李 穎

(中國大地出版社編輯室，北京100083)

黨的十八大提出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。目前，我國已進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這意味著今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)不僅土地占用的速度會加快，而且占用的規(guī)模也會增大。在這個過程中，由于征地補(bǔ)償依然沿襲計劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的征地補(bǔ)償制度，導(dǎo)致征地補(bǔ)償過程中出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍過窄、補(bǔ)償分配不公等一系列問題，造成我國在發(fā)展過程中出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。據(jù)保守估計，我國目前失地農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到4000萬人，且這一數(shù)字還在以每年250萬到300萬人的速度遞增。這意味著我國失地農(nóng)民群體將從目前的近4000萬左右劇增至2030年的1.1億。這其中將有5000萬以上的人口處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)看這數(shù)字最高可達(dá)8000萬［1］。由于征地補(bǔ)償不合理、不到位引發(fā)的集體上訪等群體性事件頻現(xiàn)，由征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。因此，創(chuàng)新征地補(bǔ)償機(jī)制，對于保障失地農(nóng)民生存和長遠(yuǎn)發(fā)展，對于促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)有農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的缺陷

(一)集體土地征收補(bǔ)償制度法律方面的缺陷

近幾年，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。土地的征收在國民經(jīng)濟(jì)生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》。目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實(shí)施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說，國家只要是為了“公共利益”的需要，隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收。并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施?！绷硗?，按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過十五倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實(shí)質(zhì)上土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用在我國是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000多元，也就是說每畝耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為3萬多元，這點(diǎn)費(fèi)用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補(bǔ)償費(fèi)用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運(yùn)動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象時有發(fā)生。［2］

(二)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1.征地補(bǔ)償費(fèi)偏低，不能滿足被征地農(nóng)民“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”的要求

調(diào)研顯示，全國大部分省、市都出臺了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)都是以國家規(guī)定的底線為基準(zhǔn)線，距《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的15倍的上限還有較大空間，這些征地補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)放到被征地農(nóng)民手中后，一般情況下，還不足以繳納失地農(nóng)民個人養(yǎng)老保險。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2012年江西省鄱陽縣鄱陽鎮(zhèn)為例，水田征地補(bǔ)償30600元/畝(征地補(bǔ)償中最高的補(bǔ)償?shù)仡悩?biāo)準(zhǔn))，失地農(nóng)民一次性繳納養(yǎng)老保險25470元(該年度個人繳納標(biāo)準(zhǔn)1698元/年，男滿60歲，女滿55歲需一次性繳納15年)，達(dá)到退休年齡后，每月領(lǐng)取218元/人，按這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保險繳納標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民人均水田需要0.83畝土地才可以實(shí)現(xiàn)參保，但往往城郊結(jié)合部的農(nóng)民人均土地面積都比較少，一般在0.3畝左右。［3］土地被征完后，失地農(nóng)民要參保還需要從其他所得中來繳納養(yǎng)老保險費(fèi)用，而被征的土地?fù)Q不取一份農(nóng)民養(yǎng)老保險。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險水平低，參保比例低，范圍窄

經(jīng)對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險情況抽查來看，普遍存在以下問題:一是保險水平低。被征地農(nóng)民土地被征收后，應(yīng)該及時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，應(yīng)該享受城鎮(zhèn)居民的社會福利待遇，但實(shí)際情況往往是，失地農(nóng)民得不到真正的就業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)能力差，收入來源少，土地補(bǔ)償水平又低，失地農(nóng)民交不起城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的費(fèi)用。仍然以2012年江西省鄱陽縣為例，城鎮(zhèn)居民個人繳納標(biāo)準(zhǔn)4200元/年，每月領(lǐng)取512元/人，失地農(nóng)民每月領(lǐng)取218元/人，失地農(nóng)民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金不足城鎮(zhèn)居民的一半。二是參保率低。失地農(nóng)民為了顧及當(dāng)前生活水平不降低，一般不選擇參加養(yǎng)老保險，尤其是45歲以下的人員，實(shí)際參保主要是老齡人口。三是參保范圍窄。雖然按規(guī)定人均耕地0.3畝以下為失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險條件，但在有些地方提高了準(zhǔn)入門檻，把人均耕地0.3畝的標(biāo)準(zhǔn)上升到1畝，人為把一些符合條件的失地農(nóng)民拒之門外，有的地方還未落實(shí)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險［3］。

(三)征地補(bǔ)償不到位、征地補(bǔ)償金被地方政府?dāng)D占

一是部分地區(qū)實(shí)際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于省政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。例如，廣東省審計廳對本省重點(diǎn)建設(shè)項目汕汾高速等6條高速公路、2個電力項目進(jìn)行竣工決算審計，涉及投資130.17億元。發(fā)現(xiàn)三個突出問題:其中一項就是截留、擠占征地拆遷費(fèi)。一些地方征地補(bǔ)償款真正發(fā)到農(nóng)民手中的只有二成，審計還發(fā)現(xiàn)擠占征地拆遷費(fèi)用于其他工程建設(shè)、發(fā)補(bǔ)貼、購車等支出2700多萬元［4］。二是擠占征地補(bǔ)償費(fèi)作為應(yīng)該由政府配套的失地農(nóng)民社保資金。有的地區(qū)把不發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，直接劃入社會保障資金賬戶，作為政府配套的失地農(nóng)民社會保障資金;有的把征地補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)作為政府用于失地農(nóng)民保障。

二、完善被征地農(nóng)民社會保障的對策

(一)完善法律法規(guī)和制度建設(shè)，從制度方面保障農(nóng)民權(quán)益

土地征收制度是一項重要的法律制度，之所以重要是因?yàn)橥恋厥遣豢稍偕馁Y源，它與人們的生活息息相關(guān)，它是人們懶以生存的基礎(chǔ)。但目前我國還沒有一部獨(dú)立的《土地征收法》，《憲法》、《土地管理法》等有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容還很不全面和具體，因?yàn)橥恋卣魇丈婕暗皆S多問題，例如，農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)、征收的范圍、土地征收補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、非農(nóng)業(yè)人口安置形式、社會保障制度等等都需要在立法上進(jìn)一步明確和完善。因此僅靠一部《土地管理法》和一些行政法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了的。建議制定全社會統(tǒng)一的社會保障管理辦法，把被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌，取消兩種保險的壁壘。在拓寬養(yǎng)老保險資金籌措渠道方面，除從國有土地使用權(quán)出讓收入中提取保險費(fèi)用外，建議在土地征收審批時征收被征地農(nóng)民社會保障基金，按土地面積和一定標(biāo)準(zhǔn)征收，該費(fèi)用計入土地成本，納入財政專戶管理，專項用于統(tǒng)籌調(diào)劑被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，切實(shí)解決被征地農(nóng)民社會保障經(jīng)費(fèi)不足問題。另外，還要明確土地征收補(bǔ)償費(fèi)用集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配使用管理辦法。為進(jìn)一步規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用，根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，要研究制定土地補(bǔ)償費(fèi)用在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配辦法，以規(guī)范土地征收補(bǔ)償費(fèi)用集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配使用和管理，防止損害農(nóng)民利益的情況發(fā)生。

(二)創(chuàng)新機(jī)制，提高對被征地農(nóng)民的保障水平

首先，要合理確定被征地農(nóng)民的保障水平，改變現(xiàn)行以所籌集到的資金總額來倒推被征地農(nóng)民社會保障待遇水平的辦法，從適當(dāng)高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)或農(nóng)村最低生活保障水平來進(jìn)行保障待遇的設(shè)計，從而確定籌資水平。其次，在制度設(shè)計時，要適度向大齡人口以及勞動年齡段以上人口進(jìn)行傾斜，如對于男45周歲、女40周歲以上的被征地農(nóng)民，可根據(jù)城鎮(zhèn)“雙低”標(biāo)準(zhǔn)，直接為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險費(fèi);對于男45周歲、女40周歲以下的人口，則視其年齡的不同，一次性為其繳納5～10年不等的養(yǎng)老保險費(fèi)，并積極促進(jìn)其就業(yè)，為其繼續(xù)參加職工基本養(yǎng)老保險提供條件;對于勞動年齡段以下的人員，則直接根據(jù)其年齡的不同給予不同數(shù)額的貨幣補(bǔ)償，從而使有限的土地出讓金發(fā)揮最大的保障作用。第三，要建立被征地農(nóng)民基本生活保障水平的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)物價水平以及城鄉(xiāng)居民收入水平的變動，及時調(diào)整被征地農(nóng)民的待遇，使他們能夠分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的成果。第四，要加強(qiáng)被征地農(nóng)民基本生活保障制度與職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接，允許其在不同制度下的繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額可以進(jìn)行合理的折算，這樣不僅可以激發(fā)被征地農(nóng)民繼續(xù)參加職工基本養(yǎng)老保險制度的積極性，又可以大大提高對他們的保障水平。

(三)加強(qiáng)對勞動年齡段內(nèi)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)

就業(yè)是民生之本，也是最好的保障。勞動年齡段群體不僅是被征地農(nóng)民的主體，更是家庭內(nèi)贍老撫幼的主要承擔(dān)者，因此，如何確保他們有穩(wěn)定的收入來源，是今后被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的核心內(nèi)容。由于被征地農(nóng)民文化程度較低，沒有什么技術(shù)特長，而且長期從事農(nóng)耕生活，因此，要他們一下子實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，難度很大，尤其是那些40歲以上及長期從事純農(nóng)產(chǎn)業(yè)的被征地農(nóng)民，其實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的難度更高。因此，作為地方政府，一方面，要加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高他們的就業(yè)技能;另一方面，要制定更多的就業(yè)優(yōu)惠政策，為被征地農(nóng)民提供小額擔(dān)保貸款、社會保險補(bǔ)貼等，鼓勵各類企事業(yè)單位和社區(qū)吸納被征地農(nóng)民就業(yè)以及被征地農(nóng)民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。同時，要積極加強(qiáng)基層勞動保障平臺建設(shè)，完善對被征地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)，并大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為被征地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

(四)積極探索多種安置保障方式

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，對被征地農(nóng)民不能只是局限于某種特定的安置方法，而應(yīng)積極進(jìn)行探索，采取靈活多樣的安置方式，為被征地農(nóng)民提供一條確保其長遠(yuǎn)生計的出路。結(jié)合各地的實(shí)踐，以下幾種方式可供選擇:(1)留地安置保障。即由城市規(guī)劃部門按照征用農(nóng)地面積的適當(dāng)比例，安排一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地給被征地農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵他們興辦二三產(chǎn)業(yè)，或建標(biāo)準(zhǔn)廠房，或建市場等用于租賃、經(jīng)營或作價入股。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，留地政策作為一項過渡性特別措施，對開展征地和被征地農(nóng)民生活保障兩方面都起到了相當(dāng)關(guān)鍵的作用，它既可以為被征地農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的收入來源，又可以促進(jìn)他們就業(yè)。(2)住房安置保障。即結(jié)合城郊結(jié)合部住房拆遷，為被征地農(nóng)民提供兩套住房，一套用于解決被征地農(nóng)民的居住問題，另一套用于出租，獲取租金收入。(3)土地入股保障。即農(nóng)民以土地使用權(quán)入股的形式投資各種經(jīng)營性或建設(shè)項目，并根據(jù)項目經(jīng)營情況定期獲取股息和利潤分紅，從而得到穩(wěn)定的收入來源。(4)農(nóng)業(yè)安置保障。即通過本村或其他村集體的機(jī)動地和土地開發(fā)整理后的新增耕地以及其他農(nóng)戶同意調(diào)整出的承包地，重新安排給被征地農(nóng)民使用。

綜上所述，在我國現(xiàn)階段，農(nóng)民一方面為國家的發(fā)展作出了基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)，相對而言，農(nóng)民兄弟在經(jīng)濟(jì)上和政治上都處于弱勢地位，而國家對集體土地的征收涉及他們最根本的的利益，我們國家制度和法律天平無疑應(yīng)該更多地考慮他們的需要，并從政策、制度、經(jīng)濟(jì)、審批改革等層面完善被征地農(nóng)民社會保障制度和農(nóng)村宅基地的有效管理，從而促進(jìn)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。

［1］瞿長福.誰來守住耕地底線——近年來農(nóng)村土地問題調(diào)查［J］.中國土地，2004(04):17-20.

［2］陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度研究［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2010.

［3］賈宏俊.2012.完善被征地農(nóng)民社會保障和農(nóng)宅用地管理對策研究［D］.北京:中央黨校中央國家機(jī)關(guān)分校2012年秋季直屬處級二班畢業(yè)論文.

［4］劉邦凡，王宏禹，甄華英.我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2009(01).