劉雪明

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)在一定的時(shí)空范圍內(nèi)，為解決一定的公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益而確定的行為準(zhǔn)則和行動方向。公共利益的實(shí)現(xiàn)、公共目標(biāo)的達(dá)成以及公共問題的解決，關(guān)鍵取決于公共政策的執(zhí)行效果，而取得良好的執(zhí)行效果的前提又是公共政策是否得到有效的傳播，其中傳播機(jī)制又起著至關(guān)重要的作用。所謂公共政策傳播機(jī)制，是指公共政策傳播過程中傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式及其行為過程。①劉雪明、沈志軍：《公共政策的傳播機(jī)制》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第2期。當(dāng)代中國公共政策的傳播機(jī)制經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期向改革開放時(shí)期的轉(zhuǎn)變，認(rèn)真分析這一演變過程及其特征，深入探討其演變的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，對進(jìn)一步提高公共政策的傳播效果、促進(jìn)我國公共政策的有效執(zhí)行具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國公共政策傳播機(jī)制

公共政策傳播機(jī)制深受政治體制、政府運(yùn)作模式的制約，當(dāng)代中國的公共政策傳播機(jī)制經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放時(shí)期兩個(gè)階段的演變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是一個(gè)權(quán)力高度集中、政府包辦一切的大一統(tǒng)時(shí)期，“國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會（其中最重要的是就業(yè)機(jī)會）及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對幾乎全部的社會生活實(shí)行著嚴(yán)格而全面的控制?！雹賹O立平等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》1994年第2期。在這種政治體制、社會結(jié)構(gòu)和管理模式下，公共政策傳播機(jī)制有著以下特點(diǎn)：

第一，政策傳播主體的單一性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們國家實(shí)行的是高度集中、高度統(tǒng)一的中央集權(quán)式政治體制，黨和政府既是政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主宰，也是文化社會領(lǐng)域的主宰，并牢牢地控制著公共政策的活動過程。正如有的學(xué)者所說：“中國公共政策的決策體制，主要由行使公共權(quán)力的各級國家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨的各級組織構(gòu)成。在多數(shù)情況下，黨的有關(guān)組織擁有政策的實(shí)質(zhì)性決定權(quán)”，“政策問題的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的制度性信息收集系統(tǒng)”。②白鋼、王君：《簡論中國公共政策的決策過程》，載中國社會科學(xué)院公共政策研究中心、香港城市大學(xué)亞洲管治研究中心編：《中國公共政策分析（2003年卷）》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第273頁。黨和政府不但是公共政策的制定者，而且是公共政策的執(zhí)行者，同時(shí)還是公共政策的傳播和解釋者，其他的社會主體幾乎介入不了這一過程，政策傳播成了黨和政府的制度性工作，換句話說，黨和政府嚴(yán)密地掌控著對公共政策的傳播，更為準(zhǔn)確地說，應(yīng)該是對公共政策的宣傳。

第二，政策傳播方式的有限性。組織傳播幾乎成為了我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共政策傳播的唯一方式，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位制、戶籍制的社會結(jié)構(gòu)為公共政策的組織傳播提供了制度化條件：幾乎每一位社會成員都不同程度地納入了行政權(quán)力的控制范圍；城鄉(xiāng)差別戶籍制也成功地限制了城鄉(xiāng)人口的流動，為公共政策的組織傳播提供了人員穩(wěn)定的條件；此外，也正是憑借這兩種制度建立起來的運(yùn)行高效的動員機(jī)制，使得黨和政府能夠順利地實(shí)現(xiàn)公共政策的有效傳播。而大眾傳播在當(dāng)時(shí)只是一種輔助性的傳播手段，完全作為黨和政府的“喉舌”而存在。“中國的公開傳播網(wǎng)絡(luò)幾乎獨(dú)一無二是官方的(國家或黨的)事業(yè)，其內(nèi)容和管理都受中央政治權(quán)威的控制……不管管理的來源和級別如何，所有這些媒體都受制于中共中央宣傳部的總體控制和政策?！雹踇美]詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克著：《中國政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社1995年版，第199頁。在這種情況下，文件和會議成為了當(dāng)時(shí)中國公共政策傳播的主要途徑，此外，黨和政府也通過報(bào)刊雜志、廣播電視等媒介來傳播公共政策。不論哪一種傳播途徑，都在黨和政府的控制下通過各級組織有效地進(jìn)行，組織傳播成為當(dāng)時(shí)中國公共政策傳播的顯著特征。

第三，政策傳播模式的單向性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一切按國家計(jì)劃行事，政策傳播同樣納入黨和政府的統(tǒng)一計(jì)劃，“在黨和政府內(nèi)部存在著一個(gè)以黨的系統(tǒng)為主線，政治上可靠，線路上暢通，可以直達(dá)每一個(gè)‘單位的黨政組織’的信息傳輸通道?！雹苈欖o虹：《論我國公共政策傳播機(jī)制的演變》，《學(xué)術(shù)論壇》2004年第9期。公共政策正是通過這一“信息傳輸通道”傳播給每一個(gè)“單位的黨政組織”及其所轄區(qū)域和個(gè)人。在這種體制下，政策傳播無需或較少利用大眾傳播媒介，就可將政策信息迅速地傳播給各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等所有政策對象，從而實(shí)現(xiàn)政策傳播的高效性。但是，也正是由于這種體制，由于政治的高度集中和行政系統(tǒng)嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)，決定了中央與地方、上級和下級是嚴(yán)格的命令與服從關(guān)系，這就導(dǎo)致了在政策傳播過程中，政策傳播主體始終采取自上而下的單一傳播模式，不可能也不必要存在政策對象尤其是公眾對黨和政府的信息反饋機(jī)制。

第四，政策傳播受眾的服從性。眾所周知，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國家的社會經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行指令性安排，政府與公眾、中央與地方、上級和下級的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系。與此相適應(yīng)的自上而下的政策傳播模式，使得政策傳播受眾簡單地成為了公共政策的被動接受者和承受者，他們對于黨和政府的各項(xiàng)政策，無論對錯，一律得無條件地接受和服從。這樣，公眾對公共政策的意見就難以通過制度性的渠道有效地反映上去，“公眾對政策執(zhí)行的評價(jià)與意見很少能夠進(jìn)入政府的執(zhí)行部門與決策部門。這既不利于公共政策的有效執(zhí)行，又不利于決策者及時(shí)調(diào)整、修正政策內(nèi)容，以保證決策的科學(xué)、客觀?！雹兕伜Ｄ龋骸墩舱邆鞑C(jī)制存在的問題及對策》，《地方政府管理》2001年第11期。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代黨和政府的一些錯誤政策，之所以長期存在而得不到糾正的一個(gè)極其重要原因。

總之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國高度一元化的政策傳播體制在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，對于全面動員人民群眾貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策發(fā)揮了重要的積極作用，但隨著時(shí)間的推移，這種傳播機(jī)制已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，構(gòu)建雙向互動、科學(xué)合理的政策傳播機(jī)制成為時(shí)代發(fā)展的要求。

二、改革開放以來的中國公共政策傳播機(jī)制

自1978年改革開放以來，以市場經(jīng)濟(jì)為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，政策外部環(huán)境出現(xiàn)了巨大轉(zhuǎn)變，“當(dāng)中國步入改革時(shí)代以來，一個(gè)重大的變化就是黨和政府從‘行政人’向‘經(jīng)濟(jì)人’的轉(zhuǎn)變。”②咸臺靈：《中國政黨政府與市場》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社2002年版，第165頁。從改革早期的“讓利放權(quán)”到“政企分開”，再到后來的建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”以及“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，政府、企業(yè)、社會、公眾之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

首先，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型使得公共政策的傳播渠道發(fā)生了直接變化。改革開放給社會結(jié)構(gòu)帶來了顯著的變化：一是單位制逐漸瓦解，私營企業(yè)者、個(gè)體勞動者和自由職業(yè)者等急劇增長；二是戶籍制度改革，逐漸消除了城鄉(xiāng)壁壘，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局被打破；三是隨著社會人員流動性的增加，價(jià)值觀念日趨多樣化。社會結(jié)構(gòu)的這些轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了社會上越來越多的人失去了過去那種獲得政策信息的主要渠道，“傳播受眾與傳播內(nèi)容的生產(chǎn)者、傳播者的界限越來越模糊，伴隨而至的是公眾面對信息的主動性與被動性界限越來越模糊”，③張宏樹：《媒介素養(yǎng)與當(dāng)代社會信息公平策略選擇》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010年第6期。公共政策已不能夠再依照原來的線性傳播途徑來滿足社會成員對政策信息的需求。

其次，政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得公共政策的傳播模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變?！坝?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期對公共政策的有效傳播是以中央高度集權(quán)為前提，以犧牲地方的生機(jī)與活力為代價(jià)的?！雹荜惡椴ǎ骸墩撝袊舱邆鞑C(jī)制的轉(zhuǎn)變》，《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第6期。而隨著改革開放的推進(jìn)、政治體制的改革以及社會主義民主政治的發(fā)展，政府權(quán)力不斷下放，地方及部門權(quán)力逐漸加強(qiáng)，使得地方及部門的利益訴求日益強(qiáng)烈，以往那種僅僅依靠“文山會?！?、自上而下、線性式的政策傳播模式已難以適應(yīng)變化了的形勢需要，難以反映地方及部門的利益訴求，因此，自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向傳播模式成為了新形勢下我國公共政策傳播模式的必然選擇。

再次，經(jīng)濟(jì)體制的改革使得公共政策的傳播內(nèi)容發(fā)生了巨大變化。黨的十一屆三中全會以后，我國提出了改革開放的偉大戰(zhàn)略決策，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，黨和國家的中心任務(wù)已不再是“以階級斗爭為綱”，而是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施成為了黨和政府的核心任務(wù)。與此相適應(yīng)，我國公共政策的傳播內(nèi)容也發(fā)生了巨大的變化，政治話題逐漸讓位于經(jīng)濟(jì)話題，經(jīng)濟(jì)改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸成為公共政策傳播的主要內(nèi)容。

總之，隨著改革開放的進(jìn)一步推進(jìn)和信息時(shí)代的到來，特別是政治體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，使我國公共政策傳播獲得了新的活力：首先，政府改革要求其自身職能逐漸由政治統(tǒng)治職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，而在這一轉(zhuǎn)變過程中對政策信息傳播與共享的要求日漸凸顯；其次，信息技術(shù)和大眾傳播媒介的空前發(fā)展，“使得‘公民社會’、‘公共領(lǐng)域’的‘公共信息需求’日益增長”①高波：《政府傳播論》，中國傳媒大學(xué)出版社2008年版，第264頁。，政府與公眾之間的聯(lián)系日漸密切，公共政策傳播機(jī)制呈現(xiàn)出新的特征。②沈志軍：《公共政策傳播機(jī)制研究》，廣州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年 5月，第 18－19頁。

第一，政策傳播主體社會化。隨著改革開放的逐步深入，經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步，民主政治的向前發(fā)展，以及信息技術(shù)的日新月異和大眾傳播媒介的迅速成長，使得公眾的政策信息需求日益高漲，政府壟斷政策信息的局面逐漸被打破，黨和政府及其掌控的宣傳機(jī)構(gòu)不再是政策信息的唯一傳播者，非政府組織如第三部門、利益群體、大眾傳媒、公民個(gè)人等都可能成為公共政策傳播的主體，尤其是“新網(wǎng)絡(luò)媒體開辟了一個(gè)受眾話語主導(dǎo)的嶄新時(shí)代”，③田秋生、肖桂來：《新媒體環(huán)境下市場化黨報(bào)深度報(bào)道的路徑探索》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第11期。使得公共政策傳播主體社會化的趨勢更加明顯。

第二，政策傳播模式多元化。信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，改變了人們獲取信息的傳統(tǒng)方式，大眾傳播媒介以及互聯(lián)網(wǎng)在政府與公眾之間搭起了有效溝通的橋梁，從而大大提高了公共政策信息的傳播速度和共享效率。伴隨著政策傳播主體的社會化以及傳播媒介的多樣化，“過去那種依靠某一家或幾家媒體就能獲得理想傳播效果的情況也就不會再出現(xiàn)了”④程道才：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代科技傳播的碎片化策略》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010年第2期。，公共政策傳播已不再局限于自上而下、層層下達(dá)的單向線性組織傳播模式，政策傳播模式的多元化成為改革開放以來我國公共政策傳播的一個(gè)顯著變化。

第三，政策傳播媒介多樣化。在傳統(tǒng)的政策傳播模式中，文件、會議、報(bào)紙、雜志、廣播、電視以及其它出版物是主要的傳播媒介，同樣受益于信息技術(shù)的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，新形勢下的公共政策傳播除了保持傳統(tǒng)的傳播媒介外，增加了更具效率的現(xiàn)代傳播媒介——電子媒介、網(wǎng)絡(luò)媒介等?！熬W(wǎng)絡(luò)傳播顛覆了第一媒介時(shí)代的傳播邏輯。在新的傳播邏輯里，受眾獲得信息的方式更加全面而且多樣，選擇媒介的權(quán)力也隨之加大”。⑤周鴻鐸主編：《政治傳播學(xué)概論》，中國紡織出版社2005年版，第269頁。傳播媒介的多樣化已經(jīng)成為政策傳播機(jī)制演變的一個(gè)趨勢，而且新媒介對公共政策的有效傳播正在發(fā)生越來越深刻的影響。

第四，政策傳播范圍擴(kuò)大化。以往政策傳播的受眾僅限于政策實(shí)施者和政策目標(biāo)群體這些方面，政策信息的輻射面較窄。隨著政策傳播主體的社會化、傳播模式的多元化以及傳播媒介的多樣化，政策傳播的速度、深度和廣度均發(fā)生了巨大的變化，特別是電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)傳播的應(yīng)用與發(fā)展，“它以強(qiáng)大的傳播優(yōu)勢呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，已成為公眾信息傳播的重要渠道”⑥黃清安：《網(wǎng)絡(luò)媒體挑戰(zhàn)下地方黨報(bào)可持續(xù)發(fā)展的對策》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010年第3期。，使得政策信息的接收者不再受到時(shí)間和空間的限制，政策信息可以在更短的時(shí)間內(nèi)向更大的范圍擴(kuò)散，社會公眾能夠更加便捷地接收政策信息。

三、當(dāng)代中國公共政策傳播機(jī)制的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

任何時(shí)期的公共政策傳播都具有相應(yīng)的時(shí)代特征，公共政策傳播機(jī)制的發(fā)展變化也深深地打下了時(shí)代的烙印。當(dāng)代中國的公共政策傳播雖然存在這樣那樣的問題，傳播機(jī)制也在不斷的調(diào)整和完善，但它的有效運(yùn)行保證了我國社會主義建設(shè)和改革開放事業(yè)的順利進(jìn)行，有力地促進(jìn)了黨和國家各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)，同時(shí)也為構(gòu)建良好的政策傳播機(jī)制、促進(jìn)公共政策的有效傳播提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

第一，政策傳播主體的權(quán)威性是實(shí)現(xiàn)公共政策有效傳播的根本保證。公共政策的貫徹執(zhí)行離不開傳播，“政策傳播既是一個(gè)政策的宣傳、解釋、溝通和動員的過程，也是一個(gè)對政策對象的教育、引導(dǎo)過程。”①莫寰：《政策傳播如何影響政策的效果》，《理論探討》2003年第5期。離開了政策傳播，公共政策難以為社會公眾所了解，難以被政策對象所接受，也就難以發(fā)揮政策功效，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的各種問題。當(dāng)代中國幾十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于有效的政策傳播，而政策傳播主體的強(qiáng)有力推進(jìn)又是保障公共政策傳播效果的根本舉措。很長時(shí)間以來，作為政策傳播主體的黨委、政府部門及其所屬的宣傳媒介機(jī)構(gòu)，它們是我國公共權(quán)力、公共組織的重要組成部分，充分掌握著國家的公共資源，對公共政策的有效傳播起到了十分關(guān)鍵的作用。由此可見，政策傳播主體是否具有權(quán)威性，對公共政策傳播效果的取得與否具有至關(guān)重要的影響。正是這一權(quán)威性使得具有中國特色的單向線性式的政策傳播機(jī)制得以形成，并在較長的歷史時(shí)期內(nèi)保證了我國公共政策能夠準(zhǔn)確、快速地傳播到位。

第二，傳播媒介的綜合運(yùn)用是推動公共政策有效傳播的重要途徑?！盁o論是何種性質(zhì)和形式的傳播，都離不開傳播媒介，它是傳播過程的組成部分，是傳播行為得以實(shí)現(xiàn)的手段。”②周鴻鐸主編：《政治傳播學(xué)概論》，中國紡織出版社2005年版，第170頁。在公共政策傳播過程中，傳播媒介起著極為重要的作用，尤其是先進(jìn)傳播媒介的運(yùn)用更是成為提高政策傳播效果的重要途徑。我們知道，人類的政策傳播經(jīng)歷了從口語傳播時(shí)代到印刷媒介時(shí)代再到電子媒介時(shí)代的演變，當(dāng)代中國的政策傳播同樣經(jīng)歷了從印刷媒介時(shí)代到電子媒介時(shí)代的發(fā)展歷程，會議、文件、報(bào)刊、雜志、廣播等成為了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國公共政策傳播的主要媒介，改革開放以后，隨著電視的日益普及以及互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，我國公共政策傳播又增添了電視、網(wǎng)絡(luò)等新的傳播媒介。正是這些傳播媒介的綜合運(yùn)用，使得我國公共政策的傳播手段日益豐富，傳播范圍日益拓展，傳播效率日益提高，進(jìn)而極大地推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)政策的貫徹執(zhí)行，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

第三，構(gòu)建良好的互動關(guān)系是促進(jìn)公共政策有效傳播的巨大動力。眾所周知，公共政策傳播者、傳播媒介以及受眾之間的關(guān)系如何，直接影響到公共政策信息的能否傳播以及傳播到位的程度。具體而言，在這三者關(guān)系之中，包含著傳播者與媒介、傳播者與受眾、以及媒介與受眾三對相互關(guān)系，其中任何一對關(guān)系的好壞都會對整個(gè)公共政策的傳播造成影響。因此，正確認(rèn)識這三個(gè)要素，妥善處理這三對關(guān)系，構(gòu)建良好的互動機(jī)制，成為了保障公共政策有效傳播的關(guān)鍵，這也是促進(jìn)公共政策有效傳播的動力。無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是在改革開放年代，我國公共政策傳播都非常重視和依賴傳播者、傳播媒介以及受眾之間的相互關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政策傳播者與媒介、受眾之間是命令與服從的關(guān)系，公共政策能夠通過這種直線式的關(guān)系迅速傳播到位，較好地實(shí)現(xiàn)了傳播效果。改革開放以后，隨著社會主義民主政治的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及信息化時(shí)代的到來，我國公共政策傳播的體制機(jī)制也相應(yīng)地發(fā)生了改變，以往那種傳播者與媒介、受眾三者之間的命令與服從關(guān)系，逐漸被三方合作和立體互動的關(guān)系所取代，公共政策傳播同樣取得了較好的效果。實(shí)踐證明，在公共政策傳播過程中，構(gòu)建傳播者、傳播媒介與受眾三方之間良好的全方位的互動關(guān)系，既是當(dāng)代中國公共政策傳播成功有效的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢的客觀要求。