喬欣

盤活財政存量資金已經(jīng)成為業(yè)界關(guān)注熱點，在記者聯(lián)系了多地財政部門后，僅僅圍繞財政存量資金的規(guī)模有多大這個問題的答案，就如同此前關(guān)注的地方政府性債務(wù)一般撲朔迷離，有某省財政廳工作人員直言，對于這個問題，他們目前也沒有一個具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

“目前因為沉淀資金散落在不同的系統(tǒng)里，沒有任何一個部門清楚總體沉淀規(guī)模?！庇袑I(yè)人士表示。

從已公開的統(tǒng)計信息來看，只有審計署公布的數(shù)據(jù)，以及央行最新數(shù)據(jù)顯示，截止到今年5月份，政府存款為3.2萬億。

此外，存量資金該如何界定，問題的癥結(jié)何在，記者得到的答案也是眾口不一。于是隨著本期專題采訪的進展，記者逐漸對“盤活財政存量資金”形成這樣的印象，除了政策導(dǎo)向本身很明確外，與之相關(guān)的成因、數(shù)量以及未來改革的著力點，均呈現(xiàn)出開放式求解。

規(guī)模界定

記者聯(lián)系的東部某市財政局工作人員表示，他們將財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金視為存量資金。而同樣的問題在西部某市財政局工作人員那里得到的答案則是，“我們自己的錢每年完成預(yù)算都很緊張，甚至還不夠，如果有錢都是從上面來的。從基層的角度看，東西部地區(qū)在存量上的差別應(yīng)該比較大。東部經(jīng)濟相對發(fā)達的大省可能專項資金少，自身的壓力就比較大，那就是結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。我們中西部地區(qū)主要是專項，大概占（財力收入的）70-80%。我們的存量也主要在專項轉(zhuǎn)移支付。”

另外還有業(yè)內(nèi)人士認為，現(xiàn)有存量資金分散在不同系統(tǒng)里，包括各種開設(shè)在商業(yè)銀行里的財政專戶上的存量，央行國庫單一賬戶上的存量，還有部分供應(yīng)商在銀行賬戶上的存量資金等。在不少地方，公共投資項目由私人負責運作，有些項目并未開工，或者嚴重延期，但項目款已經(jīng)撥付到他們賬戶上，這些未用出去的錢，應(yīng)屬于財政資金的范疇。

要規(guī)范和管理這些資金，該人士建議，未來最好能統(tǒng)一到國庫單一賬戶上。對于這一觀點，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇說，“現(xiàn)在說的盤活財政存量，我所理解的主要是國庫里的這些資金。國庫外的資金就涉及到專戶的問題，按照有關(guān)法律的規(guī)定，比如《社保法》規(guī)定社?？隙ㄊ且O(shè)專戶的。此外還有一些比如學(xué)校收的學(xué)費，也肯定是要以專戶的形式存在。這些專戶涉及的是怎么樣規(guī)范管理讓它們高效的問題，沒有必要一定要把它們納入到國庫里來。”

對于眾說紛紜的財政存量資金，廣東省財科所所長黎旭東認為，存量是與增量相對應(yīng)的概念，所謂增量就是每年新增財力，存量就是資金已經(jīng)安排了的，過去有的，今后還要有，也就是說前一年的增量資金額度到了第二年就變成了存量的概念。如果是上一年度預(yù)算安排了，但是錢沒用出去，指標還在，結(jié)轉(zhuǎn)到下一年繼續(xù)用，把這個結(jié)轉(zhuǎn)資金當作存量資金是不合適的，因為畢竟預(yù)算指標已經(jīng)安排出去了，只是沒用完，進行結(jié)轉(zhuǎn)。很多人把這個概念當作財政存量資金，是錯誤的，而且這個資金在當前的財政分配和管理方式上是盤活不了的，除非這個指標從一開始就安排錯了?，F(xiàn)在有種說法是大量存量資金趴在國庫的賬面上，這說的是分配出去的專項資金在事情干完了之后的結(jié)余資金?，F(xiàn)在說的所謂的“存量資金”指的是這類結(jié)余性質(zhì)的資金。只要界定事情已經(jīng)干完，結(jié)余資金收回重新安排這是順理成章的事情。如果每年的結(jié)余資金有很大的量，這只能表明預(yù)算分配完全沒有章法。

路徑選擇

對存量的理解不同，其所揭示的背后成因不同，如何盤活存量的手段也就不同。

上文中的東部某市財政局工作人員解釋當?shù)刎斦媪抠Y金成因時指出，“預(yù)算編制是根據(jù)預(yù)期事項而研定，預(yù)算執(zhí)行是根據(jù)實際情況而施行，年初預(yù)計和年中執(zhí)行的差異形成一對難以避免的矛盾，這必將存在結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金。比如：財政資金是按進度撥款，而一些項目建設(shè)進度比原計劃慢，或中途暫緩執(zhí)行，就造成了各單位在資金使用時因進度慢等問題暫時出現(xiàn)年底戶頭結(jié)余。因此，在年初編制預(yù)算和下半年調(diào)整預(yù)算時，要認真清理并統(tǒng)籌安排結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金。對于結(jié)余資金，要一律收歸財政，統(tǒng)籌安排使用；對于結(jié)轉(zhuǎn)資金，要視實際情況科學(xué)處理，該收回的要收歸財政，再統(tǒng)籌安排使用。這就是盤活財政存量資金?！?/p>

“中國保留了大量的專項轉(zhuǎn)移支付，不僅資金量大，而且涉及部門非常多，幾乎所有的中央部委都會涉及到專項資金的分配。這樣至少造成四種后果：首先是程序多、環(huán)節(jié)多。其次是進度慢。為什么前兩年總說支出進度慢，年底突擊花錢。其實不是這樣，而是錢大部分都是年底才撥到地方。第三是指向不明確，經(jīng)過層層上報再層層審批，可能當時報項目的想法發(fā)生了變化，或者項目因為條件的變化而發(fā)生變化，到了地方可能就沒有辦法執(zhí)行或者執(zhí)行起來就不是那么快。第四就是資金部門化，既不讓你整合，又不允許拿其他資金做配套。地方有的時候報項目想的是不管怎么安排，先爭取下來再說，所以報的時候就有水分，爭取來了之后因為是有水分的項目，實施起來又很困難，類似種種，大量專項都預(yù)存在國庫上。所以我感覺中央這次提出盤活財政存量是要解決以往專項比重過大，項目過細，程序過繁雜，各個部門權(quán)力過大這些互相都是有關(guān)聯(lián)性的問題，而核心問題就是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整，慢慢向均衡轉(zhuǎn)移支付過渡，專項越來越少，這個問題就可以解決了。再把主動權(quán)放在地方各級政府，地方結(jié)合當?shù)貙嵡榻y(tǒng)籌安排?！蔽鞑磕呈胸斦止ぷ魅藛T說。

不過在政策的頂層設(shè)計之外，地方實踐過程中會遇到一些問題。有地方財政局工作人員向記者透露，“一是部分結(jié)轉(zhuǎn)資金不能盤活。比如：按進度撥付的工程款，若工程未完工，結(jié)轉(zhuǎn)資金需繼續(xù)用于該工程項目支出；年內(nèi)來不及結(jié)算的項目資金待第二年結(jié)算后支出；有些政府采購項目下達時間晚且數(shù)額大，必須經(jīng)多方論證、審批及訂貨，運作時間長使得當年無法完成，需要結(jié)轉(zhuǎn)下一年支出；還有一些規(guī)定使用用途的基金結(jié)轉(zhuǎn)支出也不能用于盤活，如：殘疾人就業(yè)保障金、水利基金、彩票公益金等。二是有些資金財政已撥付給預(yù)算單位，因種種原因沉淀在單位資金賬戶，但財政不能收回盤活。比如，年內(nèi)來不及結(jié)算的項目資金；欠職工及業(yè)主單位的款項；欠繳稅費、工會經(jīng)費、醫(yī)保、住房公積金等；有指定用途且年內(nèi)馬上就要實施的項目資金；已進入政府采購程序，但未完成的采購款?！贝朔N表述部分印證了前文中廣東省財科所所長黎旭東的觀點。

地方行動

在原則上屬于可以盤活的財政存量資金有哪些？某地財政局工作人員向記者列舉了以下三種情況：首先是項目已經(jīng)完成，或者因故終止，剩余的指標可收回，用于重新安排預(yù)算支出。第二種情況是部分資金因多種原因無法分配和落實到具體的單位和項目上，或無法實施的項目結(jié)轉(zhuǎn)指標，可收回用于重新安排預(yù)算支出。還有一種情況是已形成的結(jié)轉(zhuǎn)項目，確實無需支出或已無法支出的，或者結(jié)轉(zhuǎn)期限超過一年以上的，原則上可以收回用于盤活。

如今，據(jù)記者了解到的情況，不少地方已經(jīng)對盤活財政存量資金有了總體思路。

國務(wù)院提出盤活財政存量資金的要求后，財政部隨后發(fā)布了《財政部關(guān)于加強地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財政存量資金的通知》，并要求各地方財政部門在7月底編制出相關(guān)方案。日前，記者聯(lián)系了山東省財政廳，了解到，當?shù)卦?月底之前，以紅頭文件的形式公布了《關(guān)于壓減財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)盤活財政存量資金的通知》。

記者看到這份《通知》從5個方面進行了具體部署。其中在加快公共財政預(yù)算執(zhí)行進度方面規(guī)定，對年初預(yù)算已經(jīng)確定的項目，要抓緊組織實施，加快資金支付；對未確定項目的專項資金，要分科目、分項目予以全面清理，及時做好資金分配方案的細化和指標下達工作，超過規(guī)定時限仍未落實到具體單位的，除據(jù)實結(jié)算項目外，財政部門應(yīng)收回總預(yù)算用于其他急需項目。對據(jù)實結(jié)算和以收定支項目，可采取先預(yù)撥、后清算的方式，加快資金撥付。同時規(guī)定，要健全完善支出進度通報分析制度，省財政廳將按月通報各市及省財政直接管理縣（市）預(yù)算支出進度情況，并將支出進度情況納入全省財政管理工作績效考評體系，年終進行考核獎懲。對省直部門支出進度實行重點督查，并將部門支出進度情況作為省級部門預(yù)決算編制評比的重要內(nèi)容。

在清理、壓減財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金方面。對市縣財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，經(jīng)清理確認屬于已無法支出或無需支出的，要收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排；確需繼續(xù)保留的，要盡快分解下達到具體部門單位和下級財政部門，督促其加快執(zhí)行進度；對執(zhí)行進度緩慢、年底有可能繼續(xù)形成較多結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)的項目，要及時調(diào)整用于其他急需的支出項目。對壓減結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)成效較好的市縣，省財政將給予適當獎勵；對年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金仍在增加的市縣，將酌情減少下一年度轉(zhuǎn)移支付資金。對省直部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，要分單位、分項目排查分析，分門別類提出處理意見。對基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金，要首先用于增設(shè)機構(gòu)、增編增人等產(chǎn)生的人員和公用經(jīng)費支出；對項目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，省財政將加大統(tǒng)籌力度，合理壓縮部門下年度財政撥款預(yù)算。并規(guī)定從今年起，省直部門在國庫結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的項目資金，要一律收回省財政。

在加強政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理方面。對國有土地使用權(quán)出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、車輛通行費、彩票公益金等安排的支出，要提前做好項目論證工作，及早制定項目支出計劃，簡化項目審批流程，提高審批效率，有效加快項目實施進度。各級財政部門從土地出讓收益集中用于教育、農(nóng)田水利建設(shè)等方面的資金，要及時分配下達，抓緊組織落實到具體項目。

在規(guī)范國庫資金管理方面除了要全面落實國庫集中支付制度，并進一步精簡壓縮專戶數(shù)量，強化財政專戶結(jié)余資金管理，加大專戶資金統(tǒng)籌力度外。還提出要建立財政暫付款回收機制和責任追究機制，全面清理消化歷年暫付款掛賬，該核銷的要按程序盡快核銷，違規(guī)占用的要及時清理，該收回的要及時收回，保障預(yù)算支出需要。

在保障資金安全方面提出，規(guī)范權(quán)責發(fā)生制管理，除國庫集中支付結(jié)余和國家統(tǒng)一規(guī)定的事項外，不得擅自擴大按照權(quán)責發(fā)生制列支的范圍，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、有效性、安全性。

此外，福建省某市也提出要借助國庫集中支付系統(tǒng)和財政支出績效評價試點，進一步加大對分散沉淀在各部門各單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的調(diào)控管理力度。在每年年初預(yù)算安排時，根據(jù)各預(yù)算單位年終結(jié)余的情況，對沖核減第二年的預(yù)算安排。對各部門超過兩年、因特殊原因已不需支出或無法支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，在預(yù)算中，優(yōu)先調(diào)劑用于安排本年度項目支出或由市財政視情況追減收回，以減輕當年度財力缺口的壓力，并以此作為財政支出預(yù)算績效評價的依據(jù)。

“存量”指向

盤活后的財政存量資金該怎么使用？這也是各界普遍關(guān)心的問題。此前有業(yè)內(nèi)人士提出，此次盤活存量重點強調(diào)的閑置、沉淀財政資金即財政間隙資金，主要為各級財政公共財政專戶、非稅收入專戶、專項支出專戶等各個財政資金專戶中的閑置存款。此前該部分資金除了許多地區(qū)用于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展建設(shè)外，亦有部分地區(qū)將其用于資金增值，包括與金融機構(gòu)簽訂協(xié)議實現(xiàn)間隙資金定存最大化等。而在當前收入緊張態(tài)勢下，間隙資金已經(jīng)越來越受地方財政重視，成為地方財政緩解資金困難、防范債務(wù)風險和支持重點項目的新關(guān)鍵。專家表示，根據(jù)相關(guān)要求，未來財政間隙資金也將進入地方棚戶區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施等民生基礎(chǔ)項目的總計劃中，并發(fā)揮更大作用。

當記者就盤活的存量怎么用的問題咨詢西部某市財政局工作人員時，他說：“我覺得應(yīng)該逐步穩(wěn)妥的推進結(jié)構(gòu)的調(diào)整，控制專項轉(zhuǎn)移支付的比例。在此基礎(chǔ)上，部分適合統(tǒng)籌的可以按照大類來進行統(tǒng)籌，項目不要分的過細。比如只規(guī)定到農(nóng)業(yè)類別，剩下的由地方自主安排。相當于在均衡轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付二者間找了個平衡點，既支持了地方農(nóng)業(yè)發(fā)展又沒有把地方捆綁的太死，讓地方難受。不過這樣也有可能出現(xiàn)有些地方缺少支出的約束，想干什么就干什么的問題，這就進而要求地方簽署支出責任。各個地方不管是統(tǒng)籌的還是專項都需要增加透明度，預(yù)算公開、民主決策等等各種方法，提高財政資金的針對性和有效性?！?/p>

對于這個問題，楊志勇表示，“根據(jù)情況，比如有些已經(jīng)安排了花不出去的錢，給不出合理理由，屬于違規(guī)的錢，可能就要改變用途重新作為財政資金進行分配。這種資金可以用于李克強總理提出的穩(wěn)增長、惠民生，跟普通的財政撥款一樣的花。但是我估計這類資金的數(shù)量不會特別大。大量的是國庫的沉淀資金，就是現(xiàn)在講的3萬多億。這些錢留在國庫是有成本的，比如執(zhí)行國庫現(xiàn)金管理，哪怕以定期存款的形式進行招標，它的收益可能都比放在國庫里的收益要高?，F(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理實際上已經(jīng)開始操作，但是一是數(shù)量有限，另一個是操作方式比較單一。未來如果做的話要強調(diào)在保證資金安全的前提下如何提高它的效益的問題。要把這些盤活，就牽涉到國庫管理制度的問題，就牽涉到財政部和中國人民銀行。比較合理的做法就是首先要進行預(yù)測，目的是了解國庫里最低要保存多少資金，防止到花錢的時候沒錢用的情況發(fā)生。預(yù)測之后多出來的錢就要用于國庫現(xiàn)金管理，通過操作提高它的效率。誰有能力去操作呢？必須是財政部門。這要發(fā)揮財政部門在國庫現(xiàn)金管理里面的主導(dǎo)地位，只要操作規(guī)范，監(jiān)督跟上的話，我想應(yīng)該不會有什么問題的。”