■ 李曉暉 博士（北京物資學(xué)院勞動(dòng)科學(xué)與法律學(xué)院 北京 101149）

政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的局限

（一）財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)提高參與率的作用有限

政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)提高農(nóng)戶(hù)參保率有促進(jìn)作用，但是一些國(guó)家的實(shí)踐也證明二者之間并不是簡(jiǎn)單的正比關(guān)系，也就是說(shuō)提高補(bǔ)貼比例并不代表農(nóng)戶(hù)的參與率會(huì)有相應(yīng)比例的提高。以美國(guó)為例，在1980年以前美國(guó)的農(nóng)作物參保率不到10%，在1980年開(kāi)始全面開(kāi)展農(nóng)作物保險(xiǎn)制度，第12次修訂《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，將農(nóng)作物保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的主要形式，并把保險(xiǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展到所有農(nóng)業(yè)占重要地位的縣，為了提高參保率，該法規(guī)定，以作物平均產(chǎn)量的50%和65%為其保障水平的投保農(nóng)民，政府補(bǔ)貼報(bào)廢35%。即使在這種政策的推動(dòng)下，美國(guó)農(nóng)作物的參保率也沒(méi)有達(dá)到其預(yù)期的50%。1989年，美國(guó)農(nóng)作物的參保率為40%，而賠付率卻由1980年以前的平均1.01上升到了1989年的1.41，而且地區(qū)之間存在著很大的差別。

農(nóng)戶(hù)對(duì)于政府財(cái)政補(bǔ)貼的敏感度之所以沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，主要是因?yàn)楸ＹM(fèi)并不是農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所考慮的唯一因素。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，首先，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性受到其他可選擇的風(fēng)險(xiǎn)管理手段的影響，只有那些以農(nóng)業(yè)收入為主要收入，且不具備大量資金的農(nóng)民才更愿意參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其次，大量農(nóng)民是“風(fēng)險(xiǎn)愛(ài)好者”愿意自己承擔(dān)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而不是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，當(dāng)時(shí)的美國(guó)還存在著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償相重復(fù)的問(wèn)題，使農(nóng)民更愿意把災(zāi)害補(bǔ)償看成是免費(fèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而不再參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問(wèn)題。

（二）經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼降低了保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的根本目的在于盈利，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)中同樣存在著逆向選擇現(xiàn)象，因此政府對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼有可能成為保險(xiǎn)公司牟利的手段。

比如保險(xiǎn)公司會(huì)自覺(jué)選擇更利于其獲得更多政府補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)方式，但這種經(jīng)營(yíng)方式從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)講可能是不合理的。市場(chǎng)的供給過(guò)剩必然導(dǎo)致價(jià)格走低，而由這種市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的損失也必然要由農(nóng)戶(hù)和保險(xiǎn)公司共擔(dān)。

（三）政府補(bǔ)貼并不是降低道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的有效途徑

道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推行過(guò)程中的兩大難題，主要原因在于通過(guò)收集信息資料來(lái)減低信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象的成本過(guò)高。為了確定準(zhǔn)確的補(bǔ)貼比例，政府所付出的成本與保險(xiǎn)公司獲取信息的成本同樣是巨大的。美國(guó)學(xué)者JerryR.Skees于2000年對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)曾做過(guò)如此的評(píng)價(jià)。即，“如果效率是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)實(shí)施目標(biāo)的話(huà)，那么世界上沒(méi)有一個(gè)例子能夠證明政府補(bǔ)貼下的農(nóng)作物保險(xiǎn)是成功的”。Halcrow就此提出消除逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑是要實(shí)行區(qū)域性的保險(xiǎn)的方法。也就是將參保農(nóng)戶(hù)按照縣或其他單位進(jìn)行劃分組，擬定補(bǔ)貼比例時(shí)以縣域而不是單個(gè)農(nóng)戶(hù)的平均損失為單位計(jì)算。由于擴(kuò)大了賠償單位，從而降低了保險(xiǎn)公司獲取信息的成本，而單個(gè)農(nóng)戶(hù)不再具有道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的動(dòng)機(jī)。但是區(qū)域險(xiǎn)也并非無(wú)懈可擊，其問(wèn)題就在于保護(hù)了大部分農(nóng)戶(hù)及保險(xiǎn)公司的利益，卻使那些損失比例高于縣域平均水平的農(nóng)戶(hù)無(wú)法獲得充分的賠償，提高了這部分農(nóng)戶(hù)的相對(duì)損失。實(shí)行政府補(bǔ)貼，并不能從根本上降低獲取更加微觀(guān)信息的成本，而如果將之交予地方機(jī)構(gòu)，其成本可能會(huì)更高。加之由于能夠獲得政府補(bǔ)貼，農(nóng)民只需要付出很小的成本就能夠獲得賠償，他們更容易放棄預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害管理的努力，從而加劇道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

國(guó)外政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)

（一）以完善的法律制度為基礎(chǔ)

完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度離不開(kāi)以法律為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系的重要組成部分，因此，用法律規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度是提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼效率的關(guān)鍵。從一些國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎都離不開(kāi)循序漸進(jìn)的立法為基礎(chǔ)。在一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施比較成功的國(guó)家，都有專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例進(jìn)行規(guī)定。并且這些法律會(huì)隨著實(shí)踐的深入而得到不斷修正。美國(guó)自1980年正式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣農(nóng)作物保險(xiǎn)至2000年，共經(jīng)歷過(guò)三次相關(guān)法律的修訂，每次修訂，都對(duì)政府補(bǔ)貼率做出了詳細(xì)的規(guī)定（見(jiàn)表1）。

（二）適當(dāng)推行強(qiáng)制性投保以保證一定的參保率

表1 美國(guó)農(nóng)作物的保費(fèi)補(bǔ)貼注：產(chǎn)品保障水平=預(yù)期產(chǎn)量的百分?jǐn)?shù)/預(yù)期價(jià)格的百分?jǐn)?shù)。資料來(lái)源：庹國(guó)柱 李軍《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)》，2 0 0 5年，第7 7頁(yè)。

由于保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)要求符合大數(shù)原則盡可能在更大范圍內(nèi)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的特性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施的過(guò)程中有必要選擇適當(dāng)推行強(qiáng)制性投保方式，以保證一定程度的參保率。這一點(diǎn)也是從國(guó)外一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中得出的經(jīng)驗(yàn)。從制度變遷的角度來(lái)講，美國(guó)、加拿大、日本以及其他國(guó)家都是一種強(qiáng)制性的制度變遷，由政府提供這種現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，因?yàn)檫@種制度無(wú)法或難以由農(nóng)民及商業(yè)保險(xiǎn)公司自發(fā)的達(dá)成，不能或不容易形成所謂的誘致性制度變遷。適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性投保是推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度迅速發(fā)展的有效手段。

（三）不斷開(kāi)辟新的資金來(lái)源

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府資金補(bǔ)貼在很大程度上取決于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是長(zhǎng)期的投入，這對(duì)于任何國(guó)家的政府來(lái)說(shuō)都是一種財(cái)政壓力，因此一些國(guó)家在實(shí)踐農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過(guò)程中開(kāi)始尋找除政府補(bǔ)貼之外的資金來(lái)源。以美國(guó)為例，1987-1995年的年平均巨災(zāi)賠償超過(guò)150億美元，1997年巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)損失超過(guò)220億美元。據(jù)推測(cè)，每一個(gè)災(zāi)害事件最大預(yù)期損失可能超過(guò)500億美元。單純依靠再保險(xiǎn)市場(chǎng)已無(wú)足夠?yàn)?zāi)害能力應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，美國(guó)開(kāi)始考慮將保險(xiǎn)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)相結(jié)合，把金融市場(chǎng)的資金引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。具體說(shuō)，它通過(guò)發(fā)行具有特定約束條件的要求權(quán)，并將其直接賣(mài)給金融投資者來(lái)達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。從20世紀(jì)90年代起，美國(guó)進(jìn)行了這方面的實(shí)踐，并取得了成功。

對(duì)我國(guó)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼政策的啟示

（一）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的基本框架

建立完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼框架是保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金物盡其用，充分發(fā)揮其在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)方面作用的關(guān)鍵?？v觀(guān)國(guó)外開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通常會(huì)建立從中央到地方的多層經(jīng)營(yíng)框架，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼依附于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，貫穿農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的始終，就會(huì)自然的形成一種多層次結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的基本結(jié)構(gòu)是以政府為主導(dǎo)，從中央政府到地方政府還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的執(zhí)行，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼與地方財(cái)政資金缺乏嚴(yán)格的區(qū)分，有必要在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上建立更加完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼管理模式。

首先，要成立專(zhuān)門(mén)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的國(guó)家級(jí)保險(xiǎn)公司或風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而是作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)的最高級(jí)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)政策，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保標(biāo)的，確定各地區(qū)的補(bǔ)貼比例及農(nóng)業(yè)損失的理賠標(biāo)準(zhǔn)等，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，同時(shí)為各個(gè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司或農(nóng)業(yè)合作社提供再保險(xiǎn)支持。其次，中央財(cái)政預(yù)算依然是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的最高級(jí)資金來(lái)源，直接面對(duì)地方財(cái)政和中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，我國(guó)現(xiàn)有的中央財(cái)政與地方財(cái)政按比例分擔(dān)保費(fèi)的機(jī)構(gòu)可以在新的農(nóng)保補(bǔ)貼框架中繼續(xù)應(yīng)用，但不僅要提供直接保費(fèi)補(bǔ)貼，還要為經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供稅收優(yōu)惠及經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。

商業(yè)保險(xiǎn)公司或農(nóng)業(yè)合作社是具體承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。雖然完全政府經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在起步階段可以使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼盡快走上軌道，但國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都證明，完全的政府化經(jīng)營(yíng)往往會(huì)導(dǎo)致效率低下，運(yùn)行僵化，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制且不能有效的遏制道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。因此，政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)或農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要發(fā)展趨勢(shì)。作為具體承辦機(jī)構(gòu)，可以得到中央及地方兩級(jí)政府在稅收及經(jīng)營(yíng)管理方面的補(bǔ)貼，又由中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這就同時(shí)降低了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本，從而提高其開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走向金融市場(chǎng)且提升自身造血能力

美國(guó)通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)相結(jié)合，引進(jìn)金融市場(chǎng)資金從而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)自身造血能力，降低了國(guó)家財(cái)政的壓力。美國(guó)這種模式是在其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)相對(duì)成熟的情況下實(shí)施的，目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于起步階段，不可能立即引進(jìn)這種具有相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的資金執(zhí)行和管理模式，但是，這為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將來(lái)的發(fā)展提供了新思路。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)必然是標(biāo)的不斷豐富，補(bǔ)貼水平不斷增長(zhǎng)，如果有新的方法使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)能夠完成自主造血，就可以將更多的資金應(yīng)用于其他國(guó)家建設(shè)部門(mén)。仿照美國(guó)的模式，可以由中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，加入到金融市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中去，在政府的引領(lǐng)下，運(yùn)用金融市場(chǎng)的衍生工具，利用資本市場(chǎng)與農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的極小相關(guān)性特點(diǎn)，適當(dāng)提高利息率來(lái)吸引社會(huì)投資。

當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要想成功的參與金融市場(chǎng)，就必須促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)創(chuàng)新，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠技術(shù)等，使運(yùn)營(yíng)制度與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使其逐漸走向成熟和可持續(xù)發(fā)展。

（三） 確立差別化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失在勘定及賠償方面的復(fù)雜性，這就對(duì)政府制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例帶來(lái)了困難。各國(guó)在確定其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例方面也遵循了不同的原則，如美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例是按照保障水平的不同來(lái)區(qū)分的，保障水平越高補(bǔ)貼比例越低；日本則按照不同地區(qū)的不同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率來(lái)確定補(bǔ)貼比例的，風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，通常政府的補(bǔ)貼比例就高；在經(jīng)濟(jì)水平較為落后的亞洲地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼往往與其他一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度相聯(lián)系，如菲律賓就依據(jù)農(nóng)戶(hù)是否參與貸款來(lái)規(guī)定不同的政府補(bǔ)貼比例，有貸款的農(nóng)戶(hù)被強(qiáng)制要求參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，非貸款農(nóng)戶(hù)享有的政府補(bǔ)貼也要高于貸款農(nóng)戶(hù)。

綜合看來(lái)，政府確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例時(shí)可選擇四種方式：一是按照不同保險(xiǎn)費(fèi)率確立補(bǔ)貼水平，保險(xiǎn)費(fèi)率越高，補(bǔ)貼比例就越高。二是按照地區(qū)差異確定補(bǔ)貼水平，這主要考慮了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的區(qū)域性特征。三是實(shí)行固定保費(fèi)補(bǔ)貼比例，即將保費(fèi)按照一定比例在農(nóng)戶(hù)及保險(xiǎn)公司之間分?jǐn)偂Ｋ氖前凑詹煌瑯?biāo)的提供不同比例的補(bǔ)貼，給予每一單位相同保險(xiǎn)標(biāo)的固定的保費(fèi)費(fèi)用。后兩種方式雖然固定的對(duì)象不同，但本質(zhì)上都是實(shí)行固定保費(fèi)補(bǔ)貼比例的。從實(shí)施的復(fù)雜性上考慮，固定補(bǔ)貼比例的做法也更容易達(dá)成。

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