傅德田

(杭州師范大學(xué) 社科部，浙江 杭州 310036)

一

公眾參與主要包含以下三個(gè)要素:一是公眾作為與政府、官方組織相對(duì)應(yīng)的活動(dòng)群;二是介入涉及公共或自身利益的公共領(lǐng)域;三是參與涉及利益分配再分配的相關(guān)制度、政策的制定或修正。在存異的前提下，我們把公眾參與視為一種新型社會(huì)理念和活動(dòng)，作為管理、治理、規(guī)劃社會(huì)事務(wù)的手段，又把滲透上述要素中的相關(guān)理念、活動(dòng)視為其理解的邊界，在此范圍內(nèi)寬泛地探討它的倫理維度。

作為一種現(xiàn)代理念和活動(dòng)，公眾參與是從西方引入的。1960年，美國(guó)學(xué)者阿諾德·考夫曼開(kāi)始討論“參與式民主”，之后這種現(xiàn)代新興的民主形式在美國(guó)的公共管理和政治領(lǐng)域得以應(yīng)用，特別是廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃、環(huán)境建設(shè)等。與此同時(shí)，美國(guó)出現(xiàn)了公眾參與浪潮，市民廣泛參與城市規(guī)劃，參與與利益團(tuán)體的斗爭(zhēng)活動(dòng)。這些活動(dòng)促使美國(guó)政府在1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》中列入公眾參與條文。1971年，英國(guó)的《城鎮(zhèn)規(guī)劃法案》也正式把公眾參與作為法律要求。此后，歐美各地的公眾參與從理念化為實(shí)踐，極大地影響了環(huán)境建設(shè)、民主發(fā)展和社會(huì)政治活動(dòng)。

20世紀(jì)90年代，公眾參與理念傳入中國(guó)，迅速得到一些思想敏銳的學(xué)者的熱切回應(yīng)。21世紀(jì)初，公眾參與從理念轉(zhuǎn)化為廣泛的社會(huì)行動(dòng)。當(dāng)前，公眾參與理念在城市規(guī)劃管理、生態(tài)建設(shè)、基層民主、政府事務(wù)、政策法律制定、社會(huì)治理等相當(dāng)廣泛領(lǐng)域得到運(yùn)用［1］。其中較突出的是在城市規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)方面運(yùn)用，如2006年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、2007年出臺(tái)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，都規(guī)定了公眾參與的條文。2010年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，把公眾參與、專(zhuān)家論證作為重大決策的必經(jīng)程序。可以說(shuō)，公眾參與的理念最初從西方引入，再轉(zhuǎn)化為中國(guó)自己的思想，又從思想理念初步落實(shí)為立法、政策和行動(dòng)，已經(jīng)初具規(guī)模并不斷發(fā)展。當(dāng)前，學(xué)界研究的關(guān)注點(diǎn)已集中在“做(To do)”和“怎么做(How to do)”上［2］，但在這一論域內(nèi)還存在諸多問(wèn)題亟待進(jìn)一步探究。

問(wèn)題主要有:第一，如何創(chuàng)建合乎中國(guó)實(shí)際的公眾參與機(jī)制;第二，目前的立法還缺少公眾全面參與的規(guī)定，缺少具體參與途徑的規(guī)定，對(duì)參與之后意見(jiàn)的反饋、處理和相關(guān)權(quán)限沒(méi)有規(guī)定;第三，已有的參與更多地集中在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面，在物質(zhì)制度等“器”的建設(shè)上有關(guān)公眾參與的制度、條件、平臺(tái)等構(gòu)建非常緊迫，目前相關(guān)研究尚少，在思想價(jià)值等“道”的培育上公眾參與研究更少;第四，公眾參與技術(shù)較少、方法簡(jiǎn)單，目前常用方法是聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開(kāi)征求意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)是國(guó)外最為普遍的公眾參與方式，但事實(shí)表明，它的作用有限，主要用來(lái)收集公眾意見(jiàn)，還不是一種很深層的參與手段［3］;第五，缺乏公眾參與需要的相關(guān)信息支持，存在參與各方信息不對(duì)稱(chēng);第六，公眾參與主動(dòng)性缺乏，政府發(fā)起的自上而下的參與占主導(dǎo)，公眾自下而上的參與路徑尚缺;第七，公眾參與的意見(jiàn)存在被選擇性?xún)A聽(tīng)與零碎化的可能，參與各方的意見(jiàn)如何處置的機(jī)制尚缺;第八，公眾的選取、責(zé)任義務(wù)、能力、需求、參與的權(quán)益與保障等相關(guān)因素研究較少;等等。

貫穿于其中，有一個(gè)公眾參與的價(jià)值理念、倫理訴求等相關(guān)研究的缺失問(wèn)題。公眾參與不僅有研究“做”和“怎么做”的必要性，更有研究其合法性的緊迫性，要從倫理價(jià)值深層去確認(rèn)其合法性。因?yàn)楣妳⑴c的合法性不是政府所施與的，也非簡(jiǎn)單的合乎法律，真正的合法性是在倫理價(jià)值上的合情性，根源于人心所向、大勢(shì)所趨，即合民意符民需利民生。因而，缺失倫理維度的研究，公眾參與理念和活動(dòng)可能會(huì)迷失在技術(shù)操作中;公眾參與缺失倫理的引導(dǎo)與規(guī)范，可能迷失其所應(yīng)有的目的與方向。

二

公眾參與蘊(yùn)含相關(guān)的價(jià)值理念、倫理規(guī)范，具有其內(nèi)在的倫理維度，這首先是其自身性質(zhì)和矛盾所決定的。

1.從其性質(zhì)看，盡管我們對(duì)公眾參與的性質(zhì)界定仍有分歧，但無(wú)論何種界定都不排除其必然的倫理訴求。如果從目的論分析，視公眾參與為社會(huì)治理、城市規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)等活動(dòng)的一種新型方式，那么，作為手段性質(zhì)的公眾參與就具有活動(dòng)成效的判斷、評(píng)價(jià)問(wèn)題:是善治還是劣治，是規(guī)劃得好還是不好，是建設(shè)高效率還是低效率，總之，有“好”與“不好”的問(wèn)題。如果從義務(wù)論分析，視公眾參與為程序民主的一種新型模式，那么，作為民主性質(zhì)的公眾參與同樣具有程序是否“應(yīng)當(dāng)”、“合理”的問(wèn)題，而且這種“應(yīng)當(dāng)”、“合理”是公眾參與的前提。在西方學(xué)界，不少人把公眾參與視為新型民主方式——參與式民主，認(rèn)為進(jìn)行公眾參與必須有代議制民主的前提，這就是把民主這一政治倫理預(yù)設(shè)為公眾參與的前提。可見(jiàn)，倫理訴求是公眾參與的內(nèi)在要求，在公眾“做”和“怎么做”治理、規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，蘊(yùn)含著“應(yīng)做”、“應(yīng)怎么做”的價(jià)值追求與規(guī)范限定。

2.從其內(nèi)在矛盾及解決的要求看，公眾參與也存在內(nèi)在的倫理維度。公眾參與內(nèi)在包含諸多矛盾，在這些矛盾的張力和不斷解決以及不斷產(chǎn)生新矛盾的過(guò)程中，公眾參與的理念得以落實(shí)，公眾參與活動(dòng)逐次展開(kāi)。而每一矛盾都交雜著公眾、政府以及相關(guān)中介組織的倫理訴求。

(1)公眾參與中政府與公眾矛盾的解決指向民主訴求的維度。政府以公眾參與手段緩解或解決官民緊張、黨群緊張問(wèn)題，公眾以此手段表達(dá)自己訴求問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)自己利益問(wèn)題。政府與公眾在同樣問(wèn)題域上互動(dòng)，就要求政府適度放權(quán)，在特定政治、治理空間內(nèi)體現(xiàn)公眾的主體性，同時(shí)要求公眾在相應(yīng)空間內(nèi)追求自己的合法訴求、彰顯自己的主體性。

(2)公眾參與的科學(xué)性與合目的性矛盾表明參與活動(dòng)是“求真”與“求善”的合一。公眾參與活動(dòng)的過(guò)程要合乎科學(xué)規(guī)律，需采用必要技術(shù)和工具，這是“求真”。公眾的參與熱情、內(nèi)心需要、積極行動(dòng)的沖動(dòng)等只能在科學(xué)前提下才能轉(zhuǎn)化為合理的實(shí)踐，方有利于問(wèn)題的妥善解決;但科學(xué)技術(shù)當(dāng)然是指向問(wèn)題解決的目標(biāo)的，科技是用來(lái)滿足公眾的合理需要、科學(xué)地激發(fā)公眾的熱情與沖動(dòng)的，這些恰恰是追求價(jià)值，是“求善”。

(3)公眾參與的集體利益與個(gè)體利益的矛盾、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾凸顯其利益調(diào)整的規(guī)范訴求。公眾參與本質(zhì)上是公眾與公眾、公眾與政府在利益上的博弈。利益分歧是公眾參與的先在條件，這些分歧包括公眾與公眾、政府與公眾的利益矛盾，包括政府面臨的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾、國(guó)家民族利益與集團(tuán)(包含特權(quán)集團(tuán))利益的矛盾，還有公眾面臨的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾、集體利益與個(gè)體利益矛盾。雙方在公眾參與過(guò)程中都有自己的利益打算，任何一種選擇都預(yù)示著某種價(jià)值傾向。比如說(shuō)，環(huán)保NGO(非政府組織)的公眾參與活動(dòng)注重生態(tài)公共利益，在處理上述矛盾時(shí)會(huì)以生態(tài)公共價(jià)值為導(dǎo)向;弱勢(shì)群體NGO 和個(gè)體維權(quán)的公眾參與活動(dòng)注重群體或個(gè)體利益，在處理上述矛盾時(shí)會(huì)以社會(huì)公平為價(jià)值導(dǎo)向;政府的公眾參與活動(dòng)則需要更多注重國(guó)家民族利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而避免注重特殊集團(tuán)利益。

(4)公眾參與的效率與公平矛盾存在價(jià)值取向的選擇。即使政府選擇效率取向(如“效率優(yōu)先，兼顧公平”的策略)，希望在公眾參與中以效率來(lái)統(tǒng)籌公眾，以便實(shí)現(xiàn)政府的高效益，這就是一種價(jià)值選擇;而如果政府選擇公平以及公眾選擇公平，當(dāng)然也是一種價(jià)值取向。

從上述公眾參與內(nèi)在矛盾的解剖、分析看，價(jià)值矛盾的張力存在于其中，并在上述矛盾的解決時(shí)凸顯為價(jià)值的選擇取向和倫理訴求。

若脫開(kāi)公眾參與的內(nèi)在情況，筆者認(rèn)為，公眾參與的倫理維度也是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)狀況及進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求。改革開(kāi)放是利益重新分配、權(quán)利再調(diào)整，各種利益矛盾、權(quán)利沖突需要相關(guān)解決、協(xié)調(diào)的新理念和活動(dòng)。但在相當(dāng)一段時(shí)間里，利益表達(dá)與調(diào)整的機(jī)制缺失，尤其是公眾利益訴求得不到表達(dá)和滿足。西方公眾參與概念引入中國(guó)，并在近期從理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，其實(shí)是它恰恰合乎我國(guó)利益表達(dá)和調(diào)整的訴求。以此分析，公眾參與本身從理念到活動(dòng)，都是時(shí)代與中國(guó)發(fā)展的產(chǎn)物，在它生發(fā)、初具規(guī)模并不斷發(fā)展中蘊(yùn)含著歷史理性的價(jià)值選擇。歷史地看，公眾參與是公眾在價(jià)值追求道路上的一種歷史命運(yùn)，是公眾逐漸確立自己主體性、明確自己合法利益的自我成長(zhǎng)成熟的手段與途徑。它一開(kāi)始就寄托著公眾的價(jià)值希望，并隨著參與理念、實(shí)踐的不斷發(fā)展而促進(jìn)公眾價(jià)值的豐富、倫理境界的提升。

三

公眾參與的理念和活動(dòng)在其具體實(shí)施的每一環(huán)節(jié)無(wú)不包含倫理價(jià)值要求。

1.“公眾”人員的選擇必須有道德標(biāo)準(zhǔn)。選擇怎樣的人員作為參與的公眾?或者說(shuō)以什么人來(lái)代表公眾?這有許多相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)需要遵循。一是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)參與的事務(wù)屬于技術(shù)性和帶有技術(shù)性要求的事務(wù)時(shí)，參與者自然需要能夠理解或者掌握這些技術(shù)的能力。二是條件性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)參與的事務(wù)屬于特定條件相關(guān)的事務(wù)時(shí)，參與者就被要求具有這些條件的相關(guān)性，由此形成一種條件性的參與范圍，如社區(qū)事務(wù)的公眾參與就限定著參與人員的選擇邊界。三是道德性標(biāo)準(zhǔn)。滿足條件相關(guān)性和技術(shù)性的人員，他們參與活動(dòng)都有一個(gè)社會(huì)所限定的目的:借助公眾參與達(dá)成城市規(guī)劃、社會(huì)治理、基層民主建設(shè)等，取得有利于社會(huì)、有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的結(jié)果。因此，他們的各種利益、各種觀念、各種做法的沖突與協(xié)調(diào)，在客觀上都要求在保障合法私利的前提下促進(jìn)社會(huì)公利的發(fā)展。能夠有利于社會(huì)公利，保障合法私利，既是選擇參與人員的價(jià)值指標(biāo)又是在參與過(guò)程中繼續(xù)篩選人員的規(guī)定性。目前，公眾參與還是以自發(fā)為主，參與的人員主要根據(jù)利益相關(guān)性而聚成，因應(yīng)某些偶發(fā)事件而隨機(jī)出現(xiàn)，具有自發(fā)性，既難以科學(xué)預(yù)測(cè)也難以合理控制，致使公眾參與的保障合法私利、促進(jìn)社會(huì)公利的社會(huì)目的難以達(dá)成。社會(huì)、政府有意識(shí)地選擇、培養(yǎng)公眾，公眾自身有意識(shí)地自我選擇、自我創(chuàng)造，公眾參與才能從自發(fā)走向自覺(jué)，才能確證自身并發(fā)展自身。

2.公眾參與的制度化、機(jī)制化過(guò)程中具有倫理要求。公眾參與是作為什么的手段，其性質(zhì)怎樣:是操作民意的工具還是實(shí)現(xiàn)民意的手段?是實(shí)現(xiàn)公眾自身利益的工具還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公利的手段?是社會(huì)紛爭(zhēng)的途徑還是社會(huì)維穩(wěn)的手段?對(duì)此學(xué)者仍在探討。但不管是作為何種目標(biāo)的工具，這種工具都不能獨(dú)立于體制外，都需要引入、進(jìn)入體制內(nèi)。體制內(nèi)的工具能有效為體制所用;相反，體制外工具有阻礙、混亂甚至破壞體制的危險(xiǎn)可能。公眾參與的制度化、機(jī)制化是它生成、成熟的結(jié)果。就當(dāng)前公眾參與狀況而論，非制度化、非機(jī)制化情況較為普遍，亟待進(jìn)行引導(dǎo)、組織和建構(gòu)，使之走向制度化、機(jī)制化。建構(gòu)社會(huì)的公眾參與制度、機(jī)制，就是建構(gòu)相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，制定參與的相關(guān)章程、程序、法則、規(guī)范。此中既有物質(zhì)技術(shù)和組織的創(chuàng)建，又有精神、道德價(jià)值和文化觀念的建構(gòu)，后者是整個(gè)公眾參與制度機(jī)制建構(gòu)的價(jià)值內(nèi)核。公眾參與的穩(wěn)定展開(kāi)、作用的有效發(fā)揮有賴(lài)于后者支撐。

3.公眾參與的具體活動(dòng)需要有規(guī)范和價(jià)值理念的介入。公眾參與活動(dòng)的展開(kāi)涉及許多關(guān)系，包括公眾內(nèi)部人與人關(guān)系、個(gè)體與公眾群體關(guān)系、各參與群體間關(guān)系、政府與公眾關(guān)系等。在某種意義上，公眾參與是眾多相關(guān)關(guān)系的調(diào)整、協(xié)調(diào)或再改造。這些關(guān)系的調(diào)適、再造需要法和道德的規(guī)范，也需要價(jià)值理念的引導(dǎo)。當(dāng)參與活動(dòng)有違社會(huì)公利或者偏于特殊群體如特權(quán)階層時(shí)，當(dāng)調(diào)適、再造有失公允、平等時(shí)，道德的規(guī)范、價(jià)值的引導(dǎo)和社會(huì)道德壓力的施加就成為必要。就目前情況看，規(guī)范缺失、道德“真空”并非單個(gè)現(xiàn)象，自發(fā)狀態(tài)的公眾參與缺乏制約或制約不到位，影響參與成效，甚至使參與流變成為危及社會(huì)的活動(dòng)。另外，由于道德“真空”存在，一些“潛規(guī)則”填補(bǔ)其中，充當(dāng)調(diào)整、再造關(guān)系的準(zhǔn)則，公眾參與的合法性與正當(dāng)性受到政府、公眾各方的擔(dān)憂與懷疑。抑制和改變“潛規(guī)則”，充實(shí)道德“真空”，公眾參與的合理規(guī)范、價(jià)值理念介入迫在眉睫。

4.公眾參與的評(píng)價(jià)有倫理維度。對(duì)于公眾參與的活動(dòng)及其結(jié)果可以有兩個(gè)向度的評(píng)價(jià):效果論評(píng)價(jià)和義務(wù)論評(píng)價(jià)。按效果論評(píng)價(jià)，公眾參與如果能夠保障合法私利乃至有利于社會(huì)公利，則是有價(jià)值的，是值得的;反之，則是少價(jià)值、無(wú)價(jià)值或負(fù)價(jià)值的，是不太值得或不值得的。按義務(wù)論評(píng)價(jià)，公眾參與如果有公平公正的動(dòng)機(jī)或合乎程序民主，則是有價(jià)值的，是值得的反之亦然。評(píng)價(jià)向度雖然不同，標(biāo)準(zhǔn)也異，但公眾參與具有倫理維度是共識(shí)。

當(dāng)然，上述分別論述只是行文的需要，在公眾參與活動(dòng)中，以上各方面?zhèn)惱硪?guī)范、價(jià)值理念是交融一體的，它們共同制約、引導(dǎo)參與活動(dòng)的進(jìn)行。一般而言，我們現(xiàn)在比較強(qiáng)調(diào)公眾參與的物質(zhì)維度、技術(shù)維度、機(jī)制維度，而相對(duì)輕視或忽視其倫理維度，但這是跛足的。物質(zhì)維度注重物質(zhì)條件的建構(gòu)，它還是外在層面的;技術(shù)維度進(jìn)入認(rèn)知層面，但還未深入精神層次;倫理維度是公眾參與的道德規(guī)范、價(jià)值引導(dǎo)，公眾的道德自覺(jué)、價(jià)值提升是其主體自覺(jué)的表征，公眾參與的倫理維度也是公眾參與本身獲得自覺(jué)的指標(biāo)。一旦公眾參與的價(jià)值精神缺失，其他維度的工作將無(wú)法合理有效地展開(kāi)。

［1］俞可平.公民參與的幾個(gè)理論問(wèn)題［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006－12－18(5).

［2］朱水成.我國(guó)公民參與政策制定問(wèn)題研究概述［J］.理論導(dǎo)刊，2008(2).

［3］毛壽龍.公眾參與政策制定的有效路徑［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2011(1).