文緒武，胡林梅

(1.杭州電子科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院，上海 200433)

一、擱置成本含義與產(chǎn)生

擱置成本是允許受管制公用企業(yè)通過(guò)收費(fèi)方式回收由于該行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)阻礙或不能收回的成本，它代表了傳統(tǒng)管制體制下公用企業(yè)為履行排他性特許協(xié)議規(guī)定的服務(wù)義務(wù)發(fā)生的開(kāi)支［1］。我國(guó)有學(xué)者指出，擱置成本是指由于公共企業(yè)履行其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手無(wú)須承擔(dān)的義務(wù)而產(chǎn)生，并在原有管制體系下允許收回的，但由于體制的改變而無(wú)法回收的成本［2］。

擱置成本產(chǎn)生于公用企業(yè)管制改革這個(gè)特定歷史背景。上世紀(jì)80年代開(kāi)始，世界范圍內(nèi)發(fā)電業(yè)放松管制浪潮風(fēng)起云涌。在幾十年管制改革歷程中，主要國(guó)家在管制機(jī)構(gòu)設(shè)置、管制方法、效率方面可謂“百里不同風(fēng)，千里不同俗”。但是在管制目標(biāo)方面殊途同歸，主要是打破壟斷，降低電力成本，提高效率，提高電力消費(fèi)者福利，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，保持行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［3］。管制改革采取的政策措施主要是兩方面，一是在電力生產(chǎn)和零售市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，包括分拆傳統(tǒng)一體化經(jīng)營(yíng)的輸配電與生產(chǎn)、零售領(lǐng)域，在輸配電環(huán)節(jié)實(shí)行開(kāi)放進(jìn)入。二是以績(jī)效為基礎(chǔ)改革或重組傳統(tǒng)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)服務(wù)成本定價(jià)管制模式［4］。與此同時(shí)，化石能源不當(dāng)利用引起的環(huán)境破壞也推動(dòng)著發(fā)電業(yè)管制改革，以新能源發(fā)電應(yīng)對(duì)電力供應(yīng)和環(huán)境污染越來(lái)越受到重視。化石能源尤其是煤電大量擱置成本不容忽視，新能源發(fā)電本身也會(huì)產(chǎn)生擱置成本。

我國(guó)發(fā)電業(yè)產(chǎn)生擱置成本的基本原因是電力管制改革放松了發(fā)電業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，新老發(fā)電企業(yè)處于不同競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引起了投資損失。我國(guó)發(fā)電業(yè)管制改革總體上是“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式改革。受歷史上長(zhǎng)期缺電制約，各級(jí)政府通過(guò)多種形式鼓勵(lì)發(fā)電業(yè)投資。發(fā)電企業(yè)基于對(duì)政府的信任和追求預(yù)期利潤(rùn)，進(jìn)行了大量發(fā)電專用資產(chǎn)投資，提供了大量社會(huì)性服務(wù)，承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任。當(dāng)政府維持管制義務(wù)的要求，卻同時(shí)放松準(zhǔn)入限制時(shí)，在位發(fā)電企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)上會(huì)處于成本高昂的劣勢(shì)，即“在位者負(fù)擔(dān)”［5］。不承擔(dān)這些成本的新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入后阻礙了在位發(fā)電企業(yè)回收擱置成本［1］。我國(guó)電力管制改革不會(huì)停止，在下一步改革思路不甚明確、前景不甚明了情況下，深化改革需要重視擱置成本問(wèn)題，從效率與公正兩個(gè)方面認(rèn)真思考在位發(fā)電企業(yè)回收擱置成本的合理性、回收方式、成本計(jì)算等基本法律問(wèn)題。

二、擱置成本回收的效率與公正考量

(一)效率考量

擱置成本的回收與否直接影響在位發(fā)電企業(yè)效率。如果不允許在位發(fā)電企業(yè)回收擱置成本，勢(shì)必會(huì)給其過(guò)去投資造成損失，挫傷投資者積極性，投資者對(duì)將來(lái)投資會(huì)變得保守，其提供電力普遍服務(wù)的積極性會(huì)降低。任何企業(yè)無(wú)論是否受制于管制，經(jīng)濟(jì)效率都影響其生產(chǎn)和投資行為。在沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)效率情況下，一個(gè)公用企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)在特許范圍內(nèi)提供管制者要求的巨額投資。缺乏效率激勵(lì)將消除一個(gè)受管制企業(yè)承擔(dān)新支出來(lái)滿足管制性義務(wù)的動(dòng)力［5］526。

擱置成本的回收與否間接影響到其他投資者進(jìn)入效率。在位者應(yīng)對(duì)管制的心態(tài)和做法會(huì)對(duì)其他投資者產(chǎn)生消極示范效應(yīng)，他們會(huì)認(rèn)為電力市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高［6］，進(jìn)而降低行業(yè)投資水平，最終會(huì)危及到整個(gè)電力行業(yè)公共服務(wù)供給，這與放松管制、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高行業(yè)效率的管制目標(biāo)背道而馳。同時(shí)，將擱置成本視為管制關(guān)系組成部分有利于防止管制者機(jī)會(huì)主義行為。如果不存在契約的強(qiáng)制履行，公用企業(yè)就只能指望權(quán)威管制者的仁慈才能回收其全部投資。擱置成本補(bǔ)償成為保護(hù)公用企業(yè)免受管制者機(jī)會(huì)主義“掠奪”的一個(gè)必要手段［7］。

反觀我國(guó)電力管制歷史，擱置成本處理不當(dāng)是引起效率困境的重要原因。電力行業(yè)1997年開(kāi)始試點(diǎn)“廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，但擱置成本問(wèn)題嚴(yán)重。2002年開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)行了迄今為止最為深刻的電力體制改革，這輪改革組建了五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大輔業(yè)集團(tuán)，對(duì)發(fā)電和輸電環(huán)節(jié)進(jìn)行分拆。管制者將質(zhì)量差別很大的發(fā)電企業(yè)重組到一家發(fā)電集團(tuán)公司，希望通過(guò)集團(tuán)內(nèi)部發(fā)電企業(yè)之間的交叉補(bǔ)貼解決擱置成本問(wèn)題［8］。盡管五大發(fā)電集團(tuán)在資產(chǎn)價(jià)值上占優(yōu)勢(shì)，但盈利能力與新興發(fā)電企業(yè)相比處于劣勢(shì)。五大發(fā)電集團(tuán)與新興發(fā)電企業(yè)在盈利能力方面的差距，與前者沉淀的擱置成本有著密切關(guān)聯(lián)性。只是由于管制改革進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)體制等方面因素，擱置成本問(wèn)題還沒(méi)有充分暴露出來(lái)，因此并未引起足夠關(guān)注［9］。

(二)公正考量

普遍利益服務(wù)作為一種公共政策對(duì)擱置成本具有很強(qiáng)解釋力。電力公用企業(yè)承擔(dān)普遍利益服務(wù)既是其存在的合法性基礎(chǔ)，也是政府管制契約或特許協(xié)議核心內(nèi)容。它對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、保障消費(fèi)者基本用電需求意義重大。

管制者是否應(yīng)當(dāng)公正對(duì)待在位發(fā)電企業(yè)和新進(jìn)入者?這個(gè)似乎沒(méi)有必要提出的問(wèn)題在發(fā)電業(yè)放松管制過(guò)程中卻成為一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，基于以下考慮，管制者與被管制者、被管制發(fā)電企業(yè)之間應(yīng)公正對(duì)待。第一，發(fā)電業(yè)管制者和被管制者之間存在管制關(guān)系。依據(jù)這一關(guān)系，被管制者提供供電普遍服務(wù)，供電價(jià)格由管制者制定。作為交換，被管制者理應(yīng)有回收成本的保障。第二，如果電力行業(yè)結(jié)構(gòu)重組不允許在位發(fā)電企業(yè)回收擱置成本會(huì)構(gòu)成行政征收行為，違反了征收應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。在位發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)電設(shè)備價(jià)值在配電系統(tǒng)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)后會(huì)發(fā)生貶值，該貶值應(yīng)得到公正補(bǔ)償。第三，在傳統(tǒng)管制體制下，不允許發(fā)電業(yè)獲得高回報(bào)。出于公正考慮，發(fā)電業(yè)也不應(yīng)當(dāng)只獲得競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下不正常的低回報(bào)。第四，基于我國(guó)電力管制者與電力行業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期不分的歷史和現(xiàn)狀，對(duì)被管制者公正補(bǔ)償符合《行政許可法》信賴?yán)姹Ｗo(hù)基本原則。

反對(duì)給予在位發(fā)電企業(yè)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)認(rèn)為，管制者和被管制者之間存在管制契約，被管制者有獲得補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)會(huì)，但是這種機(jī)會(huì)不能等同于獲得補(bǔ)償?shù)膿?dān)保［10］。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)尚值得商榷。既然“獲得合理補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)會(huì)”與“獲得補(bǔ)償?shù)膿?dān)?！辈荒艿韧院笳叻穸ㄇ罢卟⒁源藶橛删芙^公正補(bǔ)償難以立足。反對(duì)者的另一個(gè)觀點(diǎn)是，管制者過(guò)去允諾補(bǔ)償謹(jǐn)慎投資從來(lái)不是絕對(duì)的。以前把成本發(fā)生時(shí)是否符合“謹(jǐn)慎投資”作為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是所投入資產(chǎn)要“使用過(guò)且有用”，這是一項(xiàng)重大修改，它把投資產(chǎn)出情況作為考慮是否補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)［11］。這一觀點(diǎn)把是否給予擱置成本補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改變了，有助于督促做出正確投資決策，避免不合理投資。其缺陷是事后判斷、溯及既往，以管制者的事后決策審查電力企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理者的正常商業(yè)判斷。

我國(guó)《電力法》兼顧了電力企業(yè)成本補(bǔ)償?shù)男屎凸V求。其表述是，“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)。”《電力法》規(guī)定電力企業(yè)成本補(bǔ)償和收益時(shí)沒(méi)有考慮企業(yè)所有制形式，而是以“合理性”原則為基礎(chǔ)規(guī)定了制定電價(jià)“應(yīng)當(dāng)”保障電力企業(yè)投資成本有合理補(bǔ)償，并且能得到合理收益。

三、擱置成本回收的域外實(shí)踐

美國(guó)、英國(guó)、西班牙和歐盟的電力管制改革具有代表意義，其對(duì)擱置成本的處理具有一定借鑒意義，中國(guó)香港的實(shí)踐提供了鮮活實(shí)例。

(一)美國(guó)

擱置成本一詞最先出現(xiàn)在美國(guó)，但是如何處理擱置成本回收成為美國(guó)電力公用企業(yè)管制改革過(guò)程中棘手問(wèn)題。鑒于放松管制中出現(xiàn)了電價(jià)高企、投資不足、設(shè)備陳舊甚至大面積停電的負(fù)面影響，美國(guó)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、各州、理論界就擱置成本展開(kāi)了深入研究，因擱置成本提起的訴訟案件也不乏先例。聯(lián)邦在立法層面上對(duì)擱置成本予以確認(rèn)并作出規(guī)定，內(nèi)容涉及擱置成本分類、審查機(jī)構(gòu)、回收方式、與《聯(lián)邦電力法》的聯(lián)系、禁止回收的情形、對(duì)電力企業(yè)的證據(jù)要求等原則性規(guī)定。與此相適應(yīng)，美國(guó)一些州通過(guò)了州電力公用企業(yè)回收擱置成本的具體規(guī)定，主要是本州對(duì)擱置成本的界定、計(jì)算方法、州管制者職能、電力公用企業(yè)減損擱置成本的義務(wù)、回收期間起算等規(guī)定。

(二)英國(guó)

英國(guó)電力行業(yè)管制改革前是高度一體化的國(guó)家壟斷，由中央電力生產(chǎn)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的發(fā)電、傳輸、投資和銷售，在國(guó)家壟斷電力行業(yè)情況下，發(fā)電業(yè)準(zhǔn)入有嚴(yán)格進(jìn)入壁壘，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，經(jīng)營(yíng)效率低下。20 世紀(jì)80年代后，英國(guó)對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模改革。英國(guó)是對(duì)電力行業(yè)放松管制最早的國(guó)家，短期內(nèi)對(duì)國(guó)家壟斷的能源行業(yè)實(shí)行私有化，代表了激進(jìn)式管制改革模式。構(gòu)建獨(dú)立電力機(jī)構(gòu)、實(shí)行電力許可證管理、實(shí)施激勵(lì)式價(jià)格上限管制構(gòu)成了英國(guó)電力市場(chǎng)管制主要內(nèi)容。改革措施之一是進(jìn)行電力行業(yè)重組，將原來(lái)國(guó)家壟斷電力行業(yè)的中央電力生產(chǎn)局分拆為國(guó)家電力公司、電力生產(chǎn)公司和原子能電力公司三家，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。隨后這三家公司又分別出售了大量發(fā)電能力，增加了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)能力。與此同時(shí)，進(jìn)行發(fā)電和輸電兩大環(huán)節(jié)分離和重組，實(shí)行電力生產(chǎn)和電力輸送拆分。到1998年，英國(guó)發(fā)電、輸電縱向一體化現(xiàn)象已經(jīng)很少，但是發(fā)電業(yè)集中度仍很高［12］。為此，英國(guó)政府決定在發(fā)電環(huán)節(jié)推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，大型發(fā)電企業(yè)和區(qū)域電力公司被允許相互購(gòu)買對(duì)方。此后，發(fā)電廠不斷被美國(guó)、法國(guó)公用企業(yè)并購(gòu)。至2003年，英國(guó)只剩下6 家大型縱向一體化電力供應(yīng)商，其中半數(shù)以上為外國(guó)所有，幾乎沒(méi)有新廠商進(jìn)入電力市場(chǎng)，而歐盟范圍內(nèi)電力行業(yè)并購(gòu)已經(jīng)大規(guī)模展開(kāi)。在此過(guò)程中，擱置成本回收在英國(guó)似乎沒(méi)有機(jī)會(huì)成為引人注目的焦點(diǎn)問(wèn)題。

(三)西班牙與歐盟

在西班牙發(fā)電結(jié)構(gòu)中，煤電占主要地位。煤電企業(yè)與政府簽訂了長(zhǎng)期發(fā)電特許協(xié)議，其投資得以全部回收并獲得合理利潤(rùn)，這本身為回收擱置成本提供了解釋性腳注。盡管政府沒(méi)有明確要求煤電企業(yè)進(jìn)行特定投資，但是很難否認(rèn)舊有管制框架創(chuàng)造了投資激勵(lì)，并且政府應(yīng)避免管制機(jī)會(huì)主義做法，所以反對(duì)煤電企業(yè)回收擱置成本與隱性契約假設(shè)相矛盾。雖然在如何計(jì)算擱置成本上仍有爭(zhēng)議，但是可以把管制體制下的投資成本視為煤電企業(yè)既得權(quán)利，而放松管制會(huì)使煤電企業(yè)得不到部分或全部補(bǔ)償［13］。

歐盟委員會(huì)作為歐洲一體化進(jìn)程強(qiáng)有力推動(dòng)者，主要基于建立一體化內(nèi)部電力市場(chǎng)的目標(biāo)追求，越來(lái)越傾向于認(rèn)為成員國(guó)對(duì)本國(guó)發(fā)電業(yè)補(bǔ)償擱置成本構(gòu)成國(guó)家補(bǔ)貼，與歐盟共同競(jìng)爭(zhēng)政策相悖。歐洲法院作為歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)另一個(gè)積極推動(dòng)者，它作出的有關(guān)判決顯然正制約著成員國(guó)對(duì)本國(guó)發(fā)電業(yè)擱置成本補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐［14］。

(四)中國(guó)香港

香港特別行政區(qū)政府從上世紀(jì)60年代開(kāi)始先后與兩家電力公司簽訂并實(shí)施了《管制計(jì)劃協(xié)議》，協(xié)議期為15年，每份協(xié)議到期后得以續(xù)訂。協(xié)議鼓勵(lì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的電力供應(yīng)，允許市場(chǎng)參與者獲得合理利潤(rùn)。協(xié)議專門設(shè)立了燃料價(jià)格條款，當(dāng)燃料價(jià)格發(fā)生變動(dòng)時(shí)，允許相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。根據(jù)協(xié)議，電力公司有責(zé)任提供足夠設(shè)施應(yīng)對(duì)電力需求，以最低合理價(jià)格提供充足、高效電力供應(yīng)，并注重保護(hù)環(huán)境，開(kāi)發(fā)可再生能源［15］。《管制計(jì)劃協(xié)議》在電力管制者和被管制者之間構(gòu)建了長(zhǎng)期穩(wěn)定的管制契約關(guān)系，保障了電力市場(chǎng)有穩(wěn)定投資和收益。

香港有意于2018年前開(kāi)放電力市場(chǎng)，引入第三家電力公司和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。根據(jù)原《管制計(jì)劃協(xié)議》，電力公司可能因電力市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)造成重大影響而產(chǎn)生擱置成本，電力公司可從市場(chǎng)回收已按政府要求實(shí)施有關(guān)措施發(fā)生的擱置成本。政府同時(shí)向兩家電力公司提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，鼓勵(lì)電力公司改善運(yùn)作效率、提高供電可靠性及客戶服務(wù)，若電力公司未達(dá)指標(biāo)，政府可予以處罰［16］。

四、我國(guó)處理擱置成本回收的制度基礎(chǔ)

按照我國(guó)《電力法》和電力行政法規(guī)規(guī)定，發(fā)電企業(yè)的設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、所發(fā)電力上網(wǎng)均需行政許可。在此情況下，能否通過(guò)解釋管制者與被管制者之間存在隱性契約解決擱置成本?在我國(guó)沒(méi)有法律、行政法規(guī)或規(guī)章做出具體規(guī)定情況下，依據(jù)隱性契約主張權(quán)利，很難得到電力行政或司法上支持，尚不具有可操作性。

《電力法》確認(rèn)了發(fā)電企業(yè)具有獨(dú)立法律地位和市場(chǎng)主體地位。其第7 條規(guī)定:“電力建設(shè)企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)依法實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并接受電力管理部門的監(jiān)督?！薄峨娏Ψā返?3條規(guī)定:“電力投資者對(duì)其投資形成的電力，享有法定權(quán)益?！币罁?jù)這兩條規(guī)定，作為獨(dú)立市場(chǎng)主體的發(fā)電企業(yè)其“法定權(quán)益”是否包括擱置成本在內(nèi)?不論是文義解釋還是上下文解釋抑或歷史性解釋方法，把這里“法定權(quán)益”解釋為包括擱置成本難以令人信服。因?yàn)楹苊黠@，此處“法定權(quán)益”客體和保護(hù)對(duì)象是電力，不是形成電力的投資，也不是被擱置的“成本”，“電力”與“投資”或“成本”本身含義不同。由于《電力法》制定于1996年，電力體制改革尚未觸及電力管制“深水區(qū)”，對(duì)擱置成本未作規(guī)定乃情理之中。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)公、私財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)逐步完善，《憲法》和《物權(quán)法》、《行政許可法》為擱置成本回收奠定了合法性、可行性制度基礎(chǔ)。

我國(guó)2004年修正《憲法》創(chuàng)新規(guī)定了關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收的憲法規(guī)范，這是發(fā)電企業(yè)回收擱置成本的根本依據(jù)。《憲法》第13 條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睌R置成本在三個(gè)方面符合憲法關(guān)于征收的構(gòu)成要件:即征收應(yīng)是基于公共利益需要、擱置成本是發(fā)電企業(yè)已經(jīng)投入但尚未得到補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)的征收應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。

《物權(quán)法》針對(duì)征收作了專門規(guī)定?！段餀?quán)法》第42 條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡?21 條規(guī)定:“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42 條、第44 條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》對(duì)財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與《憲法》一脈相承，是《憲法》征收規(guī)范在物權(quán)領(lǐng)域的具體化，二者在實(shí)體性規(guī)定方面沒(méi)有差別。當(dāng)管制體制變化導(dǎo)致擱置成本時(shí)，發(fā)電企業(yè)主張補(bǔ)償符合《物權(quán)法》規(guī)定的征收要件。

《行政許可法》對(duì)行政機(jī)關(guān)變更或撤銷行政許可做了限制性原則規(guī)定。其第8 條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！北緱l是對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，明確了變更或撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。雖然該規(guī)定適用范圍寬泛、概念抽象、程序性規(guī)定缺失［17］，但是不能據(jù)此否認(rèn)發(fā)電企業(yè)因管制者變更已生效行政許可導(dǎo)致?lián)p失時(shí)有權(quán)獲得補(bǔ)償。

五、結(jié)論與建議

《電力法》和電力行政法規(guī)是發(fā)電企業(yè)設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本依據(jù)。雖然近年來(lái)修改完善《電力法》呼聲不斷，但是不論法學(xué)理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)如何處理電力擱置成本探討不夠。本文分析與擱置成本相關(guān)的《憲法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》、《電力法》規(guī)范，借鑒域外實(shí)踐，拋磚引玉，提出處理回收擱置成本的基本思路。

首先，區(qū)別對(duì)待新老發(fā)電業(yè)務(wù)。在電力法律、法規(guī)沒(méi)有直接規(guī)定擱置成本情況下，作為次優(yōu)選擇，可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的權(quán)衡方式，對(duì)于管制體制變更前后已投資發(fā)電業(yè)務(wù)未發(fā)生變化的以當(dāng)時(shí)規(guī)定處理，這部分不存在擱置成本，也沒(méi)有補(bǔ)償依據(jù)。對(duì)于受管制體制變更影響的發(fā)電業(yè)務(wù)包括可再生能源發(fā)電，可以考慮在發(fā)電許可協(xié)議中補(bǔ)充約定擱置成本回收條款，或者考慮以電力行政法規(guī)、規(guī)章的方式處理。

其次，發(fā)電企業(yè)擱置成本回收既涉及到經(jīng)濟(jì)效率和激勵(lì)，也要考慮公正。擱置成本回收不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更需要考慮放松管制過(guò)程中電力普遍服務(wù)和消費(fèi)者基本電力需求。是否補(bǔ)償、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償、比例多大才能兼顧公正與效率需要立法者和管制者科學(xué)衡量，需要在法律制度框架下展開(kāi)進(jìn)一步創(chuàng)新性研究。

最后，理順現(xiàn)行法律規(guī)定，去除回收擱置成本的法律障礙。在《憲法》、《物權(quán)法》已對(duì)行政征收做出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)在擱置成本與行政征收之間建立邏輯關(guān)聯(lián)，結(jié)合《行政許可法》變更行政許可予以損失補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，以修改《電力法》為契機(jī)，創(chuàng)新規(guī)定擱置成本回收，為推動(dòng)電力管制進(jìn)一步改革創(chuàng)造條件。在修法之前，可以延續(xù)電力管制通過(guò)行政法規(guī)的做法，由電力行政法規(guī)做出暫行或試行規(guī)定。發(fā)電企業(yè)成本包含擱置成本，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒(méi)有異議，不存在《電力法》成本補(bǔ)償條款適用于發(fā)電企業(yè)回收擱置成本的障礙。據(jù)此，也應(yīng)當(dāng)延續(xù)《電力法》關(guān)于電力企業(yè)成本補(bǔ)償?shù)摹昂侠硇浴痹瓌t，明確企業(yè)享有回收擱置成本的法定權(quán)利。

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