■ 吳志成 何 睿／文

（第一作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師；第二作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）

新世紀(jì)以來，在國際社會(huì)的共同努力下，全球治理在消除貧困、健康衛(wèi)生與疾病防治、能源與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域確實(shí)取得了不同程度的進(jìn)展。然而，隨著全球化負(fù)面效應(yīng)的凸顯和各種全球性危機(jī)的涌現(xiàn)，全球治理需求與效果之間的鴻溝日漸擴(kuò)大，全球治理的許多重要議題至今被束之高閣或總是議而不決、行無實(shí)效，現(xiàn)行全球治理模式不斷遭受挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，甚至引發(fā)出國際社會(huì)對(duì)全球治理失靈的擔(dān)憂。在世界經(jīng)濟(jì)論壇2012年與2013年報(bào)告中，全球治理失靈已被列為地緣政治類的最大風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成未來世界最令人擔(dān)憂的核心風(fēng)險(xiǎn)之一。考察全球治理的艱難歷程，政治多極化趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、全球治理主體的利益分歧與現(xiàn)有治理機(jī)制的合法性危機(jī)、國際議題與國內(nèi)政治界限的模糊等因素均制約著全球治理的作用與效果。

一、大國的合作治理滯后于世界多極化進(jìn)程

在全球體系層面，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，世界權(quán)力秩序的變革加速，主要大國合作治理能力的提高嚴(yán)重滯后。二戰(zhàn)以來，美國的全球霸權(quán)地位幾經(jīng)起伏，日趨衰落，其GDP總值占全球的份額從二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的近乎50%持續(xù)減降，1980年后在20-25%之間搖擺，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后跌破20%，2013年4月僅為18.6%。與美國實(shí)力衰落形成對(duì)比的是，其他大國或國家集團(tuán)的復(fù)興與崛起，世界正緩慢地向多極化發(fā)展。同樣以GDP衡量，中國所占世界份額將從1980年的2.2%穩(wěn)步上升至2013年的15.6%，印度也由同期的2.5%上升至5.8%，作為最大經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的歐盟所占世界份額在2013年將達(dá)到18.7%，與美國保持平衡。這種大國間權(quán)力的消長(zhǎng)反映了世界的多極化進(jìn)程，但對(duì)全球霸權(quán)的直接打擊則來自其合法性的衰退。二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，絕對(duì)的實(shí)力優(yōu)勢(shì)和盟國安全感的缺乏構(gòu)成了美國霸權(quán)的合法性基礎(chǔ)。美國通過布雷頓森林體系和馬歇爾計(jì)劃逐步確立了其在西方世界與部分第三世界國家的地位。當(dāng)西歐和日本逐漸擺脫二戰(zhàn)陰影時(shí)，美國的霸權(quán)不再為其盟友無條件接受，不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的興起和77國集團(tuán)的出現(xiàn)更是加速了這一趨勢(shì)。隨后，蘇聯(lián)的解體一方面使美國成為唯一的超級(jí)大國，另一方面也削弱了美國領(lǐng)導(dǎo)世界事務(wù)的合法性。盡管后冷戰(zhàn)時(shí)代美國依然在軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域保持著強(qiáng)大的影響力并在世界主要地區(qū)扮演著重要的國際角色，但“就它的領(lǐng)導(dǎo)地位得到普遍承認(rèn)和接受而言，它甚至連全球霸權(quán)都不是”。

霸權(quán)的衰落呼喚新的國際秩序維護(hù)者，而多極化趨勢(shì)意味著美國失去的霸權(quán)不會(huì)再為某個(gè)國家所繼承，全球化進(jìn)程中的新興政治力量也未為此做好準(zhǔn)備，當(dāng)今世界面臨著構(gòu)建大國伙伴關(guān)系框架的重任。然而，現(xiàn)實(shí)中這種伙伴關(guān)系框架的構(gòu)建進(jìn)程，特別是主要大國合作治理能力的提高——無論是多邊還是雙邊，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于世界政治多極化的發(fā)展趨勢(shì)。

首先，在多邊框架問題上，目前包括聯(lián)合國在內(nèi)的絕大多數(shù)國際機(jī)制都是美國及其盟友主導(dǎo)創(chuàng)立的。這一系列“舊機(jī)制”如今面臨著新興國家崛起與全球化深化的雙重挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致既有全球治理的不確定性。無論聯(lián)合國還是世貿(mào)組織，都不同程度地忽視了權(quán)力在國家之間的流散。新興國家與廣大第三世界國家還未能有效地普遍參與到國際事務(wù)中，導(dǎo)致國際組織治理能力的缺失。這些國家也由于缺乏參與世界事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，而在治理全球問題時(shí)無法形成有效的合力。

其次，美國在許多地區(qū)構(gòu)建的雙邊合作關(guān)系，也阻礙了地區(qū)層面國家間多邊伙伴關(guān)系的形成。由于雙邊關(guān)系具有明顯的排他性，一國往往用其作為同第三國討價(jià)還價(jià)的資本甚于合作的途徑。2013年2月，日本首相安倍在華盛頓表示，日本永遠(yuǎn)不會(huì)成為一個(gè)搖擺國家，它必須在亞太地區(qū)扮演規(guī)則主導(dǎo)者的角色。日本無疑希望在強(qiáng)化日美同盟的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)東亞事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力，但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并不是僅靠聲明就可以獲得，它首先必須得到鄰邦的承認(rèn)。安倍的言論顯然無法贏得鄰居尤其是中國的好感。而對(duì)于美國而言，由于東亞共同體內(nèi)兩個(gè)最主要的參與者中日之間存在矛盾, 美國和日本又有著同盟關(guān)系,其很難扮演好平衡者的角色。因此，中美日三國也難以在東亞地區(qū)形成實(shí)質(zhì)性的多邊合作。

二、經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展失衡未能得到有效控制

不合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序與資源配置加劇了全球問題的蔓延，也增加了全球治理的難度。盡管勞動(dòng)力、資本、原料、技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨國流動(dòng)，使全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部不均衡現(xiàn)象，但長(zhǎng)期且明顯的不平衡不利于全球總體財(cái)富的增加。失衡的持續(xù)增長(zhǎng)不僅會(huì)增加弱勢(shì)群體參與全球化的成本，也會(huì)造成全球治理主體之間在經(jīng)濟(jì)地位上的分裂，進(jìn)而阻礙全球共識(shí)的形成。

首先，國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡影響著世界財(cái)富的分配。一方面，世界經(jīng)濟(jì)在全球的分布具有不平衡性。世界GDP總量從1980年到2013年增長(zhǎng)了近7倍，但撒哈拉以南非洲國家的GDP總額占世界份額卻始終維持在2.5%左右，而目前人均GDP最高的五國人均GDP總和是最低五國之和的376倍。世界大部分財(cái)富掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國家手中的現(xiàn)實(shí)并未因世界GDP總量的增長(zhǎng)而改變。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)內(nèi)的分布也體現(xiàn)出不平衡性。即便在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度最高的歐元區(qū)，人們也逐漸意識(shí)到在不平衡的貿(mào)易與不謹(jǐn)慎的國家間借貸的影響下，南歐國家的破產(chǎn)與北部國家的繁榮是一枚硬幣的兩面，富國對(duì)其鄰國的經(jīng)濟(jì)低迷同樣負(fù)有責(zé)任。因此，南北差異在多個(gè)層面蔓延，經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)的爆發(fā)又加劇了這些矛盾。與有能力變革的既得利益者相比，大部分飽受失衡之苦的國家卻無力扭轉(zhuǎn)局面。

乍得沙塵暴的場(chǎng)景

2013年4月20日，在世行和國際貨幣基金組織（IMF）舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，世行行長(zhǎng)金墉（左二）舉起一張寫著“2030”字樣的紙，表示兩個(gè)機(jī)構(gòu)要為在2030年基本消除全球絕對(duì)貧困而不懈努力。

其次，參與全球化的國家內(nèi)部收入差距加大，使國家內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)上升。收入鴻溝的存在不僅是國內(nèi)問題，也與過去30年世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)密切相關(guān)。技術(shù)革命對(duì)勞動(dòng)技能要求的提高、勞動(dòng)力跨國競(jìng)爭(zhēng)的加劇和里根主義對(duì)當(dāng)代國家政府角色的影響導(dǎo)致全球化進(jìn)程中國家需要承受收入差距擴(kuò)大之苦。收入差距所引發(fā)的問題，不僅會(huì)沖抵國家在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的收益，也會(huì)加劇國內(nèi)階層間的對(duì)立。一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，這種對(duì)立就會(huì)與政治斗爭(zhēng)、教派矛盾、高失業(yè)率等現(xiàn)象結(jié)合產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，對(duì)國家和地區(qū)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。北非—中東國家的一系列政治地震以及歐元區(qū)弱幣國的政局不穩(wěn)，都是這一威脅的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

再次，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡還體現(xiàn)在不同領(lǐng)域之間。經(jīng)濟(jì)一體化并非想象般廣泛，而是局限于某些經(jīng)濟(jì)部門中。與汽車制造或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)、新能源等領(lǐng)域的發(fā)展仍顯不足，使氣候變化、糧食短缺等全球問題無法得到有效控制。近年來，由于相關(guān)國家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資減少，世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)率出現(xiàn)了總體性下滑，2013年糧食短缺的風(fēng)險(xiǎn)由2012年的9.4%上升為14.9%，成為第三大社會(huì)類風(fēng)險(xiǎn)，且極易與其他問題并發(fā)。世界糧食供應(yīng)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性脆弱還體現(xiàn)在2008年后世界糧價(jià)的兩次飛漲，進(jìn)而影響400—440萬中低收入國家民眾的生活。同時(shí)，近年來以生物燃料為主的新能源開發(fā)由于需要消耗大量谷物，客觀上推高了世界糧食價(jià)格，使得發(fā)展新能源以減少環(huán)境污染與保證糧食安全兩個(gè)目標(biāo)相互掣肘。由于氣候變暖與饑餓問題的緊迫性，不論各國政府達(dá)成怎樣的減排協(xié)議，都必須增加對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資與政策支持來緩解部門間的發(fā)展失衡。

全球?qū)用娴恼味鄻O化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡表明，許多既有的跨國治理機(jī)制與原則都是在為一個(gè)已經(jīng)無法完全反應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的世界秩序而服務(wù)。因此，更加有效的全球治理要求改革現(xiàn)有治理機(jī)制，但國家之間的利益矛盾卻阻礙著全球治理革新的推進(jìn)。

三、世界主要國家之間的利益分配存在分歧

在行為體互動(dòng)層面，全球治理難以奏效的一個(gè)重要原因就是世界主要國家之間的利益爭(zhēng)奪。這種全球治理失靈被描述為脆弱或不合適的全球機(jī)制、共識(shí)與互動(dòng)，與沖突的國家利益相結(jié)合，妨礙著行為體在應(yīng)對(duì)全球危機(jī)領(lǐng)域的合作。國家利益的分歧部分源于全球體系，同時(shí)也來自國家目標(biāo)的相互沖突。

首先，由于不確定性所導(dǎo)致的安全困境對(duì)當(dāng)代國家安全的影響依舊巨大。冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)國際社會(huì)對(duì)世界新秩序的期望過于樂觀，21世紀(jì)國家在政治安全領(lǐng)域所面臨的不確定性不亞于冷戰(zhàn)時(shí)代。一方面，美國與被其視為對(duì)手的國家之間存在著戰(zhàn)略不信任，這些國家被認(rèn)為將威脅美國的世界地位，或在近期可能損害美國的地區(qū)利益或國家安全。前者如中國、俄羅斯，美國與這些國家的關(guān)系長(zhǎng)期處于合作與對(duì)抗的交織之中，雙方主觀上的不確定性構(gòu)成了互信缺失的客觀基礎(chǔ)，阻礙著深層次合作的展開；后者如伊朗、敘利亞和朝鮮，美國對(duì)待這些國家時(shí)常奉行單邊主義或以軍事打擊相威脅，它對(duì)敘利亞危機(jī)的立場(chǎng)，不僅導(dǎo)致地區(qū)不穩(wěn)定因素上升，也不利于構(gòu)建國際社會(huì)的互信與合作。另一方面，其他國家間也因領(lǐng)土爭(zhēng)端、宗教矛盾、資源開發(fā)等問題存在安全困境。由于這些國家多是發(fā)展中國家或是在民族解放運(yùn)動(dòng)中誕生的民族國家，主權(quán)意識(shí)強(qiáng)烈，不易達(dá)成妥協(xié)，從而加大了協(xié)商治理的難度。

其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡與資源稀缺，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的國家間也會(huì)產(chǎn)生尖銳的利益摩擦。一方面，由于發(fā)展階段與增長(zhǎng)方式不同，各國在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域存在利益沖突，立場(chǎng)分歧使合作治理陷入商而不定的窘境。世界性經(jīng)濟(jì)低迷也使國家更傾向于根據(jù)短期利益行事而罔顧他國。在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家就責(zé)任分?jǐn)倖栴}爭(zhēng)論不休，最終也未能達(dá)成具有法律約束力的協(xié)議。另一方面，為確保發(fā)展所必需的稀缺資源，國家通過增加直接的對(duì)外投資以保證供給。但跨國投資在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響并不一定都是正面的，這就增加了投資國與目標(biāo)國之間產(chǎn)生利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是投資國之間的矛盾上升，如近年來西方國家對(duì)中國的對(duì)外投資十分警惕，中非關(guān)系的密切尤其增加了西方國家的不安，它們甚至在相關(guān)議題上屢屢刁難中國。

四、現(xiàn)有全球治理機(jī)制面臨合法性危機(jī)

治理機(jī)制的合法性在于機(jī)制的統(tǒng)治力能否為人們自愿認(rèn)可，包括頒布規(guī)則，并通過獎(jiǎng)順懲逆的方式確保規(guī)則得到遵守。如果治理機(jī)制所針對(duì)的對(duì)象或成員，甚至一般民眾對(duì)治理機(jī)制的合法性產(chǎn)生懷疑，治理效果就會(huì)大受影響。目前現(xiàn)有國際組織與治理機(jī)制存在的合法性問題主要集中于兩個(gè)方面。

一是國際組織的民主赤字影響著機(jī)構(gòu)合法性，并存在于縱橫兩個(gè)維度中。在橫向上，現(xiàn)存國際組織是否能夠民主地代表大部分國家的利益，而不為少數(shù)國家所操控，正在面臨越來越多的發(fā)展中國家的質(zhì)疑。例如，IMF被指責(zé)其不平等的加權(quán)表決系統(tǒng)忽視了小國與發(fā)展中國家的利益，撒哈拉以南的非洲國家占成員國總數(shù)近四分之一，卻只擁有5.6%投票權(quán)。合法性的流失迫使IMF尋求改革，2010年最高決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)批準(zhǔn)相關(guān)方案，迄今已有148個(gè)成員國同意此項(xiàng)方案的第14次份額總檢查。在縱向上，伴隨公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在全球范圍的形成，公眾不滿國際機(jī)構(gòu)黑箱式的運(yùn)作模式，要求決策者顧及一般民眾的利益甚至直接向選民負(fù)責(zé)。在復(fù)雜且高度一體化的世界中，大部分國際組織、地區(qū)組織都具有此類民主赤字的特征。如在歐洲一體化進(jìn)程中，民眾與政治精英就歐盟東擴(kuò)問題存在的沖突曾導(dǎo)致一體化進(jìn)程在歐盟多國的社會(huì)層面受阻。

二是國際組織在表決機(jī)制上的爭(zhēng)議也影響著決策的合法性與效率。盡管國際機(jī)制的組織完備程度不及國家政府，但它同樣需要頒布規(guī)定，并明確遵守或觸犯規(guī)定的后果，同時(shí)宣稱自身具有此種權(quán)威。合理的表決機(jī)制有利于提高組織效率，增強(qiáng)決策權(quán)威，但不同國家對(duì)于“合理”的理解并不一致。一方面，在表決權(quán)分配上存在著加權(quán)與平權(quán)之爭(zhēng)。平權(quán)即一國一票、票票等值，體現(xiàn)了主權(quán)平等的精神，但缺乏令大國承擔(dān)更多國際責(zé)任的激勵(lì)；加權(quán)則根據(jù)貢獻(xiàn)賦予不同成員國票數(shù)，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，但對(duì)小國則有失公允。正如各國在IMF決策改革中的激烈討論所反映的，現(xiàn)實(shí)中的決策需要在效率與公平間權(quán)衡，既要反應(yīng)特定群體的利益，又要防止其獨(dú)斷專行。另一方面，在表決規(guī)則上存在著簡(jiǎn)單多數(shù)、絕對(duì)多數(shù)與全體一致的爭(zhēng)論。顯然通過決議所需票數(shù)越多，其決策合法性就越高。全體一致邏輯上最具合法性，但這一方式易誘使國家頻頻動(dòng)用否決權(quán)作為武器，從而使決策陷入癱瘓。因此與表決權(quán)分配一樣，平衡效率與公平也是提高決策合法性所要解決的問題。

五、全球治理議題與國內(nèi)政治的聯(lián)系日益緊密

從國內(nèi)角度看，全球治理議題與國內(nèi)政治的界限日益模糊也增加了跨國治理的難度。隨著全球化的不斷深入，國家之間更加相互依賴，國際開放與互利合作變得日益重要?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)與大眾傳媒的發(fā)展，以及全球公民社會(huì)的發(fā)育也加劇了這一過程?？鐕鴧f(xié)商不再是外交家或政治精英的專利，越來越多的行為體能夠參與其中并施加影響。

首先，民主與媒體的發(fā)展使國內(nèi)社會(huì)對(duì)國際事務(wù)的關(guān)注程度上升，由此增加了國際談判的觀眾成本。當(dāng)政府間就分歧較大的議題進(jìn)行協(xié)商時(shí)，國內(nèi)壓力的存在使雙方讓步的可能性更小、協(xié)議達(dá)成的難度更大。其次，在一體化程度較高或地理位置相鄰的國家之間，國內(nèi)活動(dòng)可能外化并影響國際合作或造成區(qū)域性國際問題?！稓W洲聯(lián)盟條約》簽訂以來，丹麥、法國、愛爾蘭等國多次通過全民公決延緩、阻止甚至改變了歐洲一體化的進(jìn)程；2010年底始于突尼斯的政治動(dòng)蕩在阿拉伯世界擴(kuò)散，最終形成了席卷北非—中東地區(qū)的政權(quán)更迭，這些便是鮮明的印證?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及與大眾傳媒的發(fā)展使這些影響的擴(kuò)散和應(yīng)對(duì)難度有增無減。

另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化尤其是加速的資本流動(dòng)削弱了政府在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自主權(quán)。政府對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的控制能力減弱，同時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)外溢的可能性卻在增加。2009年始于希臘的歐債危機(jī)就是一個(gè)國內(nèi)危機(jī)與國際危機(jī)相互反映和加強(qiáng)的過程，資本市場(chǎng)信心喪失與各國主權(quán)債務(wù)惡化交織發(fā)展，產(chǎn)生了明顯的循環(huán)效應(yīng)。這意味著在未來的全球經(jīng)濟(jì)治理中，參與國家必須涉及更多的國內(nèi)制度安排，觸及不同國內(nèi)群體的利益，甚至牽涉主權(quán)讓渡。這種協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)和壓力無疑是巨大的，但在一個(gè)命運(yùn)與共的全球社會(huì)中，單個(gè)國家別無選擇。

[1] Lee Howell eds., “Global Risks 2012 seventh Edition”, p.13. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf; Lee Howell eds., “Global Risks 2013 Eighth Edition”, p.52.

[2] “Global Trends 2030: Alternative Worlds”, The National Intelligence Council,2012, p.15. http://www.dni.gov/files/documents/GlobalTrends_2030.pdf

[3] 本文涉及的國家和地區(qū)GDP世界份額為基于購買力平價(jià)的計(jì)算，IMF World Economic Outlook Database, April 2013.http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weorept

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[22]聯(lián)合國正式文件12-42814(C)，2012，http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S.

[23] Barry r.Posen, “Emerging Multipolarity:Why Should We Care?”, Current History, Nov.2009, p.350.

[24] [美]羅伯特·基歐漢.全球治理機(jī)制的合法性[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào),2011,2:29.

[25] http://www.brettonwoodsproject.org/art-549743

[26] IMF Executive Board Reviews Progress Toward Implementation of the 2010 Quota and Governance Reform，Press Release No. 13/127，http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2013/pr13127.htm

[27] [美]羅伯特·吉爾平.全球資本主義的挑戰(zhàn)[M]. 楊宇光，楊炯，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2001:13.

[28]吳志成、王楊.歐洲一體化進(jìn)程中的反一體化分析[J].國外社會(huì)科學(xué), 2006,6:29.

[29] [美]羅伯特·基歐漢.全球治理機(jī)制的合法性[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào),2011,2:30.

[30] Lane, Jan-Erik, “International Organization Analyzed with the Power Index Method, ”CSGR Working Paper. No. 181/05,2005, p.5. http://wrap.warwick.ac.uk/1922/1/WRAP_Lane_p18105.pdf