王 瑩 張城成

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一、勞教制度概述

勞動教養(yǎng)簡稱勞教，是指將違法尚不夠刑罰處罰的人員，送進(jìn)勞動教養(yǎng)管理所(場)進(jìn)行強(qiáng)制性勞動教育改造的一種行政措施。勞動教養(yǎng)并非依據(jù)法律條例，從法律形式上亦非刑法規(guī)定的刑罰，而是依據(jù)國務(wù)院勞動教養(yǎng)相關(guān)法規(guī)的一種行政處罰，公安機(jī)關(guān)毋須經(jīng)法庭審訊定罪，即可將疑犯投入勞教場所實行最高期限為四年的限制人身自由、強(qiáng)迫勞動、思想教育等的措施。

勞動教養(yǎng)作為一項典型的公共政策，不可避免地帶有公共政策的某些特征，如政治性、階級性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與變動性等。它是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。同時，勞教制度作為一種社會控制的手段，其產(chǎn)生與演變是與不同歷史時期的我國公共管理尤其是政府管理模式的產(chǎn)生和演變過程相適應(yīng)的。建國60多年來，其功能、適用對象等都發(fā)生了很大的變化，但其本質(zhì)并沒有什么變化，仍是司法程序外剝奪公民自由和權(quán)利的一種方式。

二、勞教制度存在的合理性

(一)維護(hù)社會的穩(wěn)定

我國目前正處在改革發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型時期，社會轉(zhuǎn)型期所固有的矛盾，容易造成人們心態(tài)失衡，其伴生的是犯罪率的逐年上升，公民失范行為非常普遍，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定自然就成為國家的重大政治任務(wù)。勞教制度雖然因其制度的慣性被保留和沿用下來，但更因其快捷方便、易于操作的特點受到有關(guān)部門的青睞。所以，“勞教主要就針對法律和制度、政策中對人性之惡難以控制的弊端，承擔(dān)起維護(hù)基本社會秩序的作用。”［1］

(二)彌補(bǔ)立法的缺陷

勞教制度在一定程度上彌補(bǔ)了立法的缺陷。我國當(dāng)前的法律體系并不能完全涉及到治安處罰和刑事處罰之間的空白區(qū)域，在事實的認(rèn)定以及違法、犯罪與道德之間存在著很大的縫隙，即便具有充分的法律依據(jù)，也會存在逃避空間和法律盲區(qū)，因此，勞教的政策對象定位于一種拾遺補(bǔ)缺的位置，勞教制度對于那些“大錯不犯、小錯不斷”、“氣死公安、難倒法院”的人具有一定的震懾力。

三、勞教制度存在的弊端

(一)政策的制定出現(xiàn)明顯缺陷

1.勞教制度違反憲法和立法法，其存在嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威

用法治理念來審視勞教制度，其違憲性質(zhì)是顯而易見的?！吨腥A人民共和國憲法》第37條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！庇纱丝芍?，較長時間剝奪或限制公民人身自由應(yīng)該經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，否則均應(yīng)視為非法。但是勞動教養(yǎng)不經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，憑借公安機(jī)關(guān)或黨政部門設(shè)立的勞動教養(yǎng)委員會審查決定，就可以限制公民人身自由1至3年不等，甚至可以延期為4年，這明顯與憲法的規(guī)定相抵觸，架空了公民的人身自由權(quán)利。

2000年7月1日實施的《立法法》第八條第(五)項規(guī)定:“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制訂法律。由此可見，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由“法律”制定。而確定勞教制度的幾個規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和《勞動教養(yǎng)實行辦法》等，均非“法律”。

2.勞教制度違反了“罪行相適”原則

“罪行相適”是我國刑法的一條基本原則，指的是“刑自罪生，罪重刑重，罪輕刑輕，罪行均衡，刑罰的輕重取決于社會危害性的大小”。據(jù)統(tǒng)計，有70%的刑法罪名罪狀中涉及的有期徒刑包括有期徒刑三年以下、拘役或管制。也就是說，即便嚴(yán)厲如刑法者，它所運用的主要刑法武器也只是在6個月～3年期間的有期徒刑。如果勞動教養(yǎng)遵循了罪行法定和罪行相適原則的話，它的處罰幅度應(yīng)在限制人身自由6個月以下，或更低。［2］現(xiàn)實情況是卻是“勞動教養(yǎng)的期限為1至3年，必要時可以延長一年”。

3.勞教制度賦予公安機(jī)關(guān)單方面可以長時間剝奪人身自由的處罰權(quán)，缺乏制衡

勞動教養(yǎng)的管轄機(jī)關(guān)為勞動教養(yǎng)管理委員會，具體由地方以上公安局設(shè)立的勞動教養(yǎng)審批委員會進(jìn)行審批。而勞教案件的辦案部門也是公安局，并且公安機(jī)關(guān)集勞動教養(yǎng)的審批權(quán)、復(fù)查權(quán)于一身，如果被勞教人員提起了行政復(fù)議，以及最后的行政訴訟，都是公安機(jī)關(guān)一個部門在運作，其可以濫用權(quán)力而不受制約，有過大的自由裁量權(quán)。而且，由于立法方面不完善，現(xiàn)行的法律法規(guī)對監(jiān)察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督勞動教養(yǎng)，缺少具體的規(guī)定，無法有效發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。依據(jù)我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，被勞教人員不服勞教決定可向人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷公安機(jī)關(guān)的勞教決定，也就是說公安機(jī)關(guān)勞教決定必須接受法院的司法審查監(jiān)督。但是，《行政訴訟法》又規(guī)定，行政訴訟法只做合法性審查，不做合理性審查，所以，即使有人對勞教決定不服進(jìn)行行政訴訟，也會往往會敗訴。比如天津市高級人民法院就曾以《會議紀(jì)要》的形式，要求對因上訪被行政拘留和勞教提起的行政訴訟，一律不受理，也不制作不予立案的裁定書。［3］

(二)政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重偏差

1.勞教制度成為地方黨政打擊異己、制造冤假錯案的手段

20世紀(jì)末期開始，勞教制度漸漸產(chǎn)生一種“地方化”的傾向。目前，各地勞教所的勞教人員，多數(shù)仍然是“打架斗毆、偷雞摸狗、賣淫嫖娼”等治安事件的事主，然而，地方維護(hù)局部利益穩(wěn)定，以勞教制度為工具，打擊上訪、舉報或者持不同政見者的現(xiàn)象正呈愈演愈烈之勢。勞教條款過于寬泛和簡單，勞教標(biāo)準(zhǔn)和條件又因地域和執(zhí)法者的理解不同而具有較大的隨意性和伸縮性，進(jìn)而被某些人利用，變成維護(hù)小團(tuán)體利益甚至是打擊迫害異己的工具。比如，河南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府門口就曾掛出這樣的標(biāo)語:“非法上訪，一次拘留，兩次勞教，三次判刑?！?/p>

2.勞教制度難掩利益暗流，易成為公安機(jī)關(guān)“創(chuàng)收”的工具

被收容勞教的人，要在勞教所內(nèi)接受國家對其進(jìn)行的思想政治教育、科學(xué)文化教育和生產(chǎn)技術(shù)教育，當(dāng)然更主要的是要進(jìn)行生產(chǎn)勞動。截至2010年，全國共有勞教所310多所，收容勞教人員31萬多人，生產(chǎn)數(shù)十種輕工產(chǎn)品，勞教人員的勞動產(chǎn)品愈發(fā)彰顯其經(jīng)濟(jì)效益，這也在不同程度上影響著勞教局勢的走向。各地勞教所與不同企業(yè)簽訂勞動合同，勞教人員在相應(yīng)場所內(nèi)完成指定工作，如因“方竹筍案”聲名大噪的方洪勞教釋放后就曾披露自己在重慶涪陵勞教所所從事的勞動。“勞動有工資，很低。每周休息一天，每天工作十一小時，每月工資八元人民幣?！备鶕?jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》，被勞教人員每天應(yīng)有至少3個小時受教育時間，而勞動時間則不高于6個小時。此外，公安機(jī)關(guān)為完成上級安排的“創(chuàng)收”任務(wù)，或為謀取部門利益和個人利益，往往以勞教相威脅，對賣淫嫖娼、尋釁滋事、打架斗毆等人員處于高額罰款。而被罰者常因恐懼心理，只能忍氣吞聲，被迫就范。［3］

(三)政策輸出極易扭曲

1.勞教制度的執(zhí)行結(jié)果堪憂

勞教制度的政策初衷是教育改造違法者，重塑其人格，但由于各種原因，勞教制度如今已難以再取得良好的改造效果。根據(jù)媒體披露，從令輿論嘩然的“躲貓貓”、“做噩夢”、“喝開水”、“發(fā)狂死”、“洗臉?biāo)馈?，再到“沖涼死”和“骷髏死”，近年來發(fā)生在勞教所里各種在押人員的離奇死亡事例接二連三，這雖然只是少數(shù)公職人員的瀆職、失職行為，但無疑對整個執(zhí)法隊伍的形象造成了巨大損害。［4］除此之外，由于經(jīng)濟(jì)驅(qū)動和地方逐利，勞教人員超強(qiáng)度勞動的問題普遍存在，中央司法警官學(xué)院勞動教養(yǎng)管理系的陳繼鋒了解到，某勞教所勞教人員每周勞動時間高達(dá)76.5小時，平均每天超過10小時，相比之下，每周只有4小時學(xué)習(xí)時間。學(xué)習(xí)時間不斷被壓縮，勞教人員的教育改造工作自然就被淡化了，真正迷途知返的寥寥無幾，反而增生了對社會的怨念和仇視。

2.勞教制度導(dǎo)致國家權(quán)力合法性快速流失

現(xiàn)實運行中的勞教制度在不同程度上偏離了其政策設(shè)計的初衷，勞教制度變異有著多方面的原因。一方面，在勞教執(zhí)行的過程中，執(zhí)法者往往強(qiáng)調(diào)的是勞教人員對義務(wù)的履行和禁止性規(guī)定的遵守，而輕視對勞教人員合法權(quán)利的保護(hù)，一些基層管教民警隨意限制和剝奪勞教人員應(yīng)有的自由權(quán)利，更有甚者還濫用執(zhí)法權(quán)力，打罵體罰被勞教人員、侮辱被勞教人員人格。另一方面，導(dǎo)致勞教政策成為眾矢之的的根本原因在于不少執(zhí)法者錯誤的維穩(wěn)觀和政績觀。國家權(quán)力把持者不能正視公民的正當(dāng)利益訴求，執(zhí)法者對待公民正當(dāng)利益訴求的態(tài)度傲慢、冷漠、粗暴，信奉的是“把人關(guān)起來”的穩(wěn)定。殊不知，多數(shù)社會“不穩(wěn)定因素”的形成與國家權(quán)力自身的不公正、不公開、不透明、不文明的行使具有緊密聯(lián)系，權(quán)力壓制下的暫時穩(wěn)定往往催生新的持續(xù)性的不穩(wěn)定。［5］當(dāng)國家權(quán)力的使用不但沒有增進(jìn)社會福利反而損耗社會利益的時候，人們這時候就開始對國家權(quán)力的合法性問題產(chǎn)生了質(zhì)疑。

四、勞教制度的政策調(diào)整

(一)政策調(diào)整應(yīng)堅持的原則

1.堅持依法治國的基本原則

依法治國和建設(shè)社會主義法治國家，是任何改革方案都不能違背的基本前提和努力方向。從這一基點出發(fā)，勞教制度的法治化是一個不可回避的重要話題，勞教制度的改革必須遵守憲法規(guī)定的基本原則和精神內(nèi)涵，這也是勞教立法必須達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)。法治化并不是形式意義上的合法化，而是要求一種制度實質(zhì)的合理性和正當(dāng)性。勞教制度的改革，必須要經(jīng)過立法審議;勞教制度的程序，必須司法化。離開這兩條原則，改革就可能背離國家法治建設(shè)發(fā)展的方向，也會背離國家利益發(fā)展的方向。［6］

2.堅持司法公正和管理效率相統(tǒng)一的原則

在合法性前提下，公平正義主要通過符合法治要求的程序規(guī)則得以實現(xiàn)。應(yīng)完善現(xiàn)行勞教法規(guī)對于程序規(guī)定方面存在的嚴(yán)重漏洞，設(shè)定較為嚴(yán)密的司法程序，在處罰程度上要體現(xiàn)“罪刑相適”的原則，對勞動教養(yǎng)人員安排生活、組織活動乃至各項待遇，都必須嚴(yán)格依照預(yù)先法定的標(biāo)準(zhǔn)、時序、方法、步驟，防止臨機(jī)處置、自由裁斷，保障勞動教養(yǎng)人員的權(quán)益不致落入行政權(quán)和司法權(quán)任意處置的陷阱，一切處分均應(yīng)公開并處于監(jiān)督之下。［7］強(qiáng)調(diào)司法公正，并不意味著摒棄管理效率，實現(xiàn)程序規(guī)范的公正與效率的相統(tǒng)一是改革勞教制度必須秉持的原則和目標(biāo)。

3.堅持保障人權(quán)與維護(hù)社會秩序相統(tǒng)一的原則

保障人權(quán)和維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定是現(xiàn)代法治國家的基本任務(wù)，制訂一項政策的基本方向，就是在兩者之間取得平衡。勞教制度的實施有利于維護(hù)社會治安、社會穩(wěn)定，但在某種程度上它是以壓制和侵犯部分公民(勞動教養(yǎng)人員)的人身權(quán)利為代價的。改革勞教制度，必須充分尊重這部分人員的主體性人格、權(quán)利和自我改善努力。在各項具體制度的設(shè)計中，要注重標(biāo)準(zhǔn)、程序、過程和組織環(huán)境的適應(yīng)性，體現(xiàn)人權(quán)保障的要求。

4.堅持教育性與懲戒性相統(tǒng)一的原則

對于勞動教養(yǎng)的目的而言，是為了促進(jìn)勞動教養(yǎng)人員的自我改善與自我發(fā)展。一方面，教育性體現(xiàn)了勞教政策的本質(zhì)特色與核心價值，要在總結(jié)勞動教養(yǎng)工作正反兩面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過特有的再教育形式，轉(zhuǎn)換勞教人員的思想，矯正其人格和惡習(xí)，培養(yǎng)其良好的公民責(zé)任感、社會適應(yīng)性和行為能力。另一方面，勞教政策帶有懲戒性，但是要深刻認(rèn)識到，懲戒功能設(shè)計的初衷不是為了懲罰而懲罰，不能機(jī)械地、片面地去理解它，只有把它置身于“一切為了人”這個出發(fā)點去考量，才能真正實現(xiàn)它的終極使命。

(二)政策調(diào)整可嘗試的方向

1.政策行使主體的多元化和執(zhí)行程序的規(guī)范化

勞教制度的調(diào)整應(yīng)該打破公安機(jī)關(guān)“一壟獨斷”的局面。根據(jù)現(xiàn)代法治的基本要求，涉及公民基本人身權(quán)利的法律關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)用法定程序來進(jìn)行監(jiān)督，將決定權(quán)從公安機(jī)關(guān)分離出，賦予被勞教人員申辯權(quán)，對決定不服可以申辯還可以到法院申訴，由法院來裁決是否應(yīng)該勞教。當(dāng)前導(dǎo)致《違法行為教育矯正法》的“難產(chǎn)”的原因在于矯治決定權(quán)的歸屬問題，但可以肯定的是，無論矯治決定是由司法機(jī)關(guān)所屬還是由公安機(jī)關(guān)所屬，公安機(jī)關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的日子是一去不復(fù)返了。至于改革后的勞教制度如何納入司法程序，實現(xiàn)執(zhí)行程序的規(guī)范化，筆者認(rèn)為可借鑒英國的“治安法院”體制，在基層和中級兩級人民法院創(chuàng)設(shè)“治安法庭”，專門負(fù)責(zé)此類案件的審查，案件由公安機(jī)關(guān)直接移送，設(shè)計“申請——決定”的程序，法院作為第三方來決定是否有必要采取違法行為矯治措施以及具體的矯正時間，法庭開庭審理案件時通知檢察院，檢察院認(rèn)為必要時可派員出庭監(jiān)督審理過程，從而實現(xiàn)公檢法的制衡。

2.政策執(zhí)行對象的明確化和矯治期限的合理化

在勞教制度調(diào)整中應(yīng)該明確政策執(zhí)行的對象，避免權(quán)力被濫用。改變“勞教是一個筐，什么都往里裝”的局面，將勞教的適用范圍縮減，通過《違法行為教育矯治法》明確政策執(zhí)行的對象。不是屢教不改的，一般將不再被強(qiáng)制執(zhí)行，明確規(guī)定不再將正當(dāng)維權(quán)的人納入矯治對象。此外，改革后的勞教制度應(yīng)嚴(yán)格遵循“罪刑相適”原則，降低其嚴(yán)厲程度。一般而言，帶有懲罰性質(zhì)的處分不宜超過6個月，必要時經(jīng)法庭同意也可延長到最多不超過1年的時間。要對矯治期限予以縮減，每個矯治對象適用的期限應(yīng)由法官根據(jù)人身危險的不同性質(zhì)來決定，如戒毒型勞教人員的矯治期限一般應(yīng)高于普通違法者的矯治期限。要建立健全人格調(diào)查制度，根據(jù)矯治對象的成長經(jīng)歷、人格特點、精神狀況、違法行為歷史、當(dāng)前表現(xiàn)等一系列因素做出合理判斷。要堅持矯治期限的靈活性，法官宣布的矯治期限并非是固定期限，可以根據(jù)矯治對象人身危險性的大小來決定是否減期、提前解教或延長期限。［8］

［1］戴韶華.對勞教制度的發(fā)展歷史及其現(xiàn)實困境的政治思［EB/OL］.http://law.china.cn/thesis/txt/2007-06/29/content_1661711

［2］劉蘭玉，楊淑鴻.對我國勞教制度的法理分析［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2004，(10)

［3］魏汝久.中國勞動教養(yǎng)制度報告(2010)［EB/OL］.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011012128589.html.2011-01-21

［4］朱慧卿.勞教者保外就醫(yī)時死亡，網(wǎng)上對勞教制度的關(guān)注［N］.江門日報，2010-04-18

［5］李江英.在勞教制度改革之前［EB/OL］.http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/szpl/20120906092149.htm.2012-09-06

［6］胡訓(xùn)珉，楊永生.勞教制度的改革構(gòu)想［J］.上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2004，(2)

［7］赤艷.關(guān)于改革與完善勞動教養(yǎng)制度的立法構(gòu)想［J］.北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006，(S1)

［8］劉海亮.關(guān)于《違法行為矯治法》立法之思考［D］.山東大學(xué)，2006