黃志超，尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)作出關(guān)于建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度的決定。2009年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) ［2009］32號(hào)），決定從2009年起在全國(guó)10%的縣 （市）開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)，到2020年基本完成對(duì)農(nóng)村適齡居民的保險(xiǎn)覆蓋。新農(nóng)保制度堅(jiān)持 “?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；堅(jiān)持從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；堅(jiān)持個(gè)人 （家庭）、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)；堅(jiān)持政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合；堅(jiān)持有利于與村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)其他社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接的原則。這些原則對(duì)于農(nóng)民基本生活、農(nóng)民基本權(quán)益的保障以及農(nóng)村社會(huì)的和諧都有極大的促進(jìn)和進(jìn)步意義。［1］2011年，人社部發(fā)布 《人力資源和社會(huì)保障部官員批復(fù)甘肅省2011年新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣名單的通知》（人社部發(fā) ［2011］78號(hào)），將蘭州市城關(guān)區(qū)等31個(gè)縣 （市、區(qū)，以下簡(jiǎn)稱縣）納入2011年新型農(nóng)村社會(huì)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣，蘭州市城關(guān)區(qū)等65個(gè)縣 （市、區(qū)）納入2011年城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣。

一、建立發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的意義、制度創(chuàng)新及其原則特征

（一）現(xiàn)階段我國(guó)建立新農(nóng)保制度的積極意義

第一，在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，對(duì)占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民發(fā)出國(guó)家將為他們建立由財(cái)政全額支付的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金信號(hào)，［2］使農(nóng)民無(wú)后顧之憂，老有所養(yǎng)，就會(huì)有消費(fèi)的需求，這對(duì)開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需將產(chǎn)生良好的推動(dòng)作用。第二，從整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求角度著眼，建立新農(nóng)保制度，會(huì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的制度平等。［3］我國(guó)在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)型，綜合國(guó)力逐漸變強(qiáng)的過(guò)程中，逐步縮小直至最終消除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保障方面的差距，這對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)均等化有著有力而持久的推動(dòng)作用。［4］第三，建立新農(nóng)保制度有利于化解農(nóng)村社會(huì)中的各種矛盾。首先，制度的建立將極大地提高農(nóng)村老年人獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)能力，以便提高他們的生活質(zhì)量；其次，制度的建立將會(huì)減輕農(nóng)村老年人子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，一定程度上緩解了因?yàn)榻?jīng)濟(jì)而引發(fā)的家庭矛盾；最后，制度的建立將使更多的農(nóng)村集體集中有限的財(cái)力更好地為老年人提供服務(wù)。

（二）新農(nóng)保制度較之于老農(nóng)保的制度創(chuàng)新

新農(nóng)保的制度創(chuàng)新有兩個(gè)主要方面：一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。這兩個(gè)特點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅僅依靠農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄積累的最大區(qū)別。

（三）新農(nóng)保制度運(yùn)行的基本特點(diǎn)及其原則

新農(nóng)保制度的基本特點(diǎn)：第一，目前國(guó)家財(cái)政支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以實(shí)現(xiàn) “?；尽钡哪繕?biāo)，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)的補(bǔ)助為50%。第二，政府以及地方財(cái)政現(xiàn)階段的主要工作為盡可能多的把農(nóng)民吸收到新農(nóng)保的覆蓋范圍內(nèi)，對(duì)60歲以上的農(nóng)村老人實(shí)行普惠性基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女也應(yīng)參保繳費(fèi)，這一方面體現(xiàn)了子女需盡贍養(yǎng)老人的義務(wù)，又在一定程度上擴(kuò)大了新農(nóng)保的覆蓋面。第三，新農(nóng)保運(yùn)行有很大的彈性，我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)農(nóng)民收入水平差距懸殊，［5］地方財(cái)政收入?yún)⒉畈积R，所以新農(nóng)保設(shè)立5檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以增設(shè)低檔，而發(fā)達(dá)地區(qū)也可以提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

新農(nóng)保制度的基本原則：第一，試點(diǎn)先行原則。2009年我國(guó)的試點(diǎn)范圍為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），未來(lái)將用10年時(shí)間逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，將于2020年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的全覆蓋。能否順利推進(jìn)和完善這項(xiàng)制度取決于各試點(diǎn)的工作能否基于本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方財(cái)政能力，也取決于農(nóng)民的知識(shí)和接受程度。第二，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則。試點(diǎn)工作一定要做到農(nóng)民自覺(jué)自愿參與，同時(shí)也要加強(qiáng)宣傳工作。第三，堅(jiān)持因地制宜原則。試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及農(nóng)民收入水平各不相同，在個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、地方補(bǔ)貼、養(yǎng)老待遇等方面，都必須從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)。第四，堅(jiān)持保持農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式。新農(nóng)保制度在最低生活保障方面給予農(nóng)民幫助，但是農(nóng)民子女仍然要承擔(dān)贍養(yǎng)老人的義務(wù)。

二、新農(nóng)保試點(diǎn)在運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）保障標(biāo)準(zhǔn)低下，財(cái)政支出不足，并且農(nóng)民參保積極性不高

下表為2012年蘭州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案。

新農(nóng)保規(guī)定，年滿60歲及以上的農(nóng)村老人將不用再繳納費(fèi)用，可每月領(lǐng)取國(guó)家發(fā)放的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額很低，加上省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼以及區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，每月可領(lǐng)的養(yǎng)老金最低為70．1元，最高為172．6元，這些養(yǎng)老金對(duì)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下社會(huì)此起彼伏的高物價(jià)而言，僅僅可以勉強(qiáng)維持最低限度的生活。而且較之于高收入農(nóng)戶而言，他們更多的會(huì)選擇其他商業(yè)類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是參與新農(nóng)保的投保。本人在2012年8月7日開(kāi)始對(duì)蘭州市安寧區(qū)鄉(xiāng)級(jí)地區(qū)的調(diào)查，其中四個(gè)農(nóng)村社區(qū) （B社區(qū)、L社區(qū)、G社區(qū)和S社區(qū)），人數(shù)分別為1295人 （B）、1578人 （L）、1763人 （G）、1085人 （S），其中參保人數(shù) （截至2012年10月29日調(diào)查工作結(jié)束時(shí)）為：B社區(qū)198人、L社區(qū)214人、G社區(qū)328人、S社區(qū)153人。其比例為B社區(qū)15．28%，L社區(qū)為13．65%，G社區(qū)為18．6%，S社區(qū)為14．1%。通過(guò)每個(gè)社區(qū)參保人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例可以得知，對(duì)于大多數(shù)收入較多的農(nóng)戶以及城市居民（本人通過(guò)調(diào)查蘭州市其他幾個(gè)城市社區(qū)得知，新農(nóng)保在幾個(gè)人口在2000人左右的城市社區(qū)中，其居民對(duì)新農(nóng)保的參保率不足0．5%）而言，參保人數(shù)可謂是鳳毛麟角，參保積極性低下。

2012年蘭州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案表 單位：元

（二）試點(diǎn)管理方式及其管理規(guī)則不統(tǒng)一，管理強(qiáng)度有待提升

蘭州市安寧區(qū)是新農(nóng)保新近覆蓋的城中村社區(qū)，在本人調(diào)查的街道 （鄉(xiāng)）中，下轄七個(gè)農(nóng)村社區(qū)，其中大部分新農(nóng)保被管理對(duì)象為失地農(nóng)民。在管理人數(shù)比例方面，在七個(gè)社區(qū)中，其中除了B社區(qū)有社保專干3人外，其余社區(qū)的社保專干都為1人。以B社區(qū)為例，B社區(qū)居民總?cè)藬?shù)為1295人，參保人數(shù)為198人，社保專干為3人，則每人要管理66人，而其他社區(qū)每人需要管理的參保人數(shù)就更多。以B、L、G、S四個(gè)社區(qū)為例，總?cè)藬?shù)為5721人，而這四個(gè)社區(qū)的社保專干僅為6人，則平均每人要管理954人，從而導(dǎo)致管理人員壓力大，管理不到位等問(wèn)題的出現(xiàn)。

在管理方式方面，在調(diào)查的幾個(gè)社區(qū)中，其管理方式一般為手工登記以及電子記錄單一使用或并存的記錄方式。上文提到過(guò)的職責(zé)分工方面，社保專干只負(fù)責(zé)社保類工作，運(yùn)用手工登記或是電子登記的方式管理社保文檔時(shí)難免會(huì)發(fā)生遺漏、錯(cuò)誤或是文檔遺失等問(wèn)題，社保專干在記錄和管理資料時(shí)，一般都是獨(dú)立完成，沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)作和監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)也存在各個(gè)社區(qū)登記表格格式的不統(tǒng)一以及登記表格上交之后不留底的現(xiàn)象。同時(shí)各個(gè)社區(qū)也存在一定程度的管理人員管理能力不足，管理方式落后以及管理權(quán)力分散等問(wèn)題。

（三）試點(diǎn)運(yùn)行缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制

新農(nóng)保制度自2009年建立至今才短短的三年時(shí)間，其相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，并且缺乏相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)制，制度創(chuàng)新進(jìn)程緩慢，相應(yīng)的管理人員素質(zhì)有待加強(qiáng)。在蘭州市城中村改造過(guò)程中，新農(nóng)保和征地工作基本是同時(shí)進(jìn)行的，其中征地補(bǔ)償款以及新農(nóng)?；鸬陌l(fā)放都有很密切的聯(lián)系，如果相關(guān)的監(jiān)督管理工作不完善，則很有可能造成款項(xiàng)被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，有可能會(huì)給農(nóng)民和國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)損失。

三、對(duì)新農(nóng)保制度在運(yùn)行中存在問(wèn)題的相關(guān)建議

（一）增加財(cái)政支出，提高保障水平，擴(kuò)大保障范圍

如今新農(nóng)保養(yǎng)老金保障水平低下，雖然在一定程度上可以略微提高農(nóng)民的生活水平，但是在最高每月172．6元的養(yǎng)老金水平下，部分農(nóng)民還是只能在溫飽線上掙扎。而對(duì)于城市戶口的居民，只要是在城市或是農(nóng)村工作的男性 （女性）在60（55）歲退休后，都有800到3000元左右的退休金，相比較農(nóng)村新農(nóng)保養(yǎng)老金水平而言，存在一定的不公平以及強(qiáng)制參保的現(xiàn)象。針對(duì)此問(wèn)題，各級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政投入量，并且制定相應(yīng)的政策法規(guī)，將新農(nóng)保的保障水平提升到一個(gè)更高的水平，努力縮小城鄉(xiāng)保障水平的差距，使得更多農(nóng)民被新農(nóng)保吸引，改善參保積極性不高的問(wèn)題。［6］建議取消60歲無(wú)需繳納保費(fèi)的老人子女必須參保的強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)新農(nóng)保也可以對(duì)城市居民開(kāi)放門戶，城市居民不僅可以購(gòu)買新農(nóng)保，而且受益額度也應(yīng)與農(nóng)村居民縮減差距。這樣一來(lái)不僅可以保障農(nóng)民的權(quán)益，而且參保自由度相對(duì)提升，使得此項(xiàng)制度的運(yùn)行顯得更加公平公正。

（二）統(tǒng)一管理規(guī)則，加強(qiáng)管理強(qiáng)度

管理規(guī)則有待統(tǒng)一，各個(gè)社區(qū)管理方式不同，導(dǎo)致各個(gè)基層管理機(jī)構(gòu)收集的數(shù)據(jù)和資金管理方式也各不相同。各個(gè)社區(qū)在實(shí)際的工作中，基本上是基于新農(nóng)保政策而進(jìn)行的，而專門管理新農(nóng)保的相關(guān)人員在人數(shù)上、管理手段、個(gè)人素質(zhì)上的層次也參差不齊，因此應(yīng)統(tǒng)一新農(nóng)保運(yùn)行的管理規(guī)則；高于基層社區(qū)的街道、鄉(xiāng)政府以及區(qū)、縣政府等機(jī)構(gòu)，可直接對(duì)各個(gè)社區(qū)進(jìn)行管理。新農(nóng)保自建立以來(lái)至今，制度運(yùn)行時(shí)間短，相關(guān)的管理手段和制度基礎(chǔ)都不成熟。［7］加上缺乏統(tǒng)一和成熟的管理方式，導(dǎo)致新農(nóng)保制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問(wèn)題和不足，所以加大新農(nóng)保制度運(yùn)行的管理強(qiáng)度刻不容緩。

（三）建立健全相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制

在管理人員數(shù)量不足，業(yè)務(wù)熟練程度不同的現(xiàn)實(shí)情況下，建立健全新農(nóng)保的監(jiān)督管理機(jī)制，在新農(nóng)保運(yùn)行中，可以保障制度合理科學(xué)的運(yùn)行，各職能單位在工作中統(tǒng)一管理規(guī)則，［8］明確各自的職能范圍。同時(shí)在機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立專門的監(jiān)督管理人員，監(jiān)督資金的運(yùn)行管理，保證專項(xiàng)基金每一分錢都用在新農(nóng)保的運(yùn)行上。加強(qiáng)干部監(jiān)督管理工作，定期分析工作過(guò)程，提出并制定階段性的工作重點(diǎn)，保證新農(nóng)保制度合理良好地運(yùn)行。

［1］高君．構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保障制度的思考——以浙江省新農(nóng)保試點(diǎn)為例 ［J］．福建論壇 （人文社會(huì)科學(xué)版），2010（7）：32－36．

［2］吳利明，李超，張慧．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)路徑 ［J］．商業(yè)時(shí)代，2011（11）：110－111．

［3］王云．我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀 ［J］．合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008（10）：118－119．

［4］余興厚．中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 ［J］．重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（5）：5－7．

［5］李春根，李建華．探索建立江西省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 ［J］．求實(shí)，2008（7）：90－92．

［6］侯曉麗．積極推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全和發(fā)展 ［J］．理論導(dǎo)刊，2005（10）：17－19．

［7］周艷．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究綜述 ［J］．經(jīng)營(yíng)管理者，2010（11）：43．

［8］游建生．進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 ［J］．人民政壇，2009（12）：38．