張夢麗　歐陽楓一

摘 要：為了破解多年來制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸問題，改革和完善農(nóng)村土地管理制度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，嘉興市進(jìn)行“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的探索。嘉興實(shí)施的“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化，這是土地流轉(zhuǎn)的一種帕累托改進(jìn)，但由于這個改進(jìn)過程受到外部因素的影響，其效率缺失也是顯而易見的。

關(guān)鍵詞：嘉興；兩分兩換；土地流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0107-02

引言

近年來，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，中國有限的土地資源被加快消耗，建設(shè)用地缺口日益成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源約束。人多地少、耕地后備資源匱乏是浙江省嘉興市的基本市情，土地問題是嘉興在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的一大難題。因此，為破解用地緊張與社會發(fā)展需求旺盛之間的矛盾，嘉興市必須要節(jié)約集約利用土地。2008年，嘉興市被確立為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)城市后，結(jié)合多年來的土地流轉(zhuǎn)情況提出了“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度，以此來改革完善農(nóng)村土地管理制度、實(shí)現(xiàn)走節(jié)約集約用地之路，最終破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

一、嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度

人多地少是中國面臨的首要矛盾，因此迫切需要通過土地流轉(zhuǎn)，提高土地和勞動的使用效率和生產(chǎn)能力。在現(xiàn)有的土地制度下，我國集體建設(shè)用地和宅基地難以流轉(zhuǎn)。這導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，制約了人口的有效遷移，最終引發(fā)各類生產(chǎn)要素的資源配置效率低下等一系列問題。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，土地對于農(nóng)民來說既是一種生產(chǎn)要素又是一種財(cái)產(chǎn)要素。一定程度上的土地流轉(zhuǎn)，一方面可以優(yōu)化土地資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營；另一方面則可激活農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力的合理配置。

2008年4月，浙江省委、省政府將嘉興市作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)。為了破解多年來制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸問題，改革和完善農(nóng)村土地管理制度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，嘉興市進(jìn)行“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的探索。

（一）嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度提出的背景

按嘉興市政府方面的預(yù)測，到2020年，嘉興市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)為1.68萬畝，但建設(shè)用地需求每年達(dá)到3萬畝以上，每年建設(shè)用地缺口達(dá)1.32萬畝。然而，嘉興市地處平原地帶，沒有圍墾的灘涂和山坡，土地后備資源嚴(yán)重不足。18億畝耕地又是中國任何地區(qū)、任何改革都不能突破的“底線”。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，嘉興已有相當(dāng)一大批的農(nóng)村勞動力實(shí)現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。他們一方面有強(qiáng)烈的非農(nóng)化思想，另一方面又不愿意徹底放棄農(nóng)村的土地。因此一部分農(nóng)民已在城鎮(zhèn)置房定居，但同時又在農(nóng)村宅基地建房，形成“兩頭占地”的局面，造成農(nóng)村集體建設(shè)用地的閑置浪費(fèi)。據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，嘉興市共62萬農(nóng)戶，農(nóng)村宅基地共近60萬畝，戶均占地0.96畝，遠(yuǎn)高于全省平均水平0.38畝，宅基地利用率極低。

可見，在18億畝耕地紅線的制約下，為了緩解土地要素制約，擴(kuò)展發(fā)展的空間，只能從利用率極低的農(nóng)村宅基地入手。以此來優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓展用地空間，緩解保護(hù)耕地與保障用地之間的矛盾，最終解決土地資源供不應(yīng)求的矛盾。

（二）嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)容

“兩分兩換”，即將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換農(nóng)民生活方式。“兩分兩換”試點(diǎn)區(qū)域總面積1 059.26平方公里，占嘉興市陸域面積的27.1%；試點(diǎn)區(qū)域的農(nóng)戶16.63萬戶，人口58.6萬人，約占全市農(nóng)村常住戶數(shù)與常住人口的25.8%和28.4%。涉及宅基地面積16.66萬畝，承包地面積74.05萬畝，分別占全市農(nóng)村宅基地、承包面積的27.1%和26.2%。

嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新之一：以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障。這可以打破農(nóng)村土地游離在市場之外的局限，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以上市流轉(zhuǎn)，同時它還與農(nóng)民最關(guān)注的社保聯(lián)系起來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，在“兩分兩換”試點(diǎn)區(qū)域58.6萬人中，應(yīng)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口的16.04萬人，通過試點(diǎn)工作已納入各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口為13.01萬人，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率81.1%，遠(yuǎn)高于同期農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)69.1%的覆蓋率。在全部參保人口中，因“兩分兩換”的推進(jìn)而新增的養(yǎng)老保險(xiǎn)人口有6.69萬人，占全部參保人口的51.4%。

嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新之二：以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方。宅基地可以進(jìn)入土地市場，并逐步實(shí)現(xiàn)與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在盤活農(nóng)民手中的土地之余，還可以促進(jìn)農(nóng)村人口向城市集聚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉興862個行政村，1.85萬個村民小組，1.7萬多個自然村規(guī)劃集聚到了47個新市鎮(zhèn)和385個新社區(qū)，2011年全市城鎮(zhèn)化率提高到54.4%。

總之，“兩分兩換”是建立在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式基礎(chǔ)上，將農(nóng)村人口城市化與土地城市化相結(jié)合，通過社會保障、城市住房保障等多種方式為“農(nóng)民變市民”提供積極的基礎(chǔ)性保障的土地流轉(zhuǎn)方式。

二、嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的經(jīng)濟(jì)效益分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析來看，嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)質(zhì)上屬于帕累托改進(jìn)，即在土地流轉(zhuǎn)過程中，參與其中的農(nóng)民、集體經(jīng)營組織和政府都獲得了福利增益而沒有損失。另一方面，這個帕累托改進(jìn)過程不是在一個封閉系統(tǒng)中進(jìn)行的，而是直接受到外部因素的影響。諸如國家政策、周邊地區(qū)的地價(jià)等這些因素都會影響參與帕累托改進(jìn)各方的預(yù)期，從而對整個改進(jìn)過程的發(fā)展帶來可預(yù)期的和不可預(yù)期的后果。

（一）宅基地的流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來可觀的收益

前面提到，嘉興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個瓶頸就是發(fā)展用地嚴(yán)重不足。然而在現(xiàn)有的法律框架和土地制度下，農(nóng)村宅基地難于流轉(zhuǎn)，往往使農(nóng)民宅基地固化，嚴(yán)重制約人口的有效遷移，導(dǎo)致了資源配置效率低下和土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度從宅基地的流轉(zhuǎn)入手，通過給予農(nóng)民一定的利益補(bǔ)償，把閑置的宅基地市場化，既提高了土地資源的配置效率，又為農(nóng)民帶來種種收益，最終有助于破解城鄉(xiāng)一體化過程中的“瓶頸”制約。

將農(nóng)村原有零星、分散住房和基礎(chǔ)設(shè)施拆除，將其重新整理復(fù)墾，鼓勵農(nóng)民到農(nóng)村新社區(qū)居住。一方面，將農(nóng)民原有的住宅轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)中相應(yīng)面積的可供處置的住宅，由原來的一幢農(nóng)房轉(zhuǎn)換成幾套住房，使其價(jià)值得到提升。另一方面，農(nóng)村土地與農(nóng)民身份的分離，農(nóng)民向新市鎮(zhèn)集聚，緩解了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與宅基地固化之間的矛盾，有效地推動了城市化，使農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生重大變化。這一置換不僅能提升宅基地置換效果、保護(hù)耕地，還在優(yōu)化農(nóng)村空間布局方面具有很強(qiáng)的資源整合能力。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為土地規(guī)?；?jīng)營奠定基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致城市土地可上市流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地一直游離在市場之外，與城市土地相比，農(nóng)村土地沒有體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。農(nóng)民空有勞動力、土地使用權(quán)，卻無法根據(jù)其他生產(chǎn)要素的實(shí)際情況自主提高生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

然而以社會保障來置換土地的保障功能，解決了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營與離地務(wù)工農(nóng)民社會保障之間的矛盾。將農(nóng)村原本荒置、利用效率不高的土地的經(jīng)營權(quán)經(jīng)過市場化的重新流轉(zhuǎn)，使土地這一生產(chǎn)要素在不同利益主體之間得到合理的配置。“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)改變以往以家庭為單位的“分散耕作”方式下的“井田”分割模式，將農(nóng)村分散的土地置換成集中的土地，擴(kuò)大了原有的耕作半徑，有助于推進(jìn)農(nóng)村的農(nóng)耕機(jī)械化和生產(chǎn)集中化，實(shí)現(xiàn)土地的專業(yè)化、集約化管理，最終實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。

（三）土地流轉(zhuǎn)降低政府的社會福利負(fù)擔(dān)

土地流轉(zhuǎn)是土地資源在不同使用者之間的流動，本質(zhì)上是政府、農(nóng)民、土地使用者之間權(quán)益的重新分配，最終影響各主體的福利待遇。嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度使流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民增加了社會福利，從而降低了政府的社會福利負(fù)擔(dān)。

“兩分兩換”給農(nóng)民提供了一筆可觀的補(bǔ)償收入，這使可以以市場價(jià)值衡量的社會福利得到了提升。與此同時，不能以市場價(jià)值體現(xiàn)的但與農(nóng)民主體感受有關(guān)的社會福利也得到了提升。如“兩分兩換”為農(nóng)民增加了非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會，使農(nóng)民的居住環(huán)境及周圍基礎(chǔ)設(shè)施得到很大的改善，更為重要的是將農(nóng)民納入城市居民社會保障體系，使其可以享受相關(guān)的養(yǎng)老醫(yī)療等保障。總之，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的這些福利，降低了政府的社會福利負(fù)擔(dān)。

（四）對土地價(jià)值預(yù)期的差異導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率不高

現(xiàn)階段的“兩分兩換”制度是建立在土地經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償基礎(chǔ)上的，即政府通過一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來激勵農(nóng)民把閑置的土地資源轉(zhuǎn)移到政府手中。需要指出的是，這個補(bǔ)償價(jià)格并非完全根據(jù)市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的，更重要的是，農(nóng)民和政府由于角色不同對土地增值幅度的預(yù)期難以一致。

具體而言，影響農(nóng)民對土地價(jià)格預(yù)期的因素主要是周邊土地、房價(jià)和對經(jīng)濟(jì)增長速度的慣性認(rèn)識。由于嘉興靠近上海這個地價(jià)、房價(jià)極高的中心城市，農(nóng)民普遍認(rèn)為嘉興的土地資源價(jià)格被嚴(yán)重低估。而且，農(nóng)民從以往十多年的地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長為出發(fā)點(diǎn)，理所當(dāng)然地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)將長期高速發(fā)展下去，從而地價(jià)也會一直高升。與此相反，由于政府需要為土地流轉(zhuǎn)支付補(bǔ)償金，其對土地資源價(jià)值的估算主要從當(dāng)前的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力考慮，而不是從土地資源的市場價(jià)格來估算。由此可見，由政府主導(dǎo)的定價(jià)機(jī)制背離市場行情，農(nóng)民和政府在土地價(jià)格這個最重要的交易杠桿上就很難做到一致，這就導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)成本過大、交易時間過長等效率不高的問題。

此外，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地在進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)的時候也遇到了一定困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年“兩分兩換”試點(diǎn)區(qū)域已簽約進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶3.72萬戶，流轉(zhuǎn)農(nóng)地13.3萬畝，但已實(shí)現(xiàn)二次流轉(zhuǎn)的僅為3.34萬畝，僅占流轉(zhuǎn)農(nóng)地的25.2%。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）