王春林，戴桂斌

(1.湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053;2.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079)

“農(nóng)民問題”歷來是國家和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，村民自治是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)民的又一創(chuàng)舉。1987 年11 月全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，村民自治被以法律的形式確定下來。法律規(guī)定，村民會(huì)議是村民自治組織系統(tǒng)中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民通過村民會(huì)議行使自治權(quán)，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任期三年;村民委員會(huì)的權(quán)力是負(fù)責(zé)管理本村集體所有制的土地及財(cái)產(chǎn)，組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，處理本村公共事務(wù)，興辦公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)公共秩序和社會(huì)治安，以及代表本村村民向政府提出意見、建議和要求，維護(hù)村民的合法權(quán)益;村民委員會(huì)應(yīng)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體村民利益的問題，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)的收支帳目和其它工作情況，并有權(quán)撤銷和補(bǔ)選村民委員會(huì)。

然而現(xiàn)實(shí)中村民自治并沒有如制度設(shè)計(jì)那樣發(fā)展，村委會(huì)越權(quán)、村民會(huì)議作為權(quán)力機(jī)構(gòu)“虛置”、強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)、弱權(quán)力機(jī)構(gòu)的想象較為普遍。［1］在村民自治發(fā)展的三十多年間，Y 村民自治走過了兩個(gè)發(fā)展階段，在第一階段就出現(xiàn)了一系列問題，如村民自治熱情不高，村委會(huì)越權(quán)等，在第二階段村民自治、參與意識(shí)覺醒，在村民與村委會(huì)的博弈下，新的村委會(huì)選舉產(chǎn)生，村民監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生，形成了有村莊特色的自治組織。在回顧Y 村村民自治歷史發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn)，Y 村村民民主自治雖然發(fā)展較快，但仍然有些問題需要我們正視。

一、Y 村的基本情況及村民自治發(fā)展過程

(一)Y 村的概況

位于山西省中條山下的Y 村，現(xiàn)今是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化綜合發(fā)展的村莊。從地理位置上看，Y 村北距省城太原市387.5 公里，東北距運(yùn)城市45.7 公里，西北距永濟(jì)市29 公里，西南距陜西省潼關(guān)縣46 公里，東南距河南靈寶市23.5 公里，距三門峽市70 公里，東距平路縣50.5 公里，距西安市180公里。Y 村歷史發(fā)展悠久，經(jīng)過1450 年的世事變遷，發(fā)展為現(xiàn)今1640 人(2009 年數(shù)據(jù))的中型村莊。20 世紀(jì)八九十年代，Y 村的村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村民只能解決溫飽問題。Y 村村民外出務(wù)工經(jīng)商的很少，村莊沒有集體經(jīng)濟(jì)，村民固守著自己的一畝三分地。這種落后的現(xiàn)狀一直持續(xù)到21 世紀(jì)初，Y 村借助縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)農(nóng)地成功流轉(zhuǎn)，村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭足，現(xiàn)今Y 村共有專業(yè)市場(chǎng)三個(gè)，包括建材廠、家私廣場(chǎng)、果蔬市場(chǎng)，以及兩個(gè)大型商城。農(nóng)民身份實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，村民每家都有自己的店鋪，同時(shí)依靠出租房屋實(shí)現(xiàn)了增收。Y 村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚但發(fā)展快。

(二)Y 村村民自治的曲折發(fā)展

從1983 年中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》正式宣告人民公社制的終結(jié)。［2］靜靜坐落于中條山下的Y 村在政策的指引下也結(jié)束了人民公社。1985 年成立了Y 村村民委員會(huì)，開始實(shí)行村民自治。但村民沒有參與村莊管理的意愿，缺乏自主管理的能力。調(diào)研中Y 村一位65 歲的老村民這樣說道:“村莊管理是政府的事情，村民哪里會(huì)管理，村莊也沒有什么好管理的，自己管理好自己的一畝三分地，能多收獲糧食就行了?！痹赮 村村民議事會(huì)作為村民自治組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用，是一個(gè)“虛置”的狀態(tài)。村民自治組織建立后村委會(huì)組成人員并沒有變化，村民沒有選舉村委會(huì)的意愿，村委會(huì)成員都是一些上了年紀(jì)的老黨員，主要工作是調(diào)節(jié)村民糾紛，傳達(dá)鄉(xiāng)政府的政策。可以說，20 世紀(jì)八九十年代Y 村雖然跟隨“潮流”建立了村民自治組織，卻沒有自治的實(shí)質(zhì)。

21 世紀(jì)初，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃開發(fā)，給Y 村帶來了商機(jī)，也促使了Y 村村民自治的真正發(fā)展。

一是村委會(huì)換屆選舉。在縣城經(jīng)濟(jì)開發(fā)的背景下，為改變Y 村經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，為村莊青壯年提供就業(yè)機(jī)會(huì)，A 村村長租用村民20畝地修建商城，承諾補(bǔ)償每年畝地補(bǔ)償村民2000元。農(nóng)民得到了農(nóng)地租金，但是商城作為村莊的集體經(jīng)濟(jì)，村莊干部并沒有做到賬目公開，村民不滿情緒高漲。村民紛紛到村委會(huì)討說法、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映，要求村干部“下臺(tái)”，重新選舉村委會(huì)成員。在這次村民與村干部博弈中，村民獲得了勝利，認(rèn)識(shí)到民主監(jiān)督的重要意義，Y 村向民主政治邁出了一大步。

二是村民議事會(huì)成為村民管理村莊事務(wù)的媒介。Y 村經(jīng)濟(jì)狀況不斷好轉(zhuǎn)，村民收入不斷增加，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，集體經(jīng)濟(jì)作為村民眼中的“肥肉”，驅(qū)使著村民參與村莊管理，參與村莊事務(wù)決策，從決策層面上實(shí)現(xiàn)村民事務(wù)的村民自治。在這種情況下，村民建立自治組織成為必然。2000 年村民代表議事會(huì)在村民的推動(dòng)下產(chǎn)生，海選產(chǎn)生了18個(gè)村民代表，每屆任職三年，每組三人(Y 村共六個(gè)村民小組)。他們的主要任務(wù)是管理和監(jiān)督村組事務(wù)。村委會(huì)擬定在每月26 號(hào)召開一次村民代表大會(huì)，討論和研究村里的重大事務(wù)，同時(shí)反饋群眾對(duì)村、組各項(xiàng)工作的意見和建議，直至達(dá)成共識(shí)。村民代表議事會(huì)否決村委會(huì)提出的擴(kuò)建小學(xué)的設(shè)想體現(xiàn)出Y 村村民真正參與到了村莊事務(wù)的管理中?，F(xiàn)在，Y 村對(duì)糧食直補(bǔ)、五保戶補(bǔ)助、救濟(jì)救災(zāi)、福利分配及較大的公益事業(yè)等工作，都是由“兩委”先提出建議，在聽取村民意見后才付諸實(shí)施。

三是村民創(chuàng)新監(jiān)督組織。2002 年Y 村建立了民主理財(cái)團(tuán)，村民從“根”上做到了對(duì)村莊事務(wù)的監(jiān)督。民主理財(cái)團(tuán)主要負(fù)責(zé)村莊財(cái)務(wù)計(jì)劃和執(zhí)行情況的監(jiān)督，各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)、收益分配的監(jiān)督等。每月23 日為村民理財(cái)日，由本村村民代表對(duì)本組的財(cái)務(wù)進(jìn)行審核。每月25 日為村理財(cái)日，各組會(huì)計(jì)集中在村委會(huì)統(tǒng)一辦公，對(duì)本組當(dāng)月所發(fā)生的收支票據(jù)遞交村理財(cái)組進(jìn)行審核、簽字，并加蓋民主理財(cái)章后，方可報(bào)銷。每月26 日，又召開村組干部會(huì)，對(duì)理財(cái)過程中發(fā)現(xiàn)的問題立即解決，并向群眾通報(bào)。每月28 日，經(jīng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)服務(wù)中心審查后，每月1 日在村公示欄內(nèi)將上月的財(cái)務(wù)收支情況予以公示，接受全體村民的監(jiān)督。2006 年，第三村民小組報(bào)賬時(shí)，因一張用車票據(jù)書寫不清，村理財(cái)組提出了質(zhì)疑，并專門進(jìn)行了核查，確認(rèn)屬實(shí)后，又召開村民代表會(huì)議進(jìn)行研究，雖給予了支出，但按規(guī)定罰了經(jīng)手人50 元錢?，F(xiàn)在，不管每年該村支出多達(dá)幾十萬甚至幾百萬元，都有根有據(jù)，合情合理。村民肖某說:“老百姓告干部，還不就是因?yàn)橛械母刹繍鄱喑?、多拿、多占?！?/p>

二、Y 村村民自治中存在的問題

(一)村委會(huì)選舉中存在的問題

1.村民選舉中家族勢(shì)力滲透問題

村委會(huì)作為村民自治的重要組織，村委會(huì)公正、公正、公開的選舉是民主政治的重要表現(xiàn)。因賬目不公開引發(fā)的換屆風(fēng)波雖然以村民的勝利告終，但真正的贏家是新“上臺(tái)”的村莊精英。他們能夠不是因?yàn)樗麄兏胁鸥桑嬲脑蚴撬麄儽澈髲?qiáng)大的家族。我國農(nóng)村是一個(gè)家族關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定的地方，以血緣關(guān)系為紐帶的封建宗族制度雖然早已被推翻，但家族思想、家族關(guān)系卻長久的保留下來，一時(shí)難以肅清。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家族的功能發(fā)生了變化，家族已經(jīng)不再是單純的、以血緣為主的親屬團(tuán)體，已經(jīng)演變成為一種具有利益表達(dá)的單位性群體。作為社會(huì)利益再分配的重要形式，村委會(huì)選舉便成為家族發(fā)揮利益功能的一個(gè)絕好機(jī)會(huì)［3］。在村委會(huì)選舉中，許多村民視候選人的姓氏、親疏關(guān)系來進(jìn)行選擇，認(rèn)為“自家人”當(dāng)選村干部總比“外姓人”好。

隨著Y 村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村委會(huì)手中掌握的“資源”成為眾人爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，村委會(huì)選舉更為激烈，村民希望“自家人”上臺(tái)來保障自己，使自己行事更加“便利”。走訪Y 村是發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的干部是一些大姓家族成員，家族人少很難當(dāng)選。

2.選民資格界定問題

我國村民選舉是以農(nóng)村的戶口為依據(jù)，不具有本村村民戶口的，就無法行使村民委員會(huì)的選舉權(quán)［4］，但隨著Y 村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，村民流動(dòng)越來越多，許多村民離開戶籍所在提在外務(wù)工經(jīng)商，常年不在村莊，無法參與到村莊選舉工作中。一些本村村民轉(zhuǎn)成非農(nóng)戶口之后，仍然在本村居住，這些人是否還能參與村莊選舉就成為一個(gè)問題。選民作為選舉的主體，選民資格確定工作關(guān)系到選舉的效力，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，選民資格界定工作將是農(nóng)村普遍面臨的問題。

(二)民主決策中存在的問題

村民參與村莊事務(wù)的決策成為農(nóng)村民主的重要標(biāo)志。Y 村的重大事務(wù)都是黨支部提出提議、兩委商議、村委會(huì)最后召開村民代表議事會(huì)表決。

隨著縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)步伐的加快，Y 村借助優(yōu)勢(shì)地理位置，土地價(jià)值逐年上升，土地儼然成為村民眼中的“肥肉”，都希望借助土地補(bǔ)償金發(fā)家致富。每位農(nóng)戶都希望分得理想的土地補(bǔ)償金，分配方式的決策權(quán)落到了村民議事會(huì)手中。Y 村村民議事會(huì)決定采用等級(jí)分配方式，對(duì)村子貢獻(xiàn)大分到的補(bǔ)償款就多，新增農(nóng)戶如新嫁娘，分的的較少，這種方式雖然由村民議事會(huì)商議最后決定但是爭(zhēng)議也不斷，不滿農(nóng)戶、上訪戶也不在少數(shù)。由于缺少配套的集體土地征收補(bǔ)償制度，沒有統(tǒng)一的制度可以依靠，人為的靈活容易滋生矛盾，即使有著完善的民主決策體系仍不能避免矛盾和不滿。

(三)村民管理中存在的問題

1.村民與村民代表分化

Y 村村民借助村民代表議事會(huì)實(shí)現(xiàn)這民主自治。村民代表在當(dāng)選之初確實(shí)代表了農(nóng)民的利益，站在農(nóng)民的角度為農(nóng)民謀取利益。但隨著時(shí)間的推移，村民代表分化為村莊的治理管理階層，脫離農(nóng)民階層，他們成為了“自己人”的代表，村民希望借助村民代表管理村莊的愿望成為泡影。村民反映不了解村民代表議事會(huì)的內(nèi)容，代表往往不與村民溝通，村民表示代表是干部階層，不能代表他們的利益。

2.村民缺乏自治能力欠缺

村民人數(shù)眾多，直接管理村莊事務(wù)的可能性小，同時(shí)，村民管理村莊事務(wù)的能力有限，在Y 村嘗試村民管理村莊事務(wù)的過程中常常出現(xiàn)“各執(zhí)一詞”、“眾說紛紜”的情況。村民沒有參與村莊管理的能力，借助代表，有些問題常常爭(zhēng)論不休，最終拍板還是干部，村民議事只是形式。Y 村小學(xué)是否擴(kuò)建事宜在村民代表議事會(huì)上進(jìn)行了討論，代表各執(zhí)一詞，有的認(rèn)為蓋學(xué)校太花錢，有的認(rèn)為不對(duì)外招生就行了，有的認(rèn)為即便不建也還能應(yīng)付幾年。最后的決定權(quán)還是交給了村委干部，村委主任向大家解釋:學(xué)校建好了，外來客商子女的上學(xué)問題就得到解決，外地人就愿意在北關(guān)做生意，辦企業(yè)，北關(guān)的市場(chǎng)才能聚集人氣，聚集財(cái)氣，大家收入才能搞上去。經(jīng)全體村民大會(huì)表決，形成全體村民的決議后，最后這項(xiàng)耗資300 萬元的工程才得以實(shí)施。在Y 村這種案例經(jīng)常發(fā)生，村民爭(zhēng)執(zhí)不下最后決定權(quán)還是在村委，多數(shù)管理不容易實(shí)現(xiàn)。

三、完善村民自治的建議

(一)合理引導(dǎo)家族勢(shì)力的影響

家族統(tǒng)治有著幾千年的歷史，村民習(xí)慣于家族統(tǒng)治，加之村民的生活環(huán)境是血緣家族關(guān)系的自然村落，家族血親是村民自治難以避免的社會(huì)力量。布萊克教授認(rèn)為，從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進(jìn)是傳統(tǒng)性不斷削弱和現(xiàn)代性不斷增長的過程，現(xiàn)代化的過程是傳統(tǒng)的價(jià)值觀念在功能上如何對(duì)現(xiàn)代性要求不斷進(jìn)行適應(yīng)的過程，所以現(xiàn)代化不是要拋棄傳統(tǒng)。家族主義作為中國農(nóng)村的一種傳統(tǒng)的價(jià)值觀，它曾對(duì)我國這個(gè)超大型國家起了有效的穩(wěn)定、整合作用。在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益原則還不能完全取代血緣親情成為編織農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)時(shí)，家族主義將在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)存在。但是，家族勢(shì)力對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)有一定的負(fù)面效應(yīng)，家族勢(shì)力流入到基層組織內(nèi)部，擾亂國家組織制度和干部人事制度，直接影響農(nóng)村民主化進(jìn)程。如家族勢(shì)力會(huì)操縱農(nóng)村民主選舉，任用自己的“同族人”，搞家族統(tǒng)治。所以，對(duì)此應(yīng)積極引導(dǎo)、規(guī)范其行為，充分發(fā)揮它在調(diào)解糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的作用，將它的消極作用減少到最低限度。具體說來，可以從以下兩個(gè)方面著手:

一方面，健全法律法規(guī)，避免家族勢(shì)力的不斷干擾。一是通過直接選舉和競(jìng)選制度的落實(shí)，選出村民們真正信賴的“意中人”，增強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任心，增強(qiáng)村民對(duì)基層組織的信心，減少防止家族勢(shì)力的干擾。同時(shí)加強(qiáng)政府組織和社會(huì)組織的監(jiān)督作用，完善民主選舉方法，保證選舉不被家族勢(shì)力控制。二是從法律上規(guī)定家族組織活動(dòng)的范圍，使之在社會(huì)主義制度所框定的渠道內(nèi)發(fā)展，規(guī)范家族組織的行為，減小其消極作用。

另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的社會(huì)服務(wù)功能，軟化農(nóng)民對(duì)家族的依賴。農(nóng)民之所以投向家族，一個(gè)重要的原因就是政府組織不能為他們提供必要的社會(huì)服務(wù)保障，而家族聯(lián)合卻能夠提供或部分提供。農(nóng)村基層組織必須加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障功能，如加大執(zhí)法力度，維護(hù)社會(huì)治安;加強(qiáng)法制宣傳，教育農(nóng)民用法律保護(hù)自己;為農(nóng)民的生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù);建立各種社會(huì)福利機(jī)制，為農(nóng)民的生老病死提供必要的保障等。

(二)提高農(nóng)民民主參與能力

文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件，村民自治過程中的民主監(jiān)督、民主管理、民主決策、民主選舉都需要參與者具備相應(yīng)的文化知識(shí)。Y 村村民民主決策、民主管理中出現(xiàn)的農(nóng)民行使民主權(quán)利受限的問題主要原因就是農(nóng)民文化素質(zhì)的低下，文化知識(shí)的缺乏。為推動(dòng)村民自治的真正落實(shí)需要加快農(nóng)村科教事業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平，從而提升農(nóng)民參與村莊事務(wù)的能力。

一方面，在農(nóng)村繼續(xù)開展各類教育培訓(xùn)，同時(shí)適時(shí)開展中等、高等職業(yè)教育，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，提高農(nóng)民的民主參與能力?？梢杂嗅槍?duì)性的開展村莊選舉和管理村莊事務(wù)的專題講座，引導(dǎo)農(nóng)村學(xué)會(huì)懂得用管理和選舉的手段保護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，加大對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投入，為農(nóng)村教師提供強(qiáng)大的動(dòng)力。各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政撥款，例如采用考勤和獎(jiǎng)勵(lì)的形式吸引村民參加村莊組織的教育培訓(xùn)。加大農(nóng)民政治素養(yǎng)的培養(yǎng)投入，從教育學(xué)習(xí)方面提高農(nóng)民參與村莊政治的能力。

(三)建立健全村民自治相關(guān)制度

一方面，建立規(guī)范的村民選舉制度。在村委會(huì)選舉中，要堅(jiān)持充分尊重村民民主權(quán)利，堅(jiān)持直接選舉、差額選舉、無記名投票的原則，堅(jiān)持公開公正公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，防止形式主義，進(jìn)一步規(guī)范村委會(huì)選舉的實(shí)際操作步驟和程序。在選舉資格等級(jí)階段，明確選民資格，確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)村莊人口流動(dòng)情況調(diào)整選民資格。

另一方面，完善民主公開的農(nóng)村治理機(jī)制。管理民主是建設(shè)村民自治制度的重要方面，大力加強(qiáng)農(nóng)村基層組織規(guī)范化、制度化、程序化建設(shè)，從村務(wù)管理、黨務(wù)管理方面，一一制定操作規(guī)程，讓村干部辦事有規(guī)矩，群眾監(jiān)督有參照。凡是群眾關(guān)注的村級(jí)事務(wù)，全部要公開，凡是涉及群眾切身利益的大事，都要交給群眾討論醞釀，充分征求他們的意見，充分保障群眾的民主權(quán)利，從源頭上預(yù)防化解矛盾，加快村民自治的步伐。

Y 村村民自治具有起步晚發(fā)展快的特點(diǎn)，現(xiàn)今已具有相對(duì)完善的村民自治組織，村民參與熱情高漲，但在村委會(huì)選舉、村民決策和村民管理過程中還存在著一些問題，家族勢(shì)力滲透村委會(huì)選舉，村民決策的不合理，村民管理的低效率等?？梢哉f我國的村民自治還有很長的一段路要走，通過完善村民自治的相關(guān)制度，提高村民參與監(jiān)督和管理的能力，合理引導(dǎo)家族勢(shì)力的影響，可以使村莊自治走得更遠(yuǎn)。

［1］徐 勇.中國農(nóng)村村民自治［M］.武漢:華中師范大學(xué)出版社，1997.

［2］米有錄.靜悄悄的革命從這里開始——尋訪中國第一個(gè)村委會(huì)［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，1998(12):6－8.

［3］肖立輝.村民委員會(huì)選舉研究［M］.北京:中國社會(huì)出版社，2009:125.

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