朱夢佳　李婷婷　趙磊

摘 要：農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管，符合法理的內在要求。在改制過程中，銀監(jiān)會對改制工作實施外部監(jiān)管，其中包括農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準入和退出、涉農(nóng)貸款比例等指標進行考核的合規(guī)性監(jiān)管；對改制的信用風險、流動性風險和操作性風險進行監(jiān)管；對籌建工作小組的改制活動進行全程監(jiān)管，對改制籌建小組主體成員是否適格進行審查，以確保改制工作順利進行。

關鍵詞：農(nóng)村小額貸款公司；改制；村鎮(zhèn)銀行；外部監(jiān)管

中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0109-03

一、農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管概述

（一）農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行外部監(jiān)管的含義

農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管，是指銀行業(yè)監(jiān)督管理機構根據(jù)相關法律法規(guī)，對農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的合規(guī)性、風險性監(jiān)管以及對參與改制主體的改制活動的監(jiān)管，以防范金融風險的發(fā)生。在我國，農(nóng)村小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行都屬于新興發(fā)展起來的金融機構，關于這兩者的監(jiān)管法律體系相對于其他金融機構來說并不十分健全。2009年銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，明確指出符合規(guī)定的小額貸款公司可以改制為村鎮(zhèn)銀行，由銀監(jiān)會負責指導監(jiān)督，因此在改制過程中應由銀監(jiān)會對其進行外部監(jiān)管。

（二）農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行外部監(jiān)管的原則

農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行在我國并無先例，也沒有相似經(jīng)驗可供借鑒，因此銀監(jiān)會在進行監(jiān)管時必須使用特殊的原則和方法。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》對農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準入條件、程序和要求以及監(jiān)督管理等做了相關規(guī)定。銀監(jiān)會對改制的外部監(jiān)管首先是對擬改制的農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的準入監(jiān)管。實行市場準入監(jiān)管是為了防止不合格的小額貸款公司主體改制為村鎮(zhèn)銀行導致市場的紊亂。擬改制的小額貸款公司需首先符合《指導意見》的審慎性經(jīng)營要求。其次須經(jīng)股東（大）會表決通過且其治理結構、內部機制、經(jīng)營狀況以及信譽等都需符合相關要求，小額貸款公司符合條件后便可申請改制。銀監(jiān)會還應對改制的過程進行監(jiān)管，對籌建工作小組的資質進行檢查，并全程監(jiān)督籌建工作，對申請材料進行審核，審核通過后便可決定籌建和開業(yè)等行政許可事項。最后，農(nóng)村小額貸款公司成功改制為村鎮(zhèn)銀行后，銀監(jiān)會還應對改制后的村鎮(zhèn)銀行進行持續(xù)監(jiān)管，確保其穩(wěn)健發(fā)展。

（三）農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行外部監(jiān)管的法律價值

1.安全價值

農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的外部監(jiān)管的主要意義是，保護農(nóng)村主體的金融權益，保障農(nóng)村金融市場的安全，促進農(nóng)村各金融主體的公平競爭，保證改制的順利進行，因此銀監(jiān)會的外部監(jiān)管對于改制后的村鎮(zhèn)銀行的安全運行、農(nóng)村主體的金融安全具有重要的現(xiàn)實意義。

2.秩序價值

銀監(jiān)會的外部監(jiān)管有利于改制的有序進行。銀監(jiān)會依據(jù)《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件對擬改制的農(nóng)村小額貸款公司的改制過程進行全程監(jiān)管。小額貸款公司若要改制為村鎮(zhèn)銀行需符合法定的條件，改制過程也要嚴格遵從程序要求。若無銀監(jiān)會的監(jiān)管，改制過程中必然帶入農(nóng)村小額貸款公司的主觀判斷及動態(tài)，這必然使得改制處于無序的狀態(tài)，影響農(nóng)村金融市場的整體經(jīng)濟秩序。

3.發(fā)展價值

銀監(jiān)會對改制過程進行嚴格監(jiān)管，確保只有適格的農(nóng)村小額貸款公司依照法定程序才能順利改制為村鎮(zhèn)銀行。這樣可以縮小改制后的村鎮(zhèn)銀行和其他村鎮(zhèn)銀行在資本、業(yè)務等方面的差距，保證改制后的村鎮(zhèn)銀行和其他村鎮(zhèn)銀行地位的平等，使其在公平的環(huán)境下開展業(yè)務并進行競爭以不斷提高業(yè)務水平，提高農(nóng)村金融市場的整體效益，進一步服務“三農(nóng)”。

二、農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的合規(guī)性監(jiān)管

（一）準入監(jiān)管

為引導農(nóng)村小額貸款公司順利改制為村鎮(zhèn)銀行，應當首先從市場準入方面進行有效的監(jiān)管。市場準入監(jiān)管主要包括經(jīng)營狀況和主發(fā)起人。

1.經(jīng)營狀況

對農(nóng)村小額貸款公司經(jīng)營狀況的監(jiān)管是對其改制為村鎮(zhèn)銀行設立的一道門檻，是防止改制的混亂，保證改制后的村鎮(zhèn)銀行能正常運作?！缎☆~貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：“擬改制的小額貸款公司須按《指導意見》新設后持續(xù)營業(yè)3年及以上；清產(chǎn)核資后，無虧損掛賬，且最近2個會計年度連續(xù)盈利；資產(chǎn)風險分類準確，且不良貸款率低于2%；已足額計提呆賬準備，其中貸款損失準備充足率130%以上；凈資產(chǎn)大于實收資本。資產(chǎn)應以貸款為主，最近四個季度末貸款余額占總資產(chǎn)余額的比例原則上均不低于75%，且貸款全部投放所在縣域……”很明顯，《暫行規(guī)定》中對改制的農(nóng)村小額貸款公司的經(jīng)營狀況的要求十分高，而且在實踐中相當一部分小額貸款公司的經(jīng)營狀況達不到這些標準，因此，銀監(jiān)會必須協(xié)同相關中介機構對擬改制的農(nóng)村小額貸款公司進行審慎性監(jiān)管。

2.主發(fā)起人

《暫行規(guī)定》中明確要求小額貸款公司要改制為村鎮(zhèn)銀行必須有符合條件的銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人。這其實為改制設置了更高的門檻。據(jù)調查，目前基本各銀行業(yè)金融機構都沒有意愿去自愿成為改制的主發(fā)起人。無論是大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行還是農(nóng)村信用社，對小額貸款公司的貸款質量、風險控制、人員素質等都存有疑慮，因而增加了成為主發(fā)起人的顧慮。另外，規(guī)定銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人是為了將小額貸款公司的風險控制在銀行市場之外，隔離不同市場之間的風險。但是在《暫行規(guī)定》中對主發(fā)起人的具體持股比例并沒有做出明確規(guī)定，因此在實踐中很有可能原持一定股份的小額貸款公司的股東聯(lián)合起來對抗作為主發(fā)起人的銀行業(yè)金融機構。因此，銀監(jiān)會在對主發(fā)起人的適格問題進行審查時，還應對其作為主發(fā)起人所持有的股份進行明確規(guī)定。

（二）市場退出監(jiān)管

有準入就得有退出，否則當面臨市場退出時，投資者和客戶的利益就很難得到保障。規(guī)范的市場退出機制有利于規(guī)范金融主體運行機制，也有利于維護金融市場的穩(wěn)定。關于農(nóng)村小額貸款公司的市場退出，《指導意見》中有明確的規(guī)定，分解散和破產(chǎn)兩種情況。具體原因有：（1）公司章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)；（2）股東大會決議解散；（3）因公司合并或者分立需要解散；（4）依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉或者被撤銷；（5）人民法院依法宣布公司解散。但是，農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行后，其市場退出必然有所改變。有關改制后的村鎮(zhèn)銀行的市場退出，應遵從《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第72條的規(guī)定：商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止。同時，銀監(jiān)會在闡述“資本充足狀況和資產(chǎn)質量狀況”監(jiān)管措施的條文中對村鎮(zhèn)銀行的市場退出問題也略微提了一下。但是，村鎮(zhèn)銀行作為新型金融機構區(qū)別于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，有其自身的特殊性，有關商業(yè)銀行的退出機制明顯無法滿足村鎮(zhèn)銀行的實踐需要。因此，銀監(jiān)會應明確村鎮(zhèn)銀行的退出流程，并對村鎮(zhèn)銀行撤銷條件，破產(chǎn)清算的方式、步驟及具體的操作辦法給予詳細的規(guī)定，最大限度保護存款者的利益，維護社會的穩(wěn)定[1]。

（三）支農(nóng)服務監(jiān)管

無論是農(nóng)村小額貸款公司還是村鎮(zhèn)銀行，從其設立之日起就是為了服務“三農(nóng)”經(jīng)濟，推動農(nóng)村金融市場的發(fā)展。銀監(jiān)會必須對農(nóng)村小額貸款公司改制后的市場定位進行明確。改制后的村鎮(zhèn)銀行必須立足于縣域，服務“三農(nóng)”，適應并不斷探索建立靈活、便利的信貸管理與服務模式；以市場為導向，開展金融創(chuàng)新，開發(fā)適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點的金融產(chǎn)品，增強金融服務功能，努力擴大服務覆蓋面，提高服務滿意度，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。銀監(jiān)會在當?shù)氐谋O(jiān)管分局應在當?shù)亟⒅мr(nóng)服務質量評價考核體系，構建正向激勵與約束機制，定期對改制后的村鎮(zhèn)銀行的客戶貸款覆蓋面、客戶貸款滿意度、涉農(nóng)貸款比例等指標進行考核，并建立與考核結果相掛鉤的獎勵機制，使改制后的村鎮(zhèn)銀行更好地服務“三農(nóng)”。

三、農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的風險性監(jiān)管

除了對農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行的合規(guī)性進行監(jiān)管，還應將對改制的風險性監(jiān)管納入監(jiān)管范疇。農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，銀監(jiān)會必須首先確保不能把農(nóng)村小額貸款公司自身的風險傳遞到銀行體系當中。銀監(jiān)會對改制的風險性監(jiān)管主要包括以下幾個方面：農(nóng)村小額貸款公司的資金來源十分有限，因此在其發(fā)展過程中蘊含著非法集資的沖動。非法集資作為一種破壞金融秩序的犯罪對地方的社會秩序以及市場金融秩序危害極大，在我國的《刑法》、《商法》以及地方出臺的對小額貸款公司的管理辦法都明確對非法集資進行了明令禁止。因此銀監(jiān)會必須對擬改制的農(nóng)村小額貸款公司的資本合法性進行審查。另外，對借款人的資信狀況也應進行審查，以防止壞賬、死賬的出現(xiàn)。

對于改制后的村鎮(zhèn)銀行，仍會面臨相應的風險。

（一）信用風險

無論是農(nóng)村小額貸款公司還是村鎮(zhèn)銀行，其所面對的貸款對象都是農(nóng)民和中小企業(yè)，而農(nóng)民和中小企業(yè)的信用狀況復雜，缺乏以往的信用記錄和相應的抵押財產(chǎn)。而一些貸款者信用意識和法律意識淡薄，欠貸不還，往往利用各種方式逃賬、賴賬，極易形成信用風險。因此，在改制前，銀監(jiān)會必須對小額貸款公司原先的貸款客戶進行資信審查，減少改制后壞賬、死賬的出現(xiàn)。對于改制后的村鎮(zhèn)銀行，銀監(jiān)會應將其納入征信系統(tǒng)，保證其對貸款用戶資信狀況的了解。另外，可廣泛開展一些信用評級活動，評選出“信用鄉(xiāng)”、“信用戶”等，并建立相關的獎勵機制，增強農(nóng)民的誠信意識和信用意識，為建設農(nóng)村信用體系創(chuàng)造良好的社會氛圍。

（二）流動性風險

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)氣候的影響十分巨大，其面臨自身風險和市場風險的雙重危機。因此，一旦發(fā)生自然災害，導致農(nóng)民大面積拖欠貸款，那么無論是小額貸款公司還是村鎮(zhèn)銀行都會面臨巨大的危機。另外，無論是小額貸款公司還是村鎮(zhèn)銀行都受到了嚴格的地域限制，不能跨區(qū)域開展業(yè)務，這促使流動性風險更加突出。為防范農(nóng)戶經(jīng)營風險，提高農(nóng)戶還貸能力，政府應該推動有關農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展，盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》等法律法規(guī)，構建多層次的農(nóng)業(yè)保險組織體系[1]。同時，政府應加大對村鎮(zhèn)銀行的財政支持并給予相關的稅收優(yōu)惠政策，以解決村鎮(zhèn)銀行資金短缺問題。例如：村鎮(zhèn)銀行應該享有和農(nóng)村信用合作社相似的特定稅收優(yōu)惠，對城建稅、教育費附加等進行減免。

（三）操作性風險

農(nóng)村小額貸款公司作為非銀行金融機構，其部門設置以及工作人員的配備均有別于正式的商業(yè)銀行。一般說來，農(nóng)村小額貸款公司的部門設置較為簡單，對工作人員的業(yè)務素質要求并不高。但是村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行，其有嚴格的部門設置，工作人員的素質也要求達到一定的標準。若農(nóng)村小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行后，部門設置沒有改進，工作人員的素質沒有提高，那么業(yè)務操作流程便會發(fā)生錯誤，極易導致操作性風險的發(fā)生。在改制過程中，監(jiān)管機構應該對擬改制的農(nóng)村小額貸款公司的部門設置進行重新整頓以符合村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營的需要，對工作人員也要進行相關業(yè)務培訓并進行考核以提高其業(yè)務水平，強調內部合規(guī)建設，防范如賬外經(jīng)營等案件的發(fā)生。

四、對參與改制主體的改制活動的監(jiān)管

擬改制為村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)村小額貸款公司除了要符合《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中規(guī)定的準入條件，其在改制過程中還應遵從《暫行規(guī)定》中規(guī)定的程序和要求。

首先，監(jiān)管機構應加強對籌建工作小組的成員組成的監(jiān)管?！稌盒幸?guī)定》中規(guī)定“小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行應當成立籌建工作小組，設立村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人應當委托籌建工作小組為申請人。籌建工作小組由主發(fā)起人、小額貸款公司等有關單位組成，負責相關改制工作?！币虼?，監(jiān)管機構應對籌建工作小組主體成員適格與否進行審查，其中村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人的資質、持股比例等必須符合《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的要求。監(jiān)管機構還需要對小組成員的組織能力和領導能力進行檢測以確保改制工作的順利進行。

其次，監(jiān)管機構還應該對籌建工作小組的改制工作進行全程監(jiān)管。對于擬改制的小額貸款公司，籌建工作小組應聘請具備資質的中介機構對其進行清產(chǎn)核資，同時對其管理狀況進行專項審計。監(jiān)管機構應該協(xié)同籌建工作小組對中介機構的資質進行審查。清產(chǎn)核資工作在改制準備過程中是十分重要的，這涉及擬改制的小額貸款公司的資產(chǎn)與運營狀況是否具備改制為村鎮(zhèn)銀行的條件。因此，當中介機構清產(chǎn)核資完后，監(jiān)管機構對其結果也應該協(xié)同籌建工作小組進行復查。

最后，銀監(jiān)會對于籌建工作小組提交的改制設立村鎮(zhèn)銀行的籌建和開業(yè)等行政許可申請材料應該進行仔細審查，確保每一份材料的真實性、完整性與準確性。在審查過程中，銀監(jiān)會應該嚴格依據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會農(nóng)村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》的規(guī)范性文件的具體規(guī)定。在審查完后，銀監(jiān)會應及時對擬改制的小額貸款公司的籌建和開業(yè)等行政許可事項進行決定。

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