姚春海

（長江師范學(xué)院 歷史文化與民族學(xué)院，重慶 408100）

文官制度作為上層建筑的重要組成部分，是政治制度的核心構(gòu)成，它是吸收政治制度中有關(guān)國家機(jī)關(guān)設(shè)置、官員選拔任免等制度的合理成分而產(chǎn)生的。文官制度首創(chuàng)于英國，后被美國、德國等西方國家相繼采用。目前，絕大多數(shù)國家都實(shí)行了文官制度。日本的文官制度是從明治維新開始著手建立的，是日本資產(chǎn)階級向西方學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，深受西方文官制度的影響。日本文官制度之所以能夠建立，除西方的外部因素影響外，國內(nèi)自明治政府創(chuàng)建以來不斷調(diào)整完善的政府機(jī)構(gòu)體制以及現(xiàn)代內(nèi)閣制的建立也為其提供了良好的政治條件。

一、近代維新政體的演進(jìn)及其文官制度的形成

1868年1月，在倒幕派成功發(fā)動政變后，德川幕府在日本的統(tǒng)治宣告結(jié)束日本歷史進(jìn)入到一個更新的時代。成立的新政府徹底廢除了以前的攝政、關(guān)白和幕府等中央統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，建立了總裁、議定、參與三種 （級）官職的建制，即 “三職制”政府機(jī)構(gòu)。在三職制政府機(jī)構(gòu)中，皇族、公卿、各地藩主把持擁有著大權(quán)的總裁、議定兩職，如相當(dāng)于總理的總裁就是由皇族有棲川宮幟仁親王擔(dān)任的。另外，在議定10人中，有2名皇族、3名公卿、5名藩主。領(lǐng)導(dǎo)倒幕維新運(yùn)動的下級武士改革派，占據(jù)參與多半，如薩摩藩士西鄉(xiāng)隆盛、大久保利通，土佐藩士后藤象二郎、福岡孝弟，長州藩士廣澤真臣、井上馨，尾張藩士田中不二磨、安藝藩士辻將曹等。1868年2月，日本實(shí)行三職七科 （相當(dāng)于部）之制，后撤銷七科改設(shè)八局，建立三職八局之制。在八局中，總裁局 （相當(dāng)于內(nèi)閣總理府）居首，統(tǒng)理其他七局。設(shè)總裁1人，副總裁2人，輔弼2人，顧問3人，弁事8人，吏官2人。其余七局均設(shè)督 （相當(dāng)于部長）、輔 （相當(dāng)于副部長）、權(quán)輔 （相當(dāng)于司局長）和判事 （相當(dāng)于處長）。通過這次調(diào)整，在原有的參與總數(shù)中擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人數(shù)大大增加。倒幕派的下級武士伊藤博文、大隈重信等人，均以參與、判事等身份躋身政府領(lǐng)導(dǎo)崗位。另外，長州藩士木戶孝允、薩摩藩士大久保利通和土佐藩士后藤象二郎，均以參與的資格擔(dān)任總裁局顧問，成為政府中頗為活躍的人物[1]127-128。以上這些情況說明，下級武士改革派的實(shí)力和作用伴隨著明治政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整在不斷的加強(qiáng)。

1868年6月，明治政府參考西方國家三權(quán)分立的思想頒布了 《政體書》，撤消三職制，按太政官制①古代日本于七世紀(jì)中葉大化改新后，仿中國唐朝律令制建立過太正官制的古代天皇制統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。明治初年又一度參照它來建立新的官制。實(shí)行政府機(jī)構(gòu)大改組。這次新設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，總稱 “七官”②這里所謂“官”，是機(jī)構(gòu)之意，非日常所說的“官”。二局之制，即為第一次太政官制政府。第一次太政官制政府的領(lǐng)導(dǎo)核心是議政官的上局 （設(shè)議定和參與）和下局 （設(shè)議長和 “貢士”即各藩的代表），以及行政官的輔相 （相當(dāng)于政府總理）。在這一時期，下級武士改革派的地位有了進(jìn)一步提升。如在三職七科、八局時沒有進(jìn)入上位的木戶孝允、西鄉(xiāng)隆盛、大久保利通等人，都進(jìn)入到議政官上局。還有一些人被提拔到政府的顯要崗位，如曾執(zhí)導(dǎo)長州藩軍制改革的大村益次郎被任命為軍務(wù)官副知事 （筆者注：在七官中除行政官外，其余六官的職位級別依次為知事、副知事和判事），薩摩藩陪臣之子寺島宗則被任命為外國官副知事，佐賀藩士大隈重信先后被任命為外國官副知事、會計(jì)官副知事等。此后明治政府對太政官制做了進(jìn)一步的調(diào)整完善，設(shè)立二官六省 （第二次太政官制）及集議院等各部門。太政官設(shè)左大臣、右大臣、大納言和參議。在這次政府機(jī)構(gòu)中，在下級武士改革派出身者居多數(shù)的同時，在領(lǐng)導(dǎo)中樞里開始占據(jù)優(yōu)勢，如大久保利通、廣澤真臣、木戶孝允、大隈重信等人，均陸續(xù)被增補(bǔ)為參議。另外，原參與中擔(dān)任省卿、大輔、少輔的人較前大為增加，如民部大輔廣澤真臣、井上馨，兵部大輔大村益次郎、山縣有朋，大藏大輔大隈重信等。這些人雖然擔(dān)任各省副職，但卻掌握著很大一部分政府的實(shí)際權(quán)力，成為明治政府的中堅(jiān)力量。從這次政府改組起，下級武士改革派出身者開始從封建家臣地位擺脫出來，向近代文官轉(zhuǎn)變。

1871年8月，明治政府結(jié)合廢藩置縣的改革進(jìn)一步改組了中央政府。同年9月13日制定 《太政官職制》，建立了三院八省的政府統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，即第三次太政官制。因當(dāng)時的客觀實(shí)際形勢需要，明治新政府把第三次太政官制的中樞權(quán)力 （太政官）集中到只包括太政大臣、左右大臣及由薩摩、長州、士佐、肥前等四強(qiáng)藩出身的極少數(shù)參議手中，舊的公卿、藩主基本上被排除于中樞權(quán)力之外。另外，第三次太政官新增補(bǔ)的高級官員比較多，這些高級官員多是那些主張學(xué)習(xí)西方推行資產(chǎn)階級改革的人才。例如，森有禮、青木周藏、吉田清、前島密、尾庸三等等。他們中不乏留學(xué)歐美者，可以說是日本近代化事業(yè)的開拓者和創(chuàng)造者，對于整個資產(chǎn)階級的改革或者近代文官制度的形成具有重大影響。

二、內(nèi)閣制的形成與近代文官制度的建立

1871年8月，日本廢藩置縣后，明治政府最終完成了國家統(tǒng)一。此時，擺在新政府面前的一個重要任務(wù)，便是把封建的、落后的日本改造成為一個先進(jìn)的資本主義國家。1869年，受雇于日本政府的荷蘭裔美國人維伯克 （G.H.F.Vorbelk）向日本政府提出組團(tuán)巡視歐美、考察西歐文明的建議。這之后，明治政府于1871年10月，派遣以右大臣兼外務(wù)卿巖倉具視為特命全權(quán)大使，參議木戶孝允、大藏卿大久保利通、工部大輔伊藤博文、外務(wù)少輔山口尚芳為特命全權(quán)副使的大型使節(jié)團(tuán)，前往美國和歐洲各國考察。三條實(shí)美將這次使節(jié)團(tuán)的出訪考察，看作是與日本前途命運(yùn)攸關(guān)的重大舉動。他在致送辭中說：“外交內(nèi)治，前途之大業(yè)，其成與否，實(shí)在此舉。”[2]125

使節(jié)團(tuán)考察的國家主要有美國、英國、法國、俄國、瑞士、丹麥、德國、意大利等，共有15個之多。使節(jié)團(tuán)于1873年9月1日歸國，歷時近兩年[3]226。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，明治時代大輔以上的政府高級官員半數(shù)以上有親身周游歐美的經(jīng)歷。早期工部省大丞以上官員共5名：出身土佐的后藤象二郎和出身長州的伊藤博文、河瀨忠孝，山 （尾）庸三、井上勝都曾出國留學(xué)或考察[4]272。在歐美期間，伊藤博文向美國國會議員發(fā)表了題為 《天皇陛下預(yù)期目標(biāo)施行要點(diǎn)》的演說，內(nèi)稱：“……各國之政治、制度、風(fēng)俗、教育、營生、守產(chǎn)等大都超越于我東洋。是以志在將此開化之風(fēng)移植我國，并使我國民也能迅速進(jìn)入同等之開化區(qū)域。故夜以繼日以歷經(jīng)勤勉為第一要務(wù)。”[5]638-641伊藤在演說中還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“日本所要仿效的，就是歐美各國現(xiàn)行的各種制度?！睆囊撂俚难菡f中我們可以看出，日本明治初年的文明開化就是要向西方學(xué)習(xí)，并全面效仿歐美。

通過這次歐美的考察，以大久保利通、西鄉(xiāng)隆盛、木戶孝允、板垣退助、山縣有朋等為首的下級武士改革派強(qiáng)烈地認(rèn)識到，日本民族在西方列強(qiáng)展開激烈殖民競爭的時代，如果不徹底革新，奮發(fā)圖強(qiáng)，銳意進(jìn)取，便極有可能淪為西方列強(qiáng)的魚肉，任人宰割。因此，順應(yīng)時代，大膽革新，銳意改革，重視知識才能，成為他們一致的呼聲，“一個適應(yīng)時代要求，不斷進(jìn)行自我革新的官僚領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)長期在明治政府中占據(jù)上層，是明治時期日本政府能夠充分動員起多元化的能動的人才資源，初步完成了建設(shè)新興工業(yè)化強(qiáng)國的任務(wù)的一個重要原因”[6]，一個富有進(jìn)取精神的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心正日趨形成。

19世紀(jì)70年代爆發(fā)的一場轟轟烈烈的 “自由民權(quán)運(yùn)動”更加快推動了明治政府的近代政權(quán)建設(shè)。在巖倉使節(jié)團(tuán)出使歐美考察時，面對西方政治改革的大潮，木戶孝允不無感慨地說：“各國事跡雖有大小文鄙之差，然究其所以廢興存亡者，要之唯在于顧其政規(guī)典則之隆替得失如何?！盵7]828由此感到日本迫切需要建立資產(chǎn)階級法制。在探究建立哪國政治體制時，大久保利通等維新元老在承認(rèn)民主政治合理性的同時，認(rèn)為必須 “按照我國皇統(tǒng)一系的典例和人民的開化程度，斟酌其得失利弊，制定法憲典章”[8]351。經(jīng)過認(rèn)真斟酌權(quán)衡之后，他們認(rèn)定德國的集權(quán)政治體制比較符合日本的實(shí)際，負(fù)責(zé)考察政法的木戶孝允當(dāng)機(jī)立斷 “尤當(dāng)取者，以普國為最”。1882年3月，明治政府派遣以伊藤博文為首的 “憲法考察團(tuán)”去歐洲考察憲法情況。伊藤博文在歐洲停留了13個月，其中8個月就是在德國和奧地利。在德期間，伊藤博文親自聆聽德國法學(xué)家格奈斯特對普魯士憲法的逐條解說。通過訪問、請教和實(shí)地考察，伊藤博文大體形成了效法普魯士憲法的構(gòu)想。除考察憲法外，伊藤博文還特別重視考察建立 “行政國家”的事項(xiàng)，比如建立國立大學(xué)、培養(yǎng)國家官吏、實(shí)施官吏考試等。在這方面，伊藤博文親自拜訪了奧地利的施泰因教授，通過請教，伊藤博文頭腦里逐漸形成了建立與大學(xué)教育和資格任用考試制度相關(guān)聯(lián)的專門官僚制的概念。1883年8月，伊藤博文回國。在立憲之前，明治政府為了防止政黨通過國會掌握政府權(quán)力，首先著手建立內(nèi)閣。1885年12月22日，日本政府開始實(shí)行內(nèi)閣制。第一屆內(nèi)閣在總理大臣領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)9省 （部）：外務(wù)、內(nèi)務(wù)、大藏、陸軍、海軍、司法、文部、農(nóng)商務(wù)和遞信 （郵電部），還有內(nèi)閣書記官長、法制局長等要職。各省內(nèi)設(shè)局 （司）、課 （處、科）等部門[9]7。在實(shí)施內(nèi)閣制的同時，為了適應(yīng)近代資產(chǎn)階級國家政權(quán)建設(shè)的需要，尤其是建立和維護(hù)近代天皇制的需要，明治政府著手采取各種立法措施，使近代文官的一套制度進(jìn)一步健全起來，特別是有關(guān)考試、考核和任用等一系列條規(guī)。

伊藤博文在第一屆內(nèi)閣成立后，任首屆內(nèi)閣總理大臣，他組閣后首先宣布 “官紀(jì)五章”，其中第二章明確規(guī)定：“士進(jìn)須經(jīng)過考試”。緊接著，明治政府 《官吏綱要》出臺，對有關(guān)官吏的考試、任用和嚴(yán)明官紀(jì)等作了具體而詳細(xì)的規(guī)定。1886年，為效法西方國家組織的官吏考試任用制度，伊藤內(nèi)閣組織人力翻譯了大量的普、奧、英、法、比、美等國的官吏考試法規(guī)，并公開出版了 《各國官吏考試法規(guī) （類）集》（共3卷）一書。1887年7月明治政府又參照歐美國家主要是德國的官吏錄用制度，頒布了 《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》（明治二十年第37號敕令），初步建立了日本的官吏考試任用制度。該法規(guī)主要是規(guī)定選拔高級文官和普通文官的范圍，如奏任官試補(bǔ)必須經(jīng)過高等考試錄用，判任官見習(xí)必須經(jīng)過普通考試錄用，另外還特別重視國立大學(xué)的學(xué)歷，給東京帝國大學(xué)畢業(yè)生等以免試的特權(quán)。隨著政黨活動的日益開展，為防止政黨濫用私人，保證常職文官的穩(wěn)定，明治政府進(jìn)一步修訂了文官制度。1893年10月，頒布 《文官任用令》（明治二十六年第183號敕令）和 《文官考試規(guī)則》（明治二十六年第197號敕令）。這次 《文官任用令》規(guī)定奏任官須從高等文官考試合格中任用，而 《文官考試規(guī)則》則是對高等文官考試和普通文官考試的實(shí)施辦法的相關(guān)具體規(guī)定。另外對帝國大學(xué)畢業(yè)生免試的特權(quán)在這次規(guī)定中被廢除。兩法令的制定，表明以考試任用高等文官的原則已經(jīng)基本確立。與此同時，明治政府還制定了針對外交官、領(lǐng)事官及書記生的任用令及考試規(guī)則，即 《外交官領(lǐng)事官及書記生任用令》（明治二十六年第187號敕令）和 《外交官及領(lǐng)事官考試規(guī)則》（明治二十六年第213號敕令）。為進(jìn)一步防止黨人獵官現(xiàn)象的發(fā)生，明治政府于1899年3月再次修改《文官任用令》（明治三十二年第63號敕令），這次任用令把考試取士的范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大。除親任官（天皇親自舉行親任式的敕任官）外，其他新任敕任官必須具有奏任文官的資格，且官位須在三等以上 （有特別專門知識者，如法官、軍官除外），任過滿1年以上敕任文官職務(wù)者，以及敕任文官中的高等文官考試合格者[10]160。同時頒布 《文官分限令》（明治三十二年第62號敕令）和 《文官懲戒令》（明治三十二年第63號敕令）。前者是對在職文官的資格和地位給予法律上的保障，后者規(guī)定了對文官的懲處條件和懲處形式。這三個法令即是后來著名的 “文官三令”。至此，官吏的考試、任用、晉升、罷免、懲處均有章可循，有法可據(jù)。至此，日本的近代文官制度乃全面確立。

三、結(jié)語

日本近代文官制度作為日本明治維新的一個重要組成部分，日本近代文官制度是伴隨明治政權(quán)的不斷演進(jìn)以及下級武士改革派逐漸上升到明治政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心而逐漸形成與完善的，是隨著現(xiàn)代內(nèi)閣制的建立而正式被確立的。

[1][日]信夫清三郎.日本政治史（第 2 卷）[M].日本：南窗社，1978.

[2][日]大久保利謙.近代史史料[M].日本：吉川弘文館，1975.

[3][日]大久保利謙.巖倉使節(jié)團(tuán)研究[M].日本：宗高書房，1976.

[4][日]遠(yuǎn)山茂樹.遠(yuǎn)山茂樹著作集（第二卷）[M].日本：巖波書店，1992.

[5][日]春畝公追頌會.伊藤博文傳（上卷）[C].日本：統(tǒng)正社，1944.

[6]李 文.明治時期日本官僚集團(tuán)的自我更新[J].日本學(xué)刊，1998（2）.

[7][日]大津淳一郎.大日本憲政史（第一卷）[M].日本：原書房，1969.

[8][日]尾佐竹猛.日本憲政史大綱（上）[M].日本：宗高書房，1979.

[9]姚春海.論日本近代中央文官制度（1885—1924年）[D].吉林大學(xué)，2007.

[10][日]清浦奎.明治法制史[M].日本：明法堂，1899.