再加上新疆作為多民族聚居區(qū)，“六普”數(shù)據(jù)顯示，新疆農(nóng)村少數(shù)民族人口占全部少數(shù)民族人口的75.90%，大量農(nóng)村少數(shù)民族人口由于受教育程度、語言等原因，在一定程度上阻礙了新疆農(nóng)村人口尤其是少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)的流動?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，新疆的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.79%，從而導致新疆農(nóng)村60歲及以上老年人口占全部老年人口的比重為52.47%，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.86%，低于城市(10.92%)和鎮(zhèn)(10.37%)。見表2，表3。

表2 全國老年人口的城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分布情況

表3 新疆老年人口的城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分布情況

雖然新疆農(nóng)村的老齡化程度低于城鎮(zhèn)，但是由于新疆農(nóng)村老年人口中有23.57%分布在喀什地區(qū)、12.38%分布在阿克蘇地區(qū)、11.94%分布在和田地區(qū)，這三個地區(qū)的老年人口合計占新疆全部農(nóng)村老年人口的47.89%，同時這三個地區(qū)也是少數(shù)民族聚集區(qū)和新疆貧困的高發(fā)區(qū)。因此，雖然新疆農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度不高，但是農(nóng)村地區(qū)的老年人有近一半分布在少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困高發(fā)區(qū)，這些地區(qū)的老年人養(yǎng)老問題必須引起重視，將這些地區(qū)的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設、醫(yī)療衛(wèi)生服務以及養(yǎng)老問題結(jié)合起來考慮是較好的途徑。

3 新疆人口老齡化區(qū)域差異較大，相關(guān)政策應考慮地區(qū)經(jīng)濟條件差異

從“六普”數(shù)據(jù)看，新疆人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域不平衡，東疆、北疆的人口老齡化程度高于南疆地區(qū)，這可能和南疆地區(qū)少數(shù)民族人口比重較高有關(guān)系，因為新疆作為少數(shù)民族地區(qū)，計劃生育開展的時間普遍晚于全國其他大多數(shù)地區(qū)。漢族人口是在70年代中后期才開始實行計劃生育，而少數(shù)民族計劃生育直到1988年才開始進行，并且新疆少數(shù)民族計劃生育政策實行的是比漢族多一胎的政策，即“城鎮(zhèn)漢族婦女一般可生育一個孩子，少數(shù)民族夫婦一般可以生育兩個孩子，農(nóng)牧區(qū)漢族夫婦一般可以生育兩個孩子，少數(shù)民族夫婦一般可以生育三個孩子”〔5〕。這樣的計劃生育政策，在客觀上使南疆地區(qū)的人口老齡化步伐慢于東疆和北疆地區(qū)。

按照國際上60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎兀?0%就進入人口老齡化社會這一標準，具體來看:東疆和北疆地區(qū)的吐魯番地區(qū) (8.77%)除托克遜縣 (10.06%)外、伊犁地區(qū)(9.31%)除奎屯市 (14.07%)和霍城縣 (11.29%)外、阿勒泰地區(qū) (9.31%)除阿勒泰市 (12.01%)和福?？h(10.41%)外，這三個地區(qū)其他所有縣市都還沒有進入人口老齡化社會;而東疆和北疆地區(qū)的其他地州市除哈密地區(qū)(11.82%)的伊吾縣 (7.63%)和塔城地區(qū)的托里縣(7.39%)外的烏魯木齊市(11.05%)、五家渠市(16.94%)、昌吉州 (12.77%)、石河子市 (15.83%)、克拉瑪依市 (10.55%)、博州 (10.46%)所有縣市均已經(jīng)進入人口老齡化社會。而南疆地區(qū)的巴州 (9.66%)除焉耆(10.99%)、和靜縣 (10.25%)、和碩縣 (10.37%)博湖縣(12.87%)外、阿克蘇地區(qū) (8.66%)、克州 (7.60%)、喀什地區(qū) (8.03%)除岳普湖縣 (11.13%)外以及和田地區(qū)(7.45%)的全部縣市均還未進入人口老齡化社會。另外，從新疆的98個縣級行政區(qū)劃來看，按照上面的標準，“六普”數(shù)據(jù)顯示，新疆已有39個縣級行政區(qū)劃進入人口老齡化社會，占新疆全部98個縣級行政單位的39.80%，其中60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?4%以上縣級行政區(qū)劃的有五家渠市 (16.94%)、石河子市 (15.83%)、沙灣縣(14.81%)、瑪納斯縣 (14.52%)、奎屯市 (14.07%)和吉木薩爾縣 (14.00%)，其他59個縣級行政區(qū)劃還未進入人口老齡化社會，其中60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?%以上的有和田市 (6.55%)、昭蘇縣 (6.61%)、圖木舒克市(6.61%)、富蘊縣 (6.66%)、且末縣 (6.81%)、于田縣(6.86%)、阿拉爾市 (6.86%)、青河縣 (6.92%)、民豐縣(6.93%)?？梢?，新疆人口的老齡化程度區(qū)域差異較大。

目前，新疆人口老齡化較高的地州市主要有烏魯木齊市、哈密地區(qū)、五家渠市、昌吉州、石河子市、奎屯市、克拉瑪依市、博州、塔城地區(qū)，雖然這些地區(qū)都分布在東疆和北疆地區(qū)，但是這些地州市在經(jīng)濟發(fā)展和財政實力方面差異較大，能用于養(yǎng)老服務體系建設的人、財、物也差異較大。2006年自治區(qū)出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》(新政辦發(fā)〔2006〕157號)，但是該文件屬于指導性文件，沒有具體的優(yōu)惠措施，可操作性不強。隨后烏魯木齊市于2007年出臺了《烏魯木齊市關(guān)于鼓勵和促進社會力量興辦養(yǎng)老福利機構(gòu)的若干意見》，制定了鼓勵和促進社會力量興辦養(yǎng)老福利機構(gòu)的具體優(yōu)惠政策。2011年3月克拉瑪依市出臺了《克拉瑪依市支持社會力量興辦福利機構(gòu)暫行辦法》，《辦法》對符合條件興辦福利機構(gòu)的優(yōu)惠政策涉及一次性床位補貼、運營經(jīng)費補貼、鼓勵金融機構(gòu)的貸款支持等十余項。2012年10月，自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于加快推進社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》(新政發(fā)〔2012〕87號)，從開辦補助、稅費優(yōu)惠、運營補助以及給予優(yōu)先用地權(quán)等方面，進一步細化了對社會力量興辦養(yǎng)老服務業(yè)的優(yōu)惠政策。開辦補助方面，自治區(qū)財政負擔床位達到100張 (含)以上的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的開辦補助，而對于床位100張以下的由當?shù)刎斦o予一次性開辦補助，民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)按入住滿1個月以上的老年人實際占用床位數(shù)計算全年平均數(shù)，給予每人每月100元的運營補貼，自治區(qū)、(市、)財政各承擔50%。在社區(qū)開辦的居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的個人、社會組織、企業(yè)單位，由縣 (市、區(qū))財政給予適當運營補助〔6〕。截至目前，作者通過網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)除烏魯木齊市和克拉瑪依市外其他地區(qū)還沒有出臺鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)的具體實施辦法。因此，作者認為，該政策不應該一刀切，而應該要考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟條件，自治區(qū)財政應加大對經(jīng)濟條件較差地區(qū)的補貼投入，而對于以上人口老齡化較嚴重的地區(qū)中經(jīng)濟條件較好的地區(qū)應該加快出臺鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)的具體實施辦法。

4 “空巢老人”比重較高，且主要分布在城鎮(zhèn)，必須加快城鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務體系建設

結(jié)合“六普”數(shù)據(jù)和分析的需要，此處“空巢老人”是指單身老人戶和只有一對老夫婦的戶。“空巢老人”家庭戶的規(guī)模及其占當?shù)赜?0歲及以上老年人口家庭總戶數(shù)的比重可以更進一步說明該地區(qū)對養(yǎng)老服務體系的需求程度?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，新疆有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶戶數(shù)為1 531 100戶，占總家庭戶戶數(shù)6 705 607戶的22.83%，其中“空巢老人”家庭戶526 715戶(781 082人)，占有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶總數(shù)的34.40%，而全國的這一比重為32.65%。而新疆有65歲及以上老年人口的常住人口家庭戶中“空巢老人”家庭戶為34.34%，也高于全國的31.77%。

在城鄉(xiāng)分布方面，居住在城市的“空巢老人”家庭戶有208 074戶，占城市中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的46.22%，占全疆“空巢老人”戶的39.50%;居住在鎮(zhèn)的“空巢老人”戶有109 380戶，占鎮(zhèn)中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的45.37%，占全疆“空巢老人”戶的20.77%;居住在鄉(xiāng)村的“空巢老人”戶有209 261戶，占鄉(xiāng)村中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的24.92%，占全疆“空巢老人”戶的39.73%。由此可見，新疆的“空巢老人”家庭戶主要分布在城鎮(zhèn)，居住在城鎮(zhèn)的“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的60.27%。另外，新疆城鎮(zhèn)中有60歲及以上老年人的家庭有近50%是“空巢老人”，這在一定程度上說明城鎮(zhèn)對養(yǎng)老服務體系尤其是養(yǎng)老機構(gòu)的需求更強。但是，目前新疆的養(yǎng)老機構(gòu)卻大多數(shù)分布在農(nóng)村，主要為農(nóng)村敬老院。全疆共有敬老院395家，占全疆養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的76.1%;全疆共有城市養(yǎng)老機構(gòu)124家，占全疆養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的23.9%〔7〕。因此，新疆今后應首先加快城市養(yǎng)老服務體系的建設。

從全疆“空巢老人”家庭戶的地區(qū)分布來看，該地區(qū)“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的比重在10%以上的有烏魯木齊(20.26%)、昌吉(12.27%)、伊犁(10.16%)，這一比重高可能和當?shù)乜側(cè)丝谝?guī)模有關(guān)。另外，“空巢老人”家庭戶占當?shù)赜?0歲及以上老年人口家庭總戶數(shù)的比重超過全疆平均水平的有烏魯木齊(46.05%)、克拉瑪依(54.96%)、哈密(42.79%)、昌吉(49.42%)、博州(40.44%)、巴州(39.28%)、塔城(48.06%)、阿勒泰(38.71%)、石河子市(49.71%)、阿拉爾市(45.82%)、五家渠市(61.26%)。見表4。

作為新疆自治區(qū)首府的烏魯木齊市，早在2000年已經(jīng)進入人口老齡化社會，其經(jīng)濟條件在新疆應該是處于領(lǐng)先地位的，其老年人口以及“空巢老人”的規(guī)模和比重都在全疆處于第一位，但是目前烏魯木齊市養(yǎng)老服務體系的發(fā)展還不盡如人意。由于秉承儒家文化及伊斯蘭教倫理理念，子女送老人到養(yǎng)老機構(gòu)會遭到鄰居、親戚和朋友的斥責，另外大部分老人也不愿意離開家庭，所以家庭養(yǎng)老仍是烏魯木齊當前養(yǎng)老模式的主體〔8〕。但是，隨著家庭規(guī)模的進一步小型化，每對夫婦需要負擔的老人數(shù)量的增加，以及代際分戶居住的增多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，急需社會養(yǎng)老服務體系的支撐。烏魯木齊市從2006年開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點工作，目前此項工作已經(jīng)在大部分社區(qū)開展。但是，烏魯木齊市現(xiàn)有的社區(qū)老年人福利服務設施和家政服務組織十分匱乏，遠不能滿足老年人的要求。全市社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)僅僅只有天山區(qū)前進東路社區(qū)一家正式的社區(qū)托老站。同時，社區(qū)養(yǎng)老服務還存在著設備陳舊、服務水平低、項目單一、布局和結(jié)構(gòu)不合理，養(yǎng)老服務的工作人員整體素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)的老年知識等〔9〕。從社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展來看，烏魯木齊社區(qū)養(yǎng)老服務目前還存在政策缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)、運作機制和保障;資金短缺，來源方式單一;社區(qū)服務工作不能適應社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展;社區(qū)養(yǎng)老的宣傳力度不大，對社區(qū)養(yǎng)老的認識不足等問題〔10〕。在養(yǎng)老機構(gòu)方面，烏魯木齊市平均每千名老人有養(yǎng)老床位8.7張，距民政部《養(yǎng)老體系建設“十二五”發(fā)展規(guī)劃》每千名老人擁有養(yǎng)老床位30張的要求還有較大差距，養(yǎng)老供需矛盾仍較為突出〔11〕。此外，烏魯木齊市養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展還存在規(guī)模較小、資金投入不足、優(yōu)惠政策較難落實、管理體制不靈活及工作人員素質(zhì)較低、設施不完善、服務內(nèi)容單一且服務質(zhì)量不高等方面的問題〔12，13〕?？梢姡鳛樾陆灾螀^(qū)首府的烏魯木齊市的養(yǎng)老服務體系建設與內(nèi)地城市的養(yǎng)老服務體系發(fā)展還存在較大差距，新疆其他城市的養(yǎng)老服務體系建設肯定更加滯后。因此，各地必須高度重視城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務體系的投入、建設和政策支持，加快構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。

表4 “六普”新疆“空巢老人”家庭戶地區(qū)分布

4 小結(jié)

雖然目前新疆的人口老齡化程度滯后于全國，但是發(fā)展速度高于全國，并且未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴峻。人口老齡化將會給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的問題和壓力，尤其是在社會經(jīng)濟發(fā)展程度不高情況下提前到來的老齡化社會，將會使問題變得更加嚴重，因此，對于人口老齡化所帶來的問題必須引起高度重視。新疆人口老齡化程度在城鄉(xiāng)之間差異較大，雖然新疆農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度不高，但是農(nóng)村地區(qū)的老年人有近50%分布在少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困高發(fā)區(qū)，對于這些農(nóng)村地區(qū)的老年人當前面臨的最為重要的問題應該是如何脫貧和增加收入，將這些地區(qū)的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設、醫(yī)療衛(wèi)生服務以及養(yǎng)老問題結(jié)合起來考慮是較好的途徑。而對于新疆城市(尤其是老齡化程度較高、老年人口規(guī)模較大城市)的老年人來說，社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展滯后，無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求是當前急需解決的問題。因此，對于新疆整體的人口老齡化嚴峻形勢要有清醒的認識，未雨綢繆，早做謀劃。也要認識到城市和農(nóng)村老年人的需求差異，采取各有側(cè)重的戰(zhàn)略，也許是當前解決新疆人口老齡化問題和養(yǎng)老服務體系建設的最佳選擇。

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11 趙 軍，賈春霞.烏魯木齊多措并舉助推養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展〔EB/OL〕.(2012-10-15)〔2012-12-23〕.http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2012-10/15/content_7327671.htm

12 付再學.烏魯木齊市養(yǎng)老機構(gòu)中存在的問題與對策分析〔J〕.新疆大學學報(哲學·人文社會科學版)，2008;(4):82-7.

13 王曉輝，王衛(wèi)平，余國新.烏魯木齊市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究〔J〕.人力資源管理，2011;(10):77-9.