劉珮茜

(武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北武漢430072)

一、政府的“經(jīng)濟人”特性與政府提供基本公共服務的責任

西方古典經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設，認為人具有完全的理性可以讓自己做出利益最大化的選擇［1］。以布坎南為代表的公共選擇學派在政府“經(jīng)濟人”的假設基礎上創(chuàng)立了公共選擇理論。政府是由政治家和政府官員組成的，政府決策和政府行動是由這些人做出的。在公共選擇理論看來，人類社會由兩個市場組成，在經(jīng)濟市場上的活動主體是消費者和廠商;在政治市場上的活動主體則是這些政府官員和選民。選民用選票來選擇能給他們帶來最大利益的公共物品、政治家和法律規(guī)章制度，而政府官員、政府機構(gòu)也在追求自身利益的最大化，即：職位升遷、名望聲譽、權(quán)力地位、薪水福利等。

在對公共物品的提供上，雖然市場經(jīng)濟本身具有配置資源、提供平等機會的功能，但在實際中市場的競爭往往是不完全的，各種各樣的社會勢力可能會影響市場的公平性，使得缺乏資源和信息的弱勢群體在競爭中處于不利地位，并且市場競爭必然會導致資源的浪費、效率的損失，交易成本也大大增加。因此需要政府來行使提供公共物品的職能，來維護社會的公平，為每個社會成員創(chuàng)造一個謀求個人生存和發(fā)展的基本條件。而基本公共服務作為一種公共物品，作為保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件，政府對其的提供自然成為職責所在［2］。

然而前述的“經(jīng)濟人”特性卻使政府在行使這項職責時經(jīng)常出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。政府往往是公共產(chǎn)品提供者的賣方壟斷人，同時又是各具體執(zhí)行公共事務的行政機構(gòu)的惟一買方壟斷人。這使得政府官員的薪酬和增進行政效率之間無直接聯(lián)系。政府官員的激勵機制缺乏，效率激勵的喪失使得政府官員追求財政預算最大化為自己的目標。同時，基本公共服務的供給中也難免存在特殊利益集團的“尋租”現(xiàn)象，個人偏好的影響使官員在提供公共產(chǎn)品時有所考慮導致資源配置的不公［3］。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務的現(xiàn)狀

在我國，義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務公共服務是廣大城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的公共服務，成為現(xiàn)階段我國基本公共服務的主要內(nèi)容。

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指城市和農(nóng)村的基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化教育等公共服務的政府供給打破二元體制的限制，在逐步縮小差距的基礎上，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接與統(tǒng)一?；竟卜站然瘡娬{(diào)的是一種機會的平等。然而，就我國的城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀來看，與均等化還有一段相當大的距離。

我國城鄉(xiāng)基本公共服務的差距非常大，有些貧困地區(qū)經(jīng)常達不到國家政策所要求的水平，2003年估算的中國的人類發(fā)展指數(shù)，城市是0．81，而農(nóng)村地區(qū)只有0．67。除了收入的差距外，這個指數(shù)還反映了農(nóng)村與城市相距甚遠的基本公共服務水平。

在義務教育上，農(nóng)村地區(qū)15～64歲的人口沒有接受過任何正規(guī)教育的比例是8．7%——是城市的3倍多。在城鄉(xiāng)教育支出的差距上，以生均教育經(jīng)費為例，2000年，城鎮(zhèn)小學學生人均教育經(jīng)費1484元，農(nóng)村僅為798元，農(nóng)村學生人均經(jīng)費只想到于城市學生經(jīng)費的53．77%;2004年，城鎮(zhèn)小學學生人均教育經(jīng)費1980元，農(nóng)村僅為1326元，農(nóng)村學生人均經(jīng)費只相當于城市學生經(jīng)費的67%，雖然城鄉(xiāng)差距有所縮小，但差距仍是顯著的［4］。

在醫(yī)療衛(wèi)生服務上，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的不均等相當嚴重，全國80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，相比之下農(nóng)村醫(yī)院的衛(wèi)生資源極度匱乏，醫(yī)療設施落后，醫(yī)護人員素質(zhì)不高，醫(yī)療服務能力低下。農(nóng)民人均純收入的增長，遠不及縣醫(yī)院門診和平均住院費用的增長速度，這表明農(nóng)民醫(yī)療服務的可獲得性正在惡化。就醫(yī)療衛(wèi)生費用來說，城市的人均衛(wèi)生費用幾乎是農(nóng)村人均費用的三倍。

在社會保障上，城市社會保障支出占全國社會保障支出的比重一直居于高位。而占全國人口近70%的農(nóng)民卻只享用全部社會保障費用的10%多。覆蓋面也差別很大，城鎮(zhèn)居民享有多種保障，而農(nóng)村居民只享有少數(shù)幾種保險：養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險和最低生活保障。但是這幾種保障制度都才建立不久，覆蓋面很窄且不能適應農(nóng)民對社會保障的需求［5］。

三、政府的“經(jīng)濟人”特性對城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的影響

中國實行的是政治上集權(quán)、經(jīng)濟上分權(quán)的管理體制，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展、提供服務上有較大的自主權(quán)，但同時中央政府擁有統(tǒng)一的考核機制。長期以來，上級政府就是以GDP、財政收入、招商引資這樣的硬指標來考核下級政府的政績。這種局面下的地方政府出于利益最大化的考慮，奉行著“經(jīng)濟增長才是硬道理”的準則。

只要實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，其他一切都可以犧牲，包括生態(tài)環(huán)境、社會公正、職工權(quán)益、公共衛(wèi)生等，這似乎已經(jīng)成為部分政府官員奉行的原則。發(fā)展是硬道理，但是發(fā)展卻有“硬指標”和“軟指標”之分。GDP、財政收入等屬于硬指標。而義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等都屬于軟指標。地方的財源本就有限，而地方政府追求所謂政績，往往熱衷于一些看得見、摸得著、見效快、周期短的“硬”公共項目，自然那些“軟指標”也就成了被忽略的對象。

這種情況下，政府的“經(jīng)濟人”特性致使政府的很多決策阻礙了城鄉(xiāng)服務均等化的進程，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

(一)政府的“經(jīng)濟人”特性導致公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，把更多的資金投向基本公共服務領(lǐng)域是非常有必要的。然而，如今我國的公共支出結(jié)構(gòu)可謂是很不平衡。

首先，經(jīng)濟建設支出比重偏高。改革開放30年來，經(jīng)濟建設支出一直在公共支出中占最大的比重。地方政府通常是想方設法的增加投資項目，盡量多的把資金用在城市的基本建設上，這樣才符合本地區(qū)和地方官員自身的經(jīng)濟與政治利益，不論是從爭取中央對地方撥款的角度上，還是從地方官員贏得贊譽獲取提拔的角度上看［6］。

其次，行政費用的支出上漲過快。行政費用支出，即財政用于國家各級權(quán)力機關(guān)、行政管理機關(guān)和外事機關(guān)行使其職能所需要的費用支出。改革開放前，行政費用支出占公共支出的比重一直較低，平均只有5．6%。而改革開放后，行政管理費占公共支出比重持續(xù)上升，從1978年的4．71%到2006年上升到18．73%，這一比重比許多發(fā)達國家都高出許多。政府官員的“經(jīng)濟人”特性可以為此做出很好的解釋，為了追求利益的最大化，政府官員面對自己享有的種種福利必然是充分利用甚至投機取巧?！叭毕M已成泛濫。公款吃喝愈演愈烈，年年“禁止”，年年攀升。官員們坐車是越來越豪華。公費旅游也是如此，不少官員借著開會調(diào)研的名義旅游。行政費用如此之高，并且很大一部分都沒有用在需要的地方，這種資金的浪費和缺乏效率的配置又進一步影響了對農(nóng)村基本公共服務體系的構(gòu)建。

此外，隨著財政收入不斷增長，公共服務性支出占財政支出的比重反而不斷下降。不少公共服務都具有很強的正外部性，但是對其的投入要取得回報可能需要相當長一段時間，比如教育和醫(yī)療。政府官員僅僅考慮的是自己任內(nèi)的政績，這種見效慢的投資顯然不符合他們的利益需求。所以公共服務性的支出比重一直偏低，就拿教育為例，教育支出占GDP的比重從未超過4%，這與發(fā)達國家的比例有著相當大的差距。這種公共服務支出的不足在農(nóng)村尤為嚴重，廣大農(nóng)民甚至基本被排除在現(xiàn)代保障體系之外，直至2007年才開始在農(nóng)村建立最低生活保障體系?？梢姽仓С鲈趯r(nóng)村的基本公共服務體系上投入遠遠不夠。

在這種狀況下，沒有足夠的資金，農(nóng)村基本公共服務很難得到改善，城鄉(xiāng)公共服務均等化也就無從談起。

(二)政府的“經(jīng)濟人”特性導致工作重心的嚴重偏向性

不難看出，對于地方政府官員來說，他們的工作重心一般都放在城區(qū)，因為無論是GDP還是財政收入，大部分都與第二、三產(chǎn)業(yè)有關(guān)，所以政府對農(nóng)村的關(guān)注極少。在基本公共服務的提供上，中央政府支出的比重本就較低，主要靠地方政府。而由于前述原因，地方政府本就對基本公共服務的投入很少，再加上工作重心嚴重偏向城市，農(nóng)村的發(fā)展無形中被邊緣化。

就現(xiàn)狀來講，在包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等的多個方面，政府都存在著嚴重的城市偏向。當然，這其中也有它的原因：

首先，農(nóng)村的底子薄、基礎弱，基本公共服務的覆蓋面本就很窄，硬件設施也比城市落后很多，要想對其進行改善，需要投入的資金比城市要多得多。

其次，城鄉(xiāng)管理體制的不協(xié)調(diào)。城市由于人口集中，地域集中，管理相對來說比較集中，有利于公共服務的保障和落實。而農(nóng)村由于人口分散，地域分散，交通條件和地理條件的限制，實行的是一種縣鄉(xiāng)分級管理體制，管理的難度和成本都要大得多而且不利于資金的調(diào)配使用。所以政府官員作為“經(jīng)濟人”會考慮到這種因素造成的資源浪費，顯然，把較大比重的基本公共服務經(jīng)費投入到城市會得到更好的落實，資源浪費也會大大減少，投入也會得到更高的回報。

此外，把更多的投入放在城市的基本公共服務上對地方政府來講也是一種“面子工程”。就拿教育為例，不難發(fā)現(xiàn)，在一些地方中小學的基礎設施建設已經(jīng)成為“政績工程”，各地政府也往往會大力培養(yǎng)幾所重點示范學校。過多的款項流入一些重點示范學校的硬件設施建設，各種形象工程屢見不鮮，造成資金的極大浪費。而農(nóng)村一些學校的校舍破爛不堪，卻經(jīng)常無人問津。這很大程度上阻礙了城鄉(xiāng)教育的均等化。

由此看來，地方政府這種嚴重的城市偏向性，對城鄉(xiāng)公共服務均等化進程也是一種致命的打擊。

(三)政府的“經(jīng)濟人”特性導致轉(zhuǎn)移支付很大程度上的失效

轉(zhuǎn)移支付是平衡中央與地方財政關(guān)系的最常用也最有效的財政手段，主要是為了平衡各地區(qū)由于地理環(huán)境不同或經(jīng)濟發(fā)展水平各異而產(chǎn)生的政府收入差距，以保證各地區(qū)的政府能夠按照國家統(tǒng)一的標準為社會提供服務，從而實現(xiàn)基本公共服務的均等化。

然而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制還不完善，并沒有專門的法律規(guī)范來明確規(guī)定和約束中央及地方各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付行為，這就造成在轉(zhuǎn)移支付中人為的操作因素很大。各地政府出于“經(jīng)濟人”的特性，競相爭先恐后地爭取轉(zhuǎn)移支付資金。甚至形成了“跑部錢進”的局面，中央擁有大量用于轉(zhuǎn)移支付的資金，而對各級政府來說，多跑多得，少跑少得，不跑不得。由于“經(jīng)濟人”特性的存在，這些資金很難按照一個公平的標準進行分配，各地官員為了自己的利益必然用各種方法來爭取地方資金，送禮、賄賂屢見不鮮，而中央官員出于自身利益的考量也很難做到公正。這就導致了往往是有資源的地方拿到了資金，而最缺錢的地方卻并沒有得到轉(zhuǎn)移支付。在這種情況下，貧困的地區(qū)將一直無法改善農(nóng)村基本公共服務的情況，而拿到資金的地方政府出于經(jīng)濟增長的考量也很難將轉(zhuǎn)移支付資金投入到農(nóng)村的公共服務建設中去。這樣，轉(zhuǎn)移支付的資金并未用在需要的地方，農(nóng)村的公共服務狀況也并未得到改善。

(四)政府的“經(jīng)濟人”特性決定了農(nóng)民很難擁有暢通的利益表達渠道

由于農(nóng)村人口分散、地域分散的特點，在管理上很容易形成信息不對稱的情況，即地方政府和中央政府無法很好的了解農(nóng)村基本公共服務落實的情況。這樣一來，農(nóng)民就需要有通暢的利益表達渠道來向上級政府反映問題。然而城市居民和農(nóng)村居民現(xiàn)在可謂形成了兩大利益集團，農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但顯然處于弱勢地位。

對各級政府的官員來說，出于“經(jīng)濟人”特性，經(jīng)常對農(nóng)民的上訪采取不聞不問的態(tài)度，而由于出現(xiàn)越級上訪現(xiàn)象會對政績產(chǎn)生影響，針對上訪者的暴力行為時有發(fā)生。最后使信訪形同虛設，農(nóng)民的很多問題都得不到重視和解決，甚至激化了矛盾也讓農(nóng)民對信訪部門失去信心。

農(nóng)民反映問題的另一渠道——媒體也經(jīng)常不能得到很好的利用，首先媒體機構(gòu)處于利益的考量會報告那些吸引觀眾眼球的事情，農(nóng)民的利益問題難以得到他們的注意。某些地方政府官員為了自己的聲譽和職位的穩(wěn)固，出于“經(jīng)濟人”的特性，甚至會用權(quán)利去干預媒體。導致這一條渠道也不能很好地反映農(nóng)民的利益情況。

農(nóng)民的利益表達渠道不暢，讓他們面對種種不公的基本公共服務體系無法有效發(fā)出自己的聲音，只有被動地成為政策的接受者，中央政府也很難了解到真實情況。這樣使城鄉(xiāng)基本公共服務差距的縮小難上加難。

四、結(jié)論

經(jīng)由上述分析，可見政府的“經(jīng)濟人”特性在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的進程中有著舉足輕重的影響，并很大程度上阻礙了這一進程。既然政府的“經(jīng)濟人”特性是客觀存在不可消除的，要規(guī)避這種特性帶來的不良影響，只能從思想觀念的改變和機制的完善上來做出改善。

1．改變行為首先要從觀念和價值層面開始。為了克服“經(jīng)濟人”特性在基本公共服務供給中造成的不良影響，首先就要擺脫幾千年來所形成的官本位的官僚制度，樹立以人為本的服務意識，提高政府官員的服務理念，并在選取政府官員和日后職位上的競爭中更多的考察他們的服務水平。此外，要建立政府官員的責任觀念，不僅使對上級的負責，更重要的是對公民負責，對公民反映的問題不能不聞不問，應該積極地給予回應并制定解決方案。

然而，我國傳統(tǒng)的行政文化有著深厚的根源，建立起全新的理念并非易事，這是一個需要潛移默化、漫長的過程。所以，以下兩種方法在短期內(nèi)顯然更為適用。

2．轉(zhuǎn)變政府的激勵機制?？梢詮膬蓚€方面展開：一是改革官員考核指標，如今多是以政府官員履行經(jīng)濟責任和完成GDP增長的情況作為政績考核、官職升遷的主要標準。這種現(xiàn)狀需要改變。在對政府官員的政績考核中應該更多的以公民的滿意性為首要價值尺度，從而避免這種“以GDP論英雄”的現(xiàn)狀。二是建立與社會利益聯(lián)系更緊密更一致的激勵機制［7］。如今的政府機關(guān)大都存在著鐵飯碗的問題，政府官員在行政上不作為且效率低的現(xiàn)象很多。而且政府官員為了實現(xiàn)自身利益最大化，就不惜運用手中的權(quán)利來尋租，導致腐敗現(xiàn)象滋生。只有讓公務員的利益與社會福利緊緊掛鉤時，才能遏制這種現(xiàn)象。在對政府官員的評定中，人民認可度最高的應該得到一定獎勵。要從整體上提高政府官員的素質(zhì)，調(diào)動其積極性。

3．建立更完善的監(jiān)管機制，首先要求向公民公開政府的公共信息，為公民的有效監(jiān)督創(chuàng)造良好的條件。為了實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)公平，就要建立“陽光政府”工程，強化政府運作的透明度和公民公共管理的參與度。其次，要建立有效的“行政責任追究機制”，明確對政府官員的失職甚至違法行為的責任追究和懲罰措施。通過制度的完善讓行政主體不得不規(guī)范地進行運作，從而對官員的權(quán)利有所牽制，也增加他們對腐敗行為的心理負擔。除此以外，社會各界尤其是新聞媒體都應該參與到對政府行為的監(jiān)督中來。如今，在新媒體、自媒體高速發(fā)展的環(huán)境下，新聞媒體甚至是普通民眾已經(jīng)很大程度上參與到這種監(jiān)督中來，相信政府運作的透明化也會成為趨勢。

［1］ 詹姆斯·M·布坎南．自由、市場與國家［M］．北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1988．

［2］ 李偉．我國基本公共服務均等化研究［M］．北京：研究經(jīng)濟科學出版社，2010．

［3］ 詹姆斯·M·布坎南．福利民主政體中的財政危機及其對公共投資的影響［J］．財政研究，1997(12)．

［4］ 樊繼達．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務均等化［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008．

［5］ 世界銀行東亞與太平洋地區(qū)．改善農(nóng)村公共服務［R］．北京：中信出版社，2008．

［6］ 張紅．政府的“‘經(jīng)濟人’特性研究”［J］．經(jīng)濟與管理，2003(12)．

［7］ 吳學軍．公共產(chǎn)品供給的制度性選擇、障礙及其對策——基于政府經(jīng)濟人特征的分析［J］．前沿，2007(5)．