胡士杰， 朱海琳

（1.河北行政學院 綜合教研部，河北 石家莊 050031；2.北京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，北京 10083）

黨的十八大報告指出，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！保?］走“中國特色新型城鎮(zhèn)化”道路是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，是解決當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾的必然選擇，是新形勢下我國現(xiàn)代化的客觀要求。各級政府是城鎮(zhèn)化進程中的主導力量，而只有明確了各級政府在城鎮(zhèn)化動力機制中的角色定位及其主要作為，政府的主導作用才能得到很好的發(fā)揮。

一、城鎮(zhèn)化的發(fā)展序列

城鎮(zhèn)化包括農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、小城市的中等城市化、大城市功能和規(guī)模的合理化等內容，其中最艱巨、也最具有革命性意義的是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化問題，工作重心是小城市的中等城市化問題，大城市功能和規(guī)模的合理化則是城鎮(zhèn)化的重要切入點。

（一）農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化成敗的關鍵制約因素

農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化的短板，欠賬最多、任務最艱巨。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的成功是我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化最終實現(xiàn)的重要標志。農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是農(nóng)民從土地上解放出來，消除對土地依附的過程；是大多數(shù)農(nóng)民從人多地少、生產(chǎn)效率和產(chǎn)品附加值低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來成為市民的過程；是少數(shù)農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，從事大面積、高效率、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程；是使農(nóng)民和土地均獲得解放的過程。因此可以說城鎮(zhèn)化是繼土地革命以來農(nóng)民所面臨的又一次生產(chǎn)和生活方式的“重大變局”和“質的飛躍”，是一場新的“革命”，是農(nóng)民獲得更高層次解放的過程。也正是因為如此，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化絕不僅僅是鄉(xiāng)村道路的修修補補、街道的粉刷美化、校舍的修繕一新、從民居院落搬上樓房別墅那么簡單。

（二）小城市的中等城市化是城鎮(zhèn)化的工作重心

某種程度上講，中等城市是城鎮(zhèn)化的脊梁。中等城市既是接受大城市輻射的對象，也是向廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行輻射的主體，是城鎮(zhèn)化鏈條中最重要的一環(huán)。沒有中等城市的大量崛起，就很難改變“中部塌陷、末端萎靡”的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，就很難將各種資源傳導和輻射到農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的動力系統(tǒng)就不會順暢，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化將無所附麗，最終變成“閉門造車”、“鏡花水月”，難免曇花一現(xiàn)的命運，“城市包圍農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化道路就會有失敗的危險。不考慮縣城的大發(fā)展，只關注農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化，以為每個農(nóng)村只要引進了資本、樹立了主導產(chǎn)業(yè)，都可以就地城鎮(zhèn)化，這是片面、靜止、孤立看問題的形而上學思維方式的表現(xiàn)，不符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。當前江浙很多地區(qū)村村辦工業(yè)現(xiàn)象非常普遍，產(chǎn)品低端、有城無市、第三產(chǎn)業(yè)缺乏是這些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，也是其他地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中應該極力避免的。

（三）大城市功能和規(guī)模的合理化則是城鎮(zhèn)化的重要切入點

目前我國像北京、上海、廣州這樣的特大城市集中了政治、經(jīng)濟、文化等多種資源，功能上大而全，不僅給自身發(fā)展帶來了很多像規(guī)模過大、交通擁堵、房價高漲、環(huán)境污染等負面作用，也使本來就處于資源劣勢的周邊城市的生產(chǎn)要素被大量虹吸進這些特大城市。而且大城市的攤子越攤越大，中小城市拿到用地指標則非常困難，使大、中、小城市發(fā)展秩序的畸形化越來越嚴重。大城市功能和規(guī)模的合理化不僅是科學發(fā)展的必由之路，也有助于通過功能和資源的分流帶動中等城市的大城市化和小城市的中等城市化，促進大、中、小城市有序平衡發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化的動力機制

在城鎮(zhèn)化的動力機制中，政府是城鎮(zhèn)化的主導力量，是“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制的結合；農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力軍，但我國的城鎮(zhèn)化是由農(nóng)村剩余勞動力構成的城市流動人口和農(nóng)民工與具有城市居民身份的城市居民的“雙重主體”推動的；市場是城鎮(zhèn)化的重要調節(jié)手段，是依靠內資主體和外資主體的“雙重投資主體”的雙重發(fā)展模式。

（一）政府是城鎮(zhèn)化的主導力量

一般來說，城鎮(zhèn)化并不是一個具體舉措，而是現(xiàn)代化進程中的一個必然結果。城鎮(zhèn)化之所以在我國被上升到一個“大戰(zhàn)略、大問題”和“重要經(jīng)濟政策”的高度，是特殊國情和國際、國內環(huán)境“倒逼”下的一種現(xiàn)實選擇，是在改革攻堅中破解土地、戶籍、住房和社會保障等深層次矛盾的需要，是全面建成小康社會的迫切要求。不主動加快城鎮(zhèn)化進程，就不能促進很多深層次問題的解決，就不能實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快平衡發(fā)展，人民就不滿意，社會主義制度的優(yōu)越性就體現(xiàn)不出來。因此，我國的城鎮(zhèn)化進程明顯帶有“自上而下”的政治色彩，是一場“自上而下”的革命，而政府無疑是城鎮(zhèn)化這場革命的發(fā)動者和主導力量。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展序列中，每個環(huán)節(jié)都離不開政府的主導力量。大城市功能和規(guī)模的合理化離不開政府的政策調控，小城市的中等城市化離不開政府對縣城的擴權，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化離不開政府對農(nóng)民的組織、對各種生產(chǎn)要素的分配和對戶籍等各種制度障礙的大力改革。政府首先是城鎮(zhèn)化的政策制定者。政府通過制定各種政策或者改革現(xiàn)有政策，可以調動各種社會力量參與到城鎮(zhèn)化建設中來，可以引導資本和各種生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)化集中，從而激發(fā)社會活力，為城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)創(chuàng)造有利的政策條件。同時，政府也是城鎮(zhèn)化的宏觀推動者。政府可以通過行政區(qū)劃調整、小縣城變大縣城等與農(nóng)村城鎮(zhèn)化看似不相關的舉措來推動農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。政府還是城鎮(zhèn)化效果的控制者。如果城鎮(zhèn)化的發(fā)展脫離了正確的軌道，比如只“造城”不“造市”、只見“物”不見“人”等錯誤傾向，政府就應該及時糾偏，使城鎮(zhèn)化回到正確的道路上來。

（二）農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力軍

發(fā)動和組織農(nóng)民是中國新民主主義革命成功的基本經(jīng)驗，而脫離群眾、忽略農(nóng)民的主體作用也是舊民主主義革命失敗的深刻教訓。城鎮(zhèn)化的根本問題說到底還是農(nóng)民問題，發(fā)動和組織農(nóng)民是農(nóng)村城鎮(zhèn)化成敗的關鍵，只有充分調動了農(nóng)民積極性的城鎮(zhèn)化才是成功的城鎮(zhèn)化。宏觀看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化程度的一種直觀反映，是官員政績的一種最好的體現(xiàn)形式，是房地產(chǎn)商面臨的一次重大商機，但對于農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)化則是涉及土地、住房、養(yǎng)老等一系列切身利益的重大事件，是“天大的事”。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化最直接的當事人，他們對城鎮(zhèn)化的渴望最為強烈，但也更為糾結。他們渴望過上和市民一樣體面的生活，享受和市民一樣的待遇和制度保障，但對于未知的風險和變數(shù)又心存恐懼。政府只有順應民意，制定正確的政策且使政策得到很好的宣傳和貫徹落實，才能煥發(fā)出農(nóng)民對城鎮(zhèn)化建設的火紅而浪漫的革命熱情，使農(nóng)民真正成為城鎮(zhèn)化的中堅力量。相反，違背民意，在城鎮(zhèn)化過程中大搞土地財政，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中只是失去了賴以生存的土地，卻分享不到土地增值收益，換不來城市戶口和基本的社會保障，生產(chǎn)和生活方式也沒有根本改善，就完全背離了城鎮(zhèn)化的初衷，就僅僅是土地的城鎮(zhèn)化而不是人的城鎮(zhèn)化，結果只能使農(nóng)民對城鎮(zhèn)化喪失信心，甚至站到城鎮(zhèn)化這場革命的對立面。當然，城鎮(zhèn)化也離不開資本、水泥等各種生產(chǎn)要素的參與，但是脫離群眾，不重視發(fā)動農(nóng)民、組織農(nóng)民，單純依賴資本、水泥和房地產(chǎn)商搞所謂的“造城運動”，是完全錯誤的城鎮(zhèn)化道路。

（三）市場是城鎮(zhèn)化的重要調節(jié)手段

我國的城鎮(zhèn)化是社會主義市場經(jīng)濟體制下的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化離不開市場經(jīng)濟手段，也必須尊重市場經(jīng)濟規(guī)律。城鎮(zhèn)化對房地產(chǎn)商來說是一個重大的商機，政府要在科學規(guī)劃、合理布局的基礎上，引導資本向城鎮(zhèn)化建設集中。政府要善于運用金融手段，激活各種社會力量。比如，在政府財政無力支付新城市建設的情況下，政府可以發(fā)行新城市建設債券進行融資，再承諾用將來的財政收入進行償還。再比如，在農(nóng)民沒錢在城市買房的情況下，政府可以采取“農(nóng)民的城市農(nóng)民建，建好城市做市民”的政策，將農(nóng)民的在建設城市過程中付出的勞動做期權，用政府的信譽做擔保，雙方簽訂一個無償勞動多少年就可以換取一套城市住房和城市戶口等的協(xié)議，調動農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設的積極性。資本的背后是勞動，勞動創(chuàng)造價值和財富，這是馬克思主義政治經(jīng)濟學的基本原理。很多學者忽略了這一點，眼中只盯著“錢”和財政收入的分配，似乎離開貨幣形式的資本，城鎮(zhèn)化就不可能實現(xiàn)，而沒有發(fā)現(xiàn)農(nóng)民勞動在城鎮(zhèn)化建設中的重要作用。

三、政府在城鎮(zhèn)化動力機制中的角色與作為

（一）中央政府的角色與主要作為

中央政府在城鎮(zhèn)化進程中主要扮演政策制定者、制度改革者和宏觀推動者的角色。其作為主要表現(xiàn)在通過改革戶籍制度、土地制度、社會保障制度等，為城鎮(zhèn)化逐步解除各種制度障礙，通過制定合適的政策引導生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)化建設集中，通過宏觀調控手段控制城鎮(zhèn)化的進程和效果。在中央政府可用的各種宏觀調控手段當中，行政區(qū)劃和管理層級調整可能是一個最直接的切入點。

行政區(qū)劃和管理層級調整看似與城鎮(zhèn)化毫不相干，實則不然。我國的省域面積過大，而管理層級過多，這已成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展速度和國家管理效果的關鍵制約因素之一，也是影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的關鍵制約因素之一。這個問題已有眾多學者做過大量研究，無需贅述。省域面積過大、管理層級過多，對城鎮(zhèn)化建設最直接的影響就是省級政府對農(nóng)村的城鎮(zhèn)化鞭長莫及，使“城市包圍農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化道路一開始就缺乏原動力。比如在我國省域面積排第12位的河北省（18.77萬平方公里），面積將近英國國家面積的五分之四，全省共有縣（市、區(qū)、自治縣）172個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 961個［2］，再加上市一級政府的存在，省級政府很難顧及到這么多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而縣級政府因為自身權限不足等原因，對縣城的建設尚多處于“欠賬”狀態(tài)，對農(nóng)村的城鎮(zhèn)化更是力不從心。因此，適時、適當減小省域面積，減少管理層級，是強縣擴權、壯大“縣城經(jīng)濟”，提高縣城承載力和帶動力，從而給農(nóng)村的城鎮(zhèn)化開辟道路的一個重要切入點。行政區(qū)劃和管理層級調整雖然看似與城鎮(zhèn)化不相干，實則是中央政府“隔山打牛”的一招，具有提綱挈領的效果，是戶籍、土地、社保等制度改革之外對城鎮(zhèn)化最大的作為。

（二）地方政府的角色與主要作為

省級政府在城鎮(zhèn)化進程中主要扮演政策執(zhí)行者和推動者的角色，其最大的作為是大力推進強縣擴權，將壯大縣城經(jīng)濟作為最主要的抓手，利用省級政府的調控手段和市場經(jīng)濟運行規(guī)律，擴大縣城面積，增加縣城人口，繁榮縣城經(jīng)濟，增加縣城的吸納能力和輻射能力，促進縣城中等城市化，使縣城在城鎮(zhèn)化序列中實現(xiàn)“崛起”，為處于城鎮(zhèn)化序列末端的農(nóng)村城鎮(zhèn)化開辟道路。

縣級和鄉(xiāng)級政府在城鎮(zhèn)化進程中主要扮演政策執(zhí)行者、具體推動者和實踐創(chuàng)新者的角色?？h級和鄉(xiāng)級政府要按照新型城鎮(zhèn)化的要求，科學規(guī)劃、合理布局、突出特色、謀求創(chuàng)新。在建設過程中要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，重視發(fā)動和組織農(nóng)民，使他們積極參與到城鎮(zhèn)化建設中來。同時也要充分利用市場經(jīng)濟手段，多方融資，多種方式融資?？h級政府要通過各種優(yōu)惠政策引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盡量向縣城周邊集中，形成集聚效應，盡量避免村村辦工業(yè)。

（三）農(nóng)村基層政權的角色與主要作為

農(nóng)村村民委員會不屬于一級政府組織，但在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中也具有非常重要的作用。而實際上，農(nóng)村基層黨組織和村民委員會組織渙散，是農(nóng)村衰落的一個重要原因。村里的黨員干部經(jīng)常是長期在外賺錢，村干部不管村里的事，村民對基層政權的存在也比較漠然。這就是有的學者所說的農(nóng)村里的“一盤散沙”［3］狀態(tài)。只有將農(nóng)民組織起來，才能發(fā)揮農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化主力軍的作用。而農(nóng)村基層政權組織就是最直接的領導力量。華西村、南街村等明星村的實踐也證明，農(nóng)村基層政權有力的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，農(nóng)民生活富裕；而基層政權組織渙散、軟弱無力的農(nóng)村就比較衰敗。農(nóng)村基層政權的作為就是配合國家的城鎮(zhèn)化政策，組織農(nóng)民向城市轉移，將工業(yè)向城鎮(zhèn)集中。

各級政府還有一個不可忽略的促進城鎮(zhèn)化的重要抓手，就是大力發(fā)展職業(yè)教育。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個前期條件就是大量轉移農(nóng)村人口，而大力發(fā)展職業(yè)教育則是轉移農(nóng)村人口的一條既重要又安全的渠道。農(nóng)村的孩子有些通過高考進入城市，大學畢業(yè)后找到了工作，解決了戶口，結婚生子，扎根城市。這部分人口非常穩(wěn)妥地轉移到了城市。而更多的孩子可能考不上大學，但可以考入職業(yè)學校，學習職業(yè)技能，畢業(yè)后也能找到工作，在城市里扎根生存下來。政府如果能夠足夠重視和大力發(fā)展職業(yè)教育，不僅是為現(xiàn)代化解決越來越稀缺的技術人才的需要，更是大量轉移農(nóng)村人口的需要。而且這些人通過進城讀書，熟悉和適應了城市生活的節(jié)奏和規(guī)律，掌握了生存的技能，比起那些到處打工的農(nóng)民工來說更容易扎根城市，不容易出現(xiàn)回流現(xiàn)象。同時，職業(yè)教育也是將少量留在農(nóng)村的農(nóng)民培養(yǎng)成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的必由之路，還是將農(nóng)民工培養(yǎng)成具有一定技能、便于在大城市或者新城鎮(zhèn)扎根生存的必由之路。

四、結論

在城鎮(zhèn)化的發(fā)展序列和動力機制中，各級政府發(fā)揮著不可替代的主導作用。中央政府在城鎮(zhèn)化進程中主要扮演政策制定者、制度改革者和宏觀推動者的角色，改革戶籍、土地、社保等各項制度是其最艱巨的任務，而行政區(qū)劃和管理層級調整是其重要抓手。地方政府主要扮演政策執(zhí)行者和具體推動者的角色，壯大縣城經(jīng)濟、發(fā)展職業(yè)教育是其促進城鎮(zhèn)化建設的兩個重要抓手。各級政府應堅持按照市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，堅持以人為本，充分尊重農(nóng)民的意愿，形成一種以農(nóng)民為主力、以政府為主導、以市場為依托的良性互動的機制，避免用行政手段代替市場規(guī)律的盲目行為，防止出現(xiàn)只“造城”不“造市”和違背農(nóng)民意愿的“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，從而最終帶領農(nóng)民打破舊的戶籍制度、土地制度、社保制度等不合時宜的制度“封鎖線”，解決改革的深層次矛盾，改變現(xiàn)有農(nóng)民的構成結構和生產(chǎn)生活方式，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的大戰(zhàn)略，實現(xiàn)全民的現(xiàn)代化。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京：人民出版社，2012：20.

［2］河北經(jīng)濟年鑒（2009）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2009：283.

［3］潘維、賀雪峰.社會主義新農(nóng)村建設的理論與實踐［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2006：173.