史衛(wèi)

我們談古代財政改革，多關(guān)注財政體制改革、收入結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政預(yù)算制度的構(gòu)建這樣的宏大事件，而對財政自身運(yùn)行成本的核算和改革注意不多。有言道：細(xì)節(jié)決定成敗，如何用好財政資金，對于改革同樣重要。這里讓我?guī)Т蠹胰タ匆粍t北魏年間降低財政運(yùn)轉(zhuǎn)成本的決策過程，同時也可從中體會當(dāng)時財政行政的運(yùn)行過程。

提議

公元494年，即北魏太和十八年，孝文帝推行的改革走出了最為關(guān)鍵的一步—遷都洛陽。但隨之而來是百萬軍民的供給問題，還有如何保證政府運(yùn)作的財政供應(yīng)，這都是當(dāng)時財政部門必須面對的最重大的問題。首先就是要建構(gòu)起將各地征收的賦稅轉(zhuǎn)運(yùn)到洛陽的運(yùn)輸系統(tǒng)，這是一個十分龐大和復(fù)雜的工作。當(dāng)時的尚書令陸說，“運(yùn)給之費(fèi)”是“日損千金”。

這時，一份關(guān)于改進(jìn)財政運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書遞到了尚書省。這是三門都將薛欽遞交的將當(dāng)?shù)剡\(yùn)送洛陽的賦稅，由水運(yùn)替代陸運(yùn)的提議。在提案中，他仔細(xì)算了一筆賬，認(rèn)為可以極大節(jié)省運(yùn)轉(zhuǎn)成本，對公對私都有很大好處。薛欽首先計算了陸運(yùn)的花費(fèi)：其所轄二州五郡，即汾、華二州、恒農(nóng)、河北、河?xùn)|、正平、平陽五郡，其每年的租賦錦絹及資麻等都折算成公物，雇傭牛車送到京城。大略計算，華州一部牛車，官方酬金是絹八匹三丈九尺，按九匹計算，雇傭民工的價格是布六十匹；河?xùn)|一部牛車，官方酬金是絹五匹二丈，雇傭民工的價格是布五十匹。其余州郡，雖然不知道具體的價格，但按照遠(yuǎn)近推算，應(yīng)該不會比這兩個州的價格低。如果雇傭私民運(yùn)輸，近的地方是一匹布能運(yùn)一石糧食，遠(yuǎn)的地方一匹布只能運(yùn)五斗糧食。而且三門峽一帶道路險峻，古代就有崤函之險的說法，加上長途運(yùn)輸，民夫疲憊，途中損耗丟失難免，公私雙方都受到很大損失。

如果改用水運(yùn)，一艘船就能裝十三車的財物，而造船費(fèi)用加上雇傭工匠勞工，包括其食宿費(fèi)用在內(nèi)，不過三十九匹絹，也就是十三輛車每車不過攤上三匹。那么計算下來，可以節(jié)省絹七十八匹，布七百八十匹。如果運(yùn)輸糧食，按照官方標(biāo)準(zhǔn)，一輛車只能裝四十斛糧食，但一艘船能運(yùn)糧七百石。七百石糧食如果陸運(yùn)，需要布一千四百匹，改為水運(yùn)加上種種雜費(fèi)，也不過需布三百匹，一艘船就能節(jié)省下來一千一百匹布。

而且，造船所需，不過砍伐木材，具體工作都可以分派給當(dāng)?shù)伛v軍，都不需要另外向百姓攤派。

另外還有從陸上運(yùn)輸?shù)剿叺馁M(fèi)用。汾州有租調(diào)的地方，距離汾水不超過百里，華州距離黃河不到六十里，都計算里程，依靠原來的酬價，雇傭牛車送到漕船所在地。調(diào)用一車需酬絹一匹，租用一車需酬布五匹，這樣，公私雙方都方便有利。

審批

在當(dāng)時，一項財政政策的出臺，要先由地方先按程序“申表”，然后由主管財政的度支尚書下屬的度支曹進(jìn)行初步的審議，這包括了會計核算和可行性分析，然后由度支尚書拿出建議，上報尚書令。經(jīng)由尚書辦公會討論，由尚書令作出處理意見，上報皇帝，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后執(zhí)行。

從其他案例看，當(dāng)時有些申表只是提出建議，并沒做會計核算，而是由度支曹核算。薛欽的這次申表，本身已經(jīng)做了大量的計算工作。接到提議申表后，度支郎中朱元旭首先對其提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行了核實和重新計算，認(rèn)為是可行的。但薛欽的申表主要停留在業(yè)務(wù)層面，朱元旭則從政治層面、操作層面及與其他制度接軌等多方面進(jìn)行了分析，他首先深挖政治意義，認(rèn)為：“最有效的政治措施是以富民為根本，朝廷政治以強(qiáng)國為首。所以，大禹專心治水，以便于四方水運(yùn)之利；漢代興修水利，也是為了充分利用百川的功能。這種水利的功績在當(dāng)時就顯示出來，聲譽(yù)也留存在青史中”。所以他認(rèn)為薛欽的意見是很可取的，但對于一些細(xì)節(jié)，他認(rèn)為需要修改。如調(diào)用士兵造船，他認(rèn)為可能造成防務(wù)缺失，不宜這么做，可以從節(jié)省下來的雇車費(fèi)用中提出部分款項來購買材料和勞力。對于船運(yùn)途中的責(zé)任，他也一一做了辨析，明確了各方責(zé)任，及懲處賠償辦法。

并在時間上做了安排和規(guī)劃，以能和以前各項規(guī)定相銜接。新制度必須要保證按時運(yùn)達(dá)國庫，必須“即時交納，不得前后相雜混合，違背常規(guī)?！睂τ诤骄€問題，他也做了調(diào)研，認(rèn)為“三門峽一段河道，號稱天險，激流千里，很不容易通過。但既然有利于大局，就不能被這一點風(fēng)險壓抑”。

當(dāng)時轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用，官民分?jǐn)?，官府出絹，民間出布。朱元旭認(rèn)為節(jié)省下來的費(fèi)用不能馬上減少民眾的負(fù)擔(dān)，如果效果不佳還得征收以彌補(bǔ)損失。一年以后，再根據(jù)實際情況決定。

度支尚書崔林則對歷史上水運(yùn)的情況盡量了解，在文件上寫道：“在上古時代，人類就知道木削為船，通過開鑿河渠暢通水運(yùn)，獲益無限。漢代張良稱利用河渠漕運(yùn)糧食是一個偉大的設(shè)想。東漢張純和西晉的陳勰，都因漕運(yùn)立下大功，漕運(yùn)的利益可以說由來已久?？疾檠J提出的辦法，的確切實可行，朱元旭的意見非常合理”。他通過對歷史經(jīng)驗的追溯，認(rèn)為水運(yùn)不應(yīng)局限在薛欽提出的三門峽地區(qū)，而應(yīng)是全國能走水運(yùn)的地方，不論遠(yuǎn)近都要盡量走水運(yùn)。古人曾遠(yuǎn)通褒水、斜水以便利關(guān)中的漕運(yùn)，南面遠(yuǎn)至交州、廣州，漕運(yùn)糧食以補(bǔ)充關(guān)中、洛陽等京城地區(qū)的供給，這些古跡都還存在。何況漳水、洹水這種平坦的水路，黃河、濟(jì)水這種寬闊的河流，航運(yùn)條件都要大大好于三門峽水段，都應(yīng)該利用起來，以節(jié)省經(jīng)費(fèi)，均衡勞力，使政府和民眾公私都能獲益。

崔林在向尚書辦公會匯報時介紹自己在東州任地方官時，也曾親自試驗過水運(yùn)的方法，親身體會到水運(yùn)的好處實在比陸運(yùn)多太多，即使是五百里、三百里的短途，車船運(yùn)輸，核計其好處，仍然是不少的。他建議“薛欽所列舉的州郡，請求允許按照其提出的辦法興造船只運(yùn)輸?！辈⑶艺埱蟆霸试S全國所有通水運(yùn)的地方，都能這樣利用水路來漕運(yùn)糧食”。

經(jīng)過尚書辦公會商議，尚書令作出批示，上報皇帝：“漕運(yùn)的利益，古今一樣，水運(yùn)與陸運(yùn)的耗費(fèi)，實在懸殊很大。薛欽所列舉的只是關(guān)中西部而已，如果全國都這樣辦，足以讓國家和民眾雙方都獲得巨大利益。經(jīng)過商議，我們建議按照批準(zhǔn)執(zhí)行，以便節(jié)省經(jīng)費(fèi)與勞力，致民于小康。如果這一建議得到批準(zhǔn)，就必須使水道暢通無阻，請求先行疏通或興建有關(guān)河渠。有的先前已經(jīng)開鑿，有的自古已有河道，一切舊有的現(xiàn)在都可利用起來，所費(fèi)功夫不會很困難。今冬農(nóng)閑季節(jié)，可令各地民眾修疏完畢，使得來年春季水漲之時，漕運(yùn)暢通無阻?！?/p>

批復(fù)

最后申報到孝文帝，最終決策權(quán)在皇帝?？赡芤蛑煸裉岬巾浦祀U，《水經(jīng)注》里也說“激石云洄，波怒溢，合有十九灘，水流迅急，勢同三峽，破害舟船，自古所患”。孝文帝趁出巡之便，還親自坐船考察航道。隨從以黃河浚急，慮有傾危，勸阻孝文帝。孝文帝說：“黃河急浚，我此行才更有必要?！毙⑽牡圩詈笙略t，要求按照尚書會議的決議執(zhí)行。執(zhí)行的效果最后由御史來審核?！耙荒曛?，須知贏費(fèi)，歲遣御史校其虛實，脫有乖越，別更裁量”。同時派遣官員檢查各地水道，對于壅滯不通的，要求地方官利用農(nóng)閑季節(jié)進(jìn)行治理，使之盡量通船運(yùn)輸。東路各州縣，因為歷史上就曾通水路，爭取本年度賦稅增收起來的十月就能改用水運(yùn)來轉(zhuǎn)運(yùn)，如果來不及造船，可以先向民間租用。希望用不多的花費(fèi)，一時的辛苦，節(jié)省轉(zhuǎn)運(yùn)成本，換來永久的安逸。

古代中國很多時段，賦稅收入都是以實物為主，征收和轉(zhuǎn)運(yùn)成本都很高?！秾O子兵法》里提到戰(zhàn)國時的運(yùn)輸成本約有20倍。秦始皇統(tǒng)一中國后，由于國土面積的增大，運(yùn)輸距離也更遠(yuǎn)了，據(jù)主父偃估算從山東沿海運(yùn)輸糧食到河套地區(qū)，運(yùn)輸所耗將近二百倍。這些成本最終還是都攤派到了老百姓身上，所以秦統(tǒng)一后，制度統(tǒng)一，六國故地人民負(fù)擔(dān)并不重于秦地，而由于轉(zhuǎn)運(yùn)成本使人民的負(fù)擔(dān)急劇放大。古代財政轉(zhuǎn)運(yùn)之苦，是我們今天無法理解的，但是節(jié)省財稅運(yùn)行成本，提高財政資金使用效率的重要性，古今都是一致的。

（作者供職于財政部財政科學(xué)研究所）