張 艷

信賴保護原則的產(chǎn)生背景

信賴保護原則作為一條重要的公法原則最早始于德國。德國早在20世紀50年代起，就將信賴保護原則與依法行政、法律安定原則、比例原則等置于同等地位而作為行政法的基本原則，隨后在1973年10月舉行的德國法學者大會上，第二議題就選定“行政法之信賴保護原則”，從此確立信賴保護原則在現(xiàn)代行政法上的重要地位。之后在德國的《聯(lián)邦行政程序法》第48條和第49條對信賴保護原則作出了明文規(guī)定。受德國信賴保護原則的影響，其他國家比如法國、英國、日本、美國、韓國。都有對信賴保護原則不同程度的運用。

行政權作為國家權力的一部分，人民把行政權賦予政府，就是讓政府在法律允許的范圍內(nèi)更好地為人民服務，使政府對公民的個人利益給予更多的尊重和保護。信賴保護原則正是在這樣的背景下順應時代的要求應運而生。

行政法上信賴保護原則的含義

我國最早在1999年11月最高人民法院通過的《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中開始關注和涉及到信賴保護的問題。其中第59條這樣規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項規(guī)定，判決撤銷的被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以責令被訴行政機關采取相應的補救措施?！雹俅朔l所表達的對于違法行政行為的撤銷以及對他人合法權益造成損失的行政機關應采取相應的補救措施，這便是信賴保護原則的明顯體現(xiàn)。我國《行政許可法》第8條的規(guī)定被學者們稱之為信賴保護原則。第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政主體可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法規(guī)或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政主體應當依法給予補償?！雹诰C合不同觀點，信賴保護原則的基本含義是：基于行政法治原則，行政行為一經(jīng)做出就被推定為合法有效，它具有對世的效力。行政相對人對于此行政行為要給予一定的信任和依賴，行政相對人基于對行政行為的信賴所產(chǎn)生的合法利益，法律同時也要給予保護。行政主體不得擅自改變或者撤銷已經(jīng)作出的行政行為或承諾，即便是行政機關的自我糾錯也要受到限制。行政機關撤銷授益性行政行為，對于違法的授益性行政行為，特別是在違法原因可歸責于行政機關的情況下，應當首先保護受益相對人的權利或者利益，行政機關原則上不得擅自撤銷，如確實基于明顯重大公共利益的需要而收回該項權利或者利益，也必須給予受益相對人補償。行政相對人的合法權益要受到法律保護，在被許可人行為沒有違法的情況下，不得撤銷。信賴保護原則是平衡行政權力和個人權利的一條重要原則，即使是為了公共利益需要依法變更的，一旦被許可人所信賴的利益受到損失行政機關也應當依法給予補償。

信賴保護原則在我國行政法上的適用

信賴保護原則應是整個行政法的主要原則之一，但是目前主要適用于行政許可領域中，即大量的授益行政行為范圍內(nèi)。下面將從四個方面來探討信賴保護原則在我國行政法上的具體適用。

1.信賴保護原則在具體行政行為撤銷中的適用

具體行政行為的撤銷，是指行政機關對已經(jīng)生效的但存在違法或不當?shù)男姓袨榈男Яνㄟ^法律程序予以消滅的行為，根據(jù)違法程度的不同，對于行政行為予以全部或部分撤銷。對于違法或不當?shù)男姓袨?，撤銷完全符合依法行政原則的必然要求。但是，行政相對人基于對該行政行為效力的信任已經(jīng)產(chǎn)生了值得保護的信賴利益，撤銷違法或不當?shù)男姓袨榉狭朔ㄖ卧瓌t，卻可能損害公民的合理預期從而造成社會的不安定因素。因此，行政機關不得隨意撤銷已經(jīng)存在的行政行為，即使是“有錯必糾”的情形也應予以必要的限制。

對于給行政相對人帶來權益的授益行政行為的撤銷一般要受到比較嚴格的限制，因為該授益行政行為帶來了一定的信賴利益給行政相對人，行政相對人基于對該行政許可的信賴而進一步產(chǎn)生了合法的個人利益。表面上來看，對于違法的負擔行政行為進行撤銷，既可以體現(xiàn)有錯必糾和依法行政原則，又可以減輕相對人負擔，其撤銷通常不發(fā)生既得權益或信賴利益的保護問題，原則上應可隨時加以撤銷，但是我們發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實案例中并非如此。在某些特定情況下，相對人履行負擔行政行為后，已經(jīng)形成了較為復雜的社會關系和個人利益，對于負擔行政行為不加考慮的撤銷，勢必會給行政相對人帶來很多不利，會給其合法利益造成侵害。因此，對于負擔行政行為的撤銷也要慎重為之，不得隨意。

2.信賴保護原則在具體行政行為廢止中的適用

行政行為的廢止是指由于法律變更或事實變化而引起合法行政行為的效力停止。廢止的原因是因形勢、法律或政策的變化或者行政行為的目標、任務已經(jīng)完成而產(chǎn)生，并非由于具體行政行為的違法或不當所致。行政相對人基于對合法的行政行為信賴而產(chǎn)生相應的信賴利益，這個利益應該得到應有的保護，所以對于相對人的授益行政行為原則上是不得隨意廢止的，除非法律有特別規(guī)定。

不論是對于行政行為的撤銷還是廢止，兩者所考量的標準是一致的。這個標準就是對信賴利益和否定原行政行為所維護的公共利益進行客觀的對比。前者顯然大于后者時，不得撤銷或廢止原具體行政行為；在相反情形下行政行為可以被撤銷，但不能溯及既往，對于給行政行對人所造成的損失必須給予合理補償。

3.信賴保護原則在抽象行政行為中的適用

抽象行政行為是指針對不特定的對象制訂和發(fā)布能夠反復適用的規(guī)范性文件的行為，也是行政主體做出的一類重要行政行為。公民基于對政府和公權力的信賴，對于已經(jīng)生效的抽象行為會給予一定的尊重和認可，伴隨這種尊重和認可，公民會作出一系列的生產(chǎn)和生活安排，必然會產(chǎn)生一定的信賴利益。原則上抽象行政行為不得具有溯及力，即使在特定情況下可溯及既往，也不得限制或者損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。但是，如果該抽象行政行為明顯違反上位法，或者行政相對人以不正當?shù)姆椒ɑ蛱峁┎徽_的材料，使行政機關做出該抽象行政行為的，不適用信賴保護原則；如果行政相對人只是希望或者期待而未表現(xiàn)其已生信賴的事實，由于欠缺信賴要件，也不適用該原則。③

我國信賴保護原則完善的制度構建

信賴保護原則在我國行政法上的理解和適用，還存在很多問題，正是這些問題的存在，信賴保護原則不能在相應的法律秩序下發(fā)揮最大的作用。結合我國《行政許可法》對于信賴保護原則規(guī)定之不足，從法律制度上就完善信賴保護原則提出如下幾點建議。

1.明確“公共利益”的界定

《行政許可法》第2條第2款規(guī)定了行政機關可以根據(jù)公共利益的需要撤銷或變更已經(jīng)存在的行政許可。由此可見，撤銷或變更已經(jīng)做出的行政許可的重要依據(jù)是保護公共利益。2004年憲法修正案中規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！雹芪覈壳皩τ诠怖嫒匀粵]有明確界定，導致了其理解的模糊性。作為以國家意志行事而存在的行政法，其目的在于維護以公正為核心的公共利益，在學理和法律上應明確對于公共利益的界定，才可能使以其作為基礎的信賴保護原則在我國發(fā)揮其應有的作用。

2.建立健全行政補償制度

公民信賴利益保護離不開完善的行政補償制度。目前許多國家的法律都規(guī)定要給予合理補償。目前我國《行政許可法》第8條也有行政機關應當依法給予補償?shù)囊?guī)定，但是此規(guī)定過于籠統(tǒng)，具體操作性不強。行政補償制度要成為一種健全的制度，一方面是明確補償標準，另一方面是完善行政補償?shù)某绦??！兜聡姓绦蚍ā返?8條2款：“相對人所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時所具有的利益?！迸_灣地區(qū)《行政程序法》第120條規(guī)定：“授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益。”⑤以上規(guī)定我們都可以借鑒，既要明確行政相對人領取補償?shù)某绦颍惨鞔_包括行政主體給予補償?shù)某绦?，使補償確定在既得利益和期待利益之間。因此，要加強行政補償立法，才能更符合信賴保護原則的精髓和要求，才能實現(xiàn)真正的誠信政府。

3.將信賴保護原則納入《行政程序法》

我國至今還沒有出臺《行政程序法》，信賴保護原則的有效行使，離不開其在行政程序法中的地位。我們探討的信賴利益保護原則只有以法律條文的形式加以固定，才能更好地規(guī)范行政法律關系中雙方當事人的行為。在制訂《行政程序法》時，總則中應當明確規(guī)定信賴保護原則將作為行政法的基本原則之一，確定其重要地位，信賴保護原則應該被作為一項行政法的基本原則納入其中，其作用不僅在于提供事后的權利救濟，而且在于事先規(guī)范行政行為從而控制行政行為的任意性。分則中要使信賴保護精神貫穿其中，翔盡具體地規(guī)定行政行為撤銷、廢止時對行政相對人的信賴保護。我們不僅要在實體上對信賴利益保護原則進行詳盡規(guī)定，在程序上也要明確其具體行使的過程、步驟和方式。只有通過《行政程序法》將信賴保護原則確定為行政法的基本原則，法治的實現(xiàn)才可能變成現(xiàn)實。

注釋：

①最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第六章第59條，1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過.

②《中華人民共和國行政許可法》第一章第8條，2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員第四次會議通過.

③李惠宗.行政法要義[M].臺北：五南圖書出版股份有限公司，2004：128-129.

④《中華人民共和國憲法修正案》第20條、第22條，2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過.

⑤臺灣地區(qū)《行政程序法》第120條，1999年1月15日立法院通過.

[1] 宋功德.行政法哲學[M].北京:法律出版社，2000.

[2] （德）平特納、朱林譯.德國普通行政法[M].北京：中國政大學出版社，1999.

[3] 翁岳生.行政法(上)[M].臺北:翰蘆圖書出版有限公司，2000.

[4] 黃學賢.行政法中的信賴保護原則[J].理論法學，2002(5).

[5] 劉莘、鄧毅.行政法上的誠信原則芻議[J].行政法學研究，2002(4).