文 李發(fā)戈（成都行政學(xué)院 四川成都 610058）

2013 年3 月1 日，南京市正式實(shí)施《南京市城市治理?xiàng)l例》，開創(chuàng)了國內(nèi)通過地方性法規(guī)首次將城市管理改為城市治理的先河。傳統(tǒng)的至上而下的城市管理模式以政府為主體和主導(dǎo)，不僅忽視了公眾在城市管理中的作用，而且往往把公眾當(dāng)做被管理、甚至被打擊的對(duì)象。從城市管理到城市治理，一方面是政府的分權(quán)、放權(quán)，一方面則是公眾的有序參與。城市管理開始在政府與公眾、公共部門與私人部門之間形成良性互動(dòng)。公眾參與城市管理不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代政府在公共管理中的民主、民生理念，而且促進(jìn)了政府公共管理的制度創(chuàng)新。

一、公眾參與與民主的實(shí)現(xiàn)

城市管理中的公眾參與主要是指公眾通過直接與政府或者其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)的過程。作為一種決策和治理機(jī)制，公眾參與既是一種制度化的民主形式，又是一種具體的民主實(shí)現(xiàn)形式。

歷史上，民主歷來都是與公民參與聯(lián)系在一起的。古希臘的城邦民主，就是一種公民全面參與的直接民主。盧梭甚至把公民參與決策過程看成是民主政治制度的基礎(chǔ)。在他看來，公民對(duì)政治決策過程的參與具有重要的功能，參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是，還可以推動(dòng)個(gè)人負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)，從而使民主制度獲得一種“作為維持的能力”［1］。在代議制民主中，盡管公眾將自己的一部分權(quán)力讓渡給了他們的代表，公眾與政府的關(guān)系也變成了一種委托代理關(guān)系，但這并不妨礙公眾的直接參與。斯圖亞特·密爾認(rèn)為，在代議制下，人民主要通過兩種參與來發(fā)揮他們的作用。一種是在宏觀的政治層面通過選舉代表這種方式來間接參與政治過程；一種是在微觀的政治過程中，比如決策和基層治理等方面，則可以通過直接參與的方式來進(jìn)行自我管理。密爾認(rèn)為，只有通過小范圍的實(shí)踐大眾政府的活動(dòng)，才能在更大規(guī)模上學(xué)會(huì)如何運(yùn)作大眾政府［2］。

代議制政體曾經(jīng)被認(rèn)為是最好的政體。在代議制下，公眾雖然不直接參與決策和管理，但公眾的利益是可以通過代表來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的。因此公眾無需“行動(dòng)”，只需針對(duì)政治精英所提出的政策動(dòng)議或決策做出“反應(yīng)”即可。問題是當(dāng)代表不能忠實(shí)地履行他們職責(zé)的時(shí)候，人民的利益是否還能得到維護(hù)而不遭到背棄或受到損害。代議制民主主要通過選舉來實(shí)現(xiàn)，但選舉有時(shí)間上的限制，人民不可能隨時(shí)去撤換他們選出的代表。所以，人民對(duì)代議制政府等公共機(jī)構(gòu)的控制力量實(shí)際上是微乎其微的。在這種情況下，代議制民主甚至有可能蛻變?yōu)椤岸嘀厣贁?shù)人的治”［3］。在選舉的空檔期，人民的選舉權(quán)雖然不發(fā)生作用了，但他們卻可以通過參與權(quán)繼續(xù)發(fā)揮他們的作用。他們需要通過各種各樣的、持續(xù)性的參與行動(dòng)，來影響、管理和控制與他們的生活密切相關(guān)的事務(wù)，以防止“被代表”。另外，在代議制下，行政權(quán)力還可能出現(xiàn)擴(kuò)大化、甚至異化的可能。一些重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策往往是由行政官員而非民選的立法機(jī)關(guān)制定的。行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大已經(jīng)威脅到了以法律授權(quán)為依據(jù)的“傳送帶”行政模式的合法化功能。斯圖爾特認(rèn)為，代議政治要健康運(yùn)行，不僅要尋求權(quán)力與權(quán)力之間的相互制約與平衡，還需要公民對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行過程的積極參與，以公民權(quán)利限制、監(jiān)督和抵制國家權(quán)力的異化和變質(zhì)。要限制和監(jiān)督行政權(quán)力，就必須為利益受影響者提供一個(gè)表達(dá)見解、參與行政決定的程序（利益代表程序），確保受到政策決定影響的利益人在作出影響利益的決定過程中有恰當(dāng)?shù)拇韰⑴c決策過程，并具有公平的決定權(quán)［4］。

作為對(duì)代議制民主的補(bǔ)充，公眾參與在西方國家越來越受到重視。1960 年，阿諾德·考夫曼首次提出“參與式民主”（participatory democracy）概念。“參與式民主”被普遍認(rèn)為適用于一些微觀治理單位，如學(xué)校、社區(qū)、工廠、政策制定等領(lǐng)域［5］。1970 年，佩特曼出版了《參與和民主理論》一書，進(jìn)一步將參與的領(lǐng)域從微觀領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域［6］。1984 年，巴伯在其《強(qiáng)民主：新時(shí)代的參與政治》一書中，將代議制民主稱為“弱民主”（weakdemocracy），而將公眾直接參與的民主稱之為“強(qiáng)民主”（strong democracy）。巴伯認(rèn)為公眾參與是民主政治的核心。只有直接民主才能避免代議制的缺點(diǎn)。在強(qiáng)民主下，政治成為每一個(gè)人都可以參與的日常生活的一部分，而不只是代議制里只由政治精英和專家所壟斷的專業(yè)活動(dòng)［7］。稍晚于參與民主的“協(xié)商民主”（deliberative democracy）同樣強(qiáng)調(diào)公眾參與在民主政治中的重要性。協(xié)商民主認(rèn)為公共決定必須經(jīng)由參與者通過嚴(yán)肅、負(fù)責(zé)任的表達(dá)、溝通，在相互理解的基礎(chǔ)上做出。其中，“討論”（discussion）被賦予一種參與者之間通過闡述理由、進(jìn)行說服、尋求共識(shí)而提升決策正當(dāng)化和理性化的功能［8］。協(xié)商民主中的參與者，既包括政府等公共機(jī)構(gòu)，也包括私人部門，當(dāng)然也包括公眾（主要以社團(tuán)的形式出現(xiàn)）。協(xié)商的內(nèi)容既包括政治事務(wù)，也包括公共事務(wù)。在協(xié)商民主中，公眾參與已經(jīng)不僅僅是“意見的聚合”和程序上的“多數(shù)決定”，而是有質(zhì)量的、理性的決定。

公眾參與是對(duì)代議制民主缺陷進(jìn)行反思和批判的結(jié)果，它本身并不是要否定代議制民主，而是要進(jìn)一步完善代議制民主。在代議制民主中，公眾只能是被動(dòng)地接受決定，而參與式的或協(xié)商式的民主卻能由公眾自己做出決定。因此，投票只是公眾靜態(tài)地表達(dá)個(gè)人偏好，而參與則是動(dòng)態(tài)的。公眾參與雖然不能等同于直接民主，但它卻具有直接民主的一些優(yōu)勢，因此，托夫勒、奈斯比特等未來學(xué)家都預(yù)言，共同參與民主制度將替代西方傳統(tǒng)的代議民主制度。

現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和多樣性決定了我們不可能實(shí)現(xiàn)雅典式的直接民主。但城市管理主要涉及的是一些微觀層面的事情，這些問題時(shí)間和空間跨度都不大，又往往是公眾所熟悉的，也是他們所關(guān)心的，因此公眾參與是完全可行的。公眾不僅與這些問題利益攸關(guān)，而且掌握著解決問題所需要的信息和知識(shí)。他們有參與的需要、愿望，也有參與的能力，同時(shí)也愿意承擔(dān)參與的責(zé)任。公眾參與城市管理，在滿足自己需求與偏好，維護(hù)自身利益的同時(shí)，也增強(qiáng)了對(duì)政策合法性的認(rèn)同和支持，城市管理也因此而獲得公眾理解、支持和配合。在一定意義上，公眾參與城市管理的程度和成效，既反映了一個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化開放的水平，也是衡量一個(gè)城市從純技術(shù)型管理轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值取向型管理的標(biāo)志。

二、公眾參與與公共利益

在市場力量和社會(huì)力量不斷壯大的背景下，一方面是政府的權(quán)力受到限制，另外一方面則是政府的能力受到挑戰(zhàn)。政府是公共利益的代表者，政府作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，其公共政策必須以維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益為最終目的。但是，作為“經(jīng)濟(jì)人”，政府及其官員又有為自己謀取利益的沖動(dòng)。這樣，在公共領(lǐng)域，就既有可能存在“市場失靈”，又有可能出現(xiàn)“政府失靈”。

1.政策目標(biāo)偏離公共利益。理論上講，公共政策的目標(biāo)是根據(jù)社會(huì)公共利益來確定的，但實(shí)際情況并非完全一致。出于自利性的考慮，公共政策的制定機(jī)構(gòu)往往會(huì)將本部門或本地區(qū)的利益融入到政策目標(biāo)中去，甚至以追求自身利益最大化作為自己的政策目標(biāo)，這就必然會(huì)造成政策內(nèi)容的畸變。公共政策偏離了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)取向，必將導(dǎo)致其引導(dǎo)、分配、協(xié)調(diào)和控制等功能的失效。如果長時(shí)間出現(xiàn)社會(huì)上部分人得益，多數(shù)人受損的情況，社會(huì)穩(wěn)定的局面就不可能得到維持。

2.“尋租”及腐敗。公共政策作為政治系統(tǒng)的輸出物，是一種正式的制度安排，其基本功能就在于能有效地解決社會(huì)公共問題以及對(duì)稀缺的社會(huì)資源進(jìn)行有效的配置。在民主社會(huì)中，公共政策表現(xiàn)為是一種集體選擇的結(jié)果，因而在理論上，公共政策的制定應(yīng)該具備帕累托最優(yōu)，以公共利益最大化為目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)中，卻存在公共權(quán)力的非公共運(yùn)用的情況，即權(quán)力“尋租”問題。掌握決策權(quán)的政府官員往往通過“尋租”謀求私利。在“尋租”的過程中，公共權(quán)力被異化，不再服從于公眾的利益，而蛻變?yōu)檎茩?quán)者和特殊利益群體謀求個(gè)人利益的工具?！皩ぷ狻被顒?dòng)及其產(chǎn)生的腐敗，既造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，又使公共政策偏離了公共利益最大化的基本準(zhǔn)則和公平的價(jià)值取向。

3.政策制定主體的“越位”與“缺位”。公共政策必須充分體現(xiàn)和遵從社會(huì)公意，這是公共政策的合法性所在。一個(gè)好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，而不是少數(shù)人意志和利益的合成。公共政策的形成過程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政府依據(jù)公共利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各種復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。作為公共利益的代表者，政府是公共政策事實(shí)上的主體。在制定政策過程中，政府能在多大程度上真正代表公眾，是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，還是對(duì)特殊利益群體負(fù)責(zé)，決定著公共政策的生命力及效用產(chǎn)出?，F(xiàn)實(shí)中由于政府主體的“越位”和公眾主體的“缺位”，往往造成政策公共性的衰減。政府及其主要官員壟斷了過多的決策控制權(quán)，在政策制定過程中忽視公眾的意見，甚至決策被個(gè)人意志所左右，變成了“精英決策”、個(gè)人決策。而公眾由于信息不對(duì)稱，缺乏意見表達(dá)渠道，并不能真正參與到公共政策的制定中來。公共政策的產(chǎn)出背離公共利益，最終形成所謂的“政策失靈”。

4.利益集團(tuán)的影響。利益集團(tuán)來自于一些群體對(duì)共同利益的維護(hù)，不可能自動(dòng)消失，也沒有必要強(qiáng)制取消。但是，在利益主體發(fā)育不均衡的情況下，如果公眾參與缺失，就有可能造成一些群體對(duì)政府的決策有較大的影響，而另一些群體的要求則無法或不能充分地在決策中得到體現(xiàn)，其結(jié)果就是公共利益有可能得到損害。在公眾參與的情況下，利益集團(tuán)受到制約，政府決策才有可能做到平衡并反映公共利益。

在全能型政府下，政府幾乎包辦了城市管理中的所有事情。事實(shí)上，政府也不可能一貫正確。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具［9］。在城市管理中，政府的能力不足主要表現(xiàn)為提供公共服務(wù)的能力不足，社會(huì)管理能力不足、資源優(yōu)化配置能力不足。所以，政府應(yīng)該更加開放，讓更多的公眾參與到?jīng)Q策中來。在現(xiàn)代社會(huì)，國家正把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。盡管行政能力和社會(huì)能力之間并不存在替換關(guān)系，但它們彼此會(huì)發(fā)生交互作用。行政能力可以彌補(bǔ)社會(huì)能力的不足，社會(huì)能力也可以反過來彌補(bǔ)行政能力的不足。如果政府能夠做到轉(zhuǎn)變職能，自我限權(quán)，讓公眾參與城市管理，效果往往會(huì)比政府統(tǒng)攬獨(dú)干要好得多。

西方國家推行的新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張用治理或善治來替代管理，就是因?yàn)樵谏鐣?huì)資源的配置中，既存在著市場的失效，又存在著政府的失靈，而治理則可以彌補(bǔ)政府和市場在調(diào)控、協(xié)調(diào)過程中的某些不足。研究治理理論的學(xué)者格里·斯托克認(rèn)為，治理具有五個(gè)基本特征，第一，治理意味著社會(huì)管理者不僅僅來自政府和社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，還包括民間組織、私人組織及各種合作組織。第二，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。第三，治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，它與政府在特定領(lǐng)域中合作，并分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。第四，治理意味著辦好事情的能力并不僅僅限于政府的權(quán)力、權(quán)威，政府有責(zé)任使用新的方法和技術(shù)，更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。第五，治理的實(shí)質(zhì)就是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其管理機(jī)制所依靠的主要不是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的［10］。

治理或善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。盡管治理的主體在形式上是組織化的，但從全社會(huì)的范圍看，治理或善治離不開政府，更離不開公民。從某個(gè)小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但是不能沒有公共管理。在城市管理中，公眾參與既是治理和善治的主要內(nèi)容，更是決定治理效果的一個(gè)重要條件。沒有公眾的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治［11］。

三、有序參與與無序參與

當(dāng)前，雖然公眾參與城市管理已成為常態(tài)，但從總體上看，這種參與基本上還停留在低層次的參與上，即謝莉·安斯汀(Sherry Amstein)所謂的參與梯子最下的一段“不是參與的參與”(Nonparticipation)階段。在這個(gè)階段，公眾參與更多地受到政府的主導(dǎo)甚至操控［12］。在城市管理中，政府之所以會(huì)對(duì)公眾參與心存疑慮，除了擔(dān)心公眾的參與會(huì)對(duì)現(xiàn)存秩序構(gòu)成威脅外，另一個(gè)最主要的擔(dān)心就是公眾參與會(huì)使決策出現(xiàn)馬拉松式的久拖不決，影響行政效率。

在公眾參與意識(shí)越來越高和參與愿望越來越強(qiáng)的背景下，如果公眾的意見和利益表達(dá)受阻，就很可能出現(xiàn)公眾的“非制度性參與”，公眾參與就有可能變得情緒化，甚至選擇更為激烈的訴求方式來參與，如集體上訪、群體性事件等。“非制度性參與”的存在，一方面表明公眾的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，政治參與的愿望在不斷擴(kuò)大，另一方面也表明公眾參與的制度和渠道還存在著問題。

從制度上看，國家層面，包括《憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《價(jià)格法》、《城市規(guī)劃法》等，都對(duì)公眾參與作出了一些規(guī)定；地方層面，各級(jí)政府也出臺(tái)了很多鼓勵(lì)公眾參與的辦法。在渠道方面，公眾也可以通過各種各樣的座談會(huì)、聽證會(huì)、市長信箱、網(wǎng)上互動(dòng)等形式參與城市管理。雖然制度為公眾參與城市管理做出了安排，確立了公眾參與的法律地位。但是，在實(shí)際操作中，公眾參與仍具有較大的隨意性，還存在著代表遴選不科學(xué)、代表的意見對(duì)決策缺乏剛性約束，過程不透明等問題。公眾參與流于形式，不僅容易造成對(duì)公眾參與權(quán)的剝奪，而且極易激化各種社會(huì)矛盾，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

公眾參與能否真正實(shí)現(xiàn)，是有序參與還是無序參與，不僅取決于實(shí)體法的預(yù)先界定，更取決于實(shí)體法規(guī)范通過程序法來實(shí)現(xiàn)。如果程序缺失或不當(dāng)，公眾參與就有可能無效或低效。當(dāng)正式的途徑不暢通時(shí)，公眾就會(huì)另辟蹊徑，尋求非制度化參與，這樣有序參與就會(huì)變成無序參與。

從參與過程來看，制度保障的是公眾的權(quán)利，而程序則保障公眾的這種權(quán)利能夠順利實(shí)現(xiàn)。在政治活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)中，民主無論是作為一種政治制度，還是作為一種議事規(guī)則，它首先是一種可供操作的程序。程序既是民主政治的運(yùn)作方式，又是民主社會(huì)中各政治主體的行為規(guī)則，同時(shí)也是政治制度化的途徑。亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定由政治組織和程序制度化而來，因此，程序是政治穩(wěn)定的根本保障［13］。在城市管理中，要實(shí)現(xiàn)公眾的有序參與，既需要有制度安排，更需要有程序做保障。從某種意義上講，離開了程序，制度就不可能是健全和完善的。程序?yàn)楣妳⑴c提供了更多可供選擇的合法途徑，將公眾參與最終納入到了制度的框架。如果沒有程序做保障，制度就可能會(huì)被虛置，甚至成為裝點(diǎn)門面的東西。制度得不到公眾的認(rèn)可，公眾就會(huì)在制度外尋求其他的途徑，甚至是非法的途徑來表達(dá)訴求，參與就有可能是無序的。所以，公眾參與的真實(shí)性和有效性必須靠程序來保障。

在公眾參與程度比較高的歐美國家，“程序中心主義”被看成是法治的基本原則，法定的權(quán)利義務(wù)都隱藏在程序法的縫隙中，離開了程序，權(quán)利就沒有了獨(dú)立的地位［14］。約翰·羅爾斯甚至認(rèn)為，程序是正義的基礎(chǔ)。在探討不同利益群體、不同價(jià)值群體達(dá)成共同的“社會(huì)契約”時(shí)，羅爾斯并不強(qiáng)調(diào)作為結(jié)果、作為內(nèi)容的契約關(guān)系本身，而是強(qiáng)調(diào)達(dá)成合議的條件和手段，即程序［15］。在城市管理中，政府的主張不僅有可能和公眾的主張不一致，甚至政府還會(huì)以公共利益的名義侵犯私人權(quán)利（如征地、拆遷、污染項(xiàng)目等）。即使是公眾，也是以不同的利益群體出現(xiàn)的，不同的利益決定了他們的需求、訴求往往也是不一樣的。在操作層面，程序是惟一能達(dá)成一致的地方，因?yàn)橐坏├﹃P(guān)系人同意了程序，無論結(jié)果如何，都必須接受所同意的程序所帶來的結(jié)果。公眾參與城市建設(shè)、管理，落實(shí)憲法和法律賦予的基本權(quán)利，只有通過程序的合法、正當(dāng)才能得以真正實(shí)現(xiàn)。

另外，政府的權(quán)力也必須依靠程序來約束。要改變傳統(tǒng)的自上而下的城市行政管理模式，建立起上下互動(dòng)、管理和服務(wù)相結(jié)合的新型城市公共治理模式，離不開公眾的主動(dòng)參與。但在實(shí)踐層面，公眾參與往往由政府啟動(dòng)，整個(gè)參與過程也受政府控制，行政權(quán)力很容易凌駕公民權(quán)利之上。政府主導(dǎo)使公眾對(duì)參與的價(jià)值和效果產(chǎn)生質(zhì)疑，行政行為因?yàn)槌绦虿划?dāng)而不被公眾認(rèn)可。在城市管理中，政府的權(quán)力除了受到實(shí)體法律的約束外，還必須受到程序的約束。按照越權(quán)無效和自然公正的行政合法性原則，行政機(jī)關(guān)必須聽取對(duì)方的意見并不能對(duì)自己的行為做出裁決，行政行為超越權(quán)限就不具有法律效力。程序既約束行政實(shí)體行為，也約束行政程序行為。

與韋伯的工具理性不一樣，哈貝馬斯提出的“溝通理性”更強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中，主體參與者之間的相互溝通和理解。在他看來，在一個(gè)“理想對(duì)話共同體”中，任何共識(shí)都是建立在主體之間的相互理解和承認(rèn)的基礎(chǔ)之上的，溝通行為的約束力就在于一方給出各種理由來說服對(duì)方接受。如果對(duì)方不是用理性來辨論，而是用暴力來回應(yīng)，那就既是不理性的，也是不合法的［16］。在城市管理中，盡管在參與和對(duì)話這種模式之下，決策很不容易也不可能很快做出。但參與卻能使政府了解到公眾的需求，甚至找到更好的解決問題的辦法。參與也許會(huì)帶來高成本低效率的問題，但官僚主義同樣會(huì)帶來這樣的問題。事實(shí)上，公平正義與效率也并不必然是矛盾的。政府完全可以借助于一些信息和技術(shù)手段來完善參與方式，提高公眾參與的效率和質(zhì)量。

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