鄭玉華,王楠楠

(昆明理工大學 社會科學學院,云南 昆明650093)

一、社會養(yǎng)老服務體系建設,是應對人口老齡化挑戰(zhàn)的客觀要求

我國是老年人口最多的國家,人口老齡化也進入了快速發(fā)展階段。民政部發(fā)布的2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報顯示,2012年,我國60歲及以上老年人口19390萬人,占總人口的 14.3%。據權威部門測算,到2020年,這個數字將達到2.43億,2025年將突破3億。2055年前后將達到峰值4.87億。

面對日益凸顯的養(yǎng)老問題,中共中央采取了一系列應對之策。黨的十七大確立了“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標。2011年12月16日國務院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》,這一《規(guī)劃》是新中國成立以來國家第一次將社會養(yǎng)老服務體系建設納入專項規(guī)劃范圍,將發(fā)展社會養(yǎng)老服務提升到影響國家經濟社會發(fā)展全局的高度,是指導“十二五”時期我國社會養(yǎng)老服務發(fā)展的綱領性文件。2012年12月28日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂通過了《中華人民共和國老年人權益保障法》(以下簡稱《老年法》),自2013年7月1日起施行。該法第五條規(guī)定,“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。”

社會養(yǎng)老服務體系是與經濟社會發(fā)展水平相適應,以滿足老年人養(yǎng)老服務需求、提升老年人生活質量為目標,面向所有老年人,提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡,以及配套的服務標準、運行機制和監(jiān)管制度。

《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》的制定及新修訂的《老年法》的施行,表明了中央積極致力于應對人口老齡化問題的決心,也必將有力地推進我國養(yǎng)老服務體系的建設進程。但從我國的現實國情看,伴隨著養(yǎng)老服務需求的快速增長,推進社會養(yǎng)老服務體系建設的任務仍十分艱巨。

二、我國社會養(yǎng)老服務體系建設面臨的主要問題

近年來,我國社會養(yǎng)老服務體系建設雖然已經取得了一些成績,但由于我國老年人口數量眾多,社會養(yǎng)老服務體系建設起步較晚,加之人均收入水平還較低,因此我國養(yǎng)老服務體系建設還面臨著一些突出的矛盾和問題,主要表現在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、供需矛盾突出、布局不合理、優(yōu)惠政策落實不到位等方面。

第一,養(yǎng)老服務資源總量短缺且分布不均衡、分配不合理

當前,我國社會養(yǎng)老服務體系建設面臨著養(yǎng)老資源供給明顯短缺的狀況。每千名老人擁有養(yǎng)老床位數,是衡量社會養(yǎng)老服務體系建設水平的核心標準之一。按照《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》公布的數據,截至2010年底,全國各類養(yǎng)老機構養(yǎng)老床位314.9萬張,床位數占老人總數比例僅為1.77%,即每千名老人擁有床位數為17.7張。具體來看,來自31個省市自治區(qū)的民政和統(tǒng)計部門的數據顯示,全國各地每千名60歲以上老人擁有床位數超過30張的省份有兩個:江西和北京。超過20張不足30張的省份有13個,陜西、甘肅、海南、廣西、云南、貴州等6個省區(qū)每千名老人擁有床位數不足10張。有報道稱北京一所公辦養(yǎng)老院現在排隊人數達7000多人,老人要住進去,至少得等10年?！笆濉币詠?社會養(yǎng)老服務體系建設步伐加快,養(yǎng)老機構數量不斷增加,服務規(guī)模不斷擴大。截至2012.9月目前,城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構已發(fā)展到4.18萬個,養(yǎng)老床位365萬張,每千名老年人擁有養(yǎng)老床位達到19.7張。但這一比例不僅低于發(fā)達國家50‰至70‰的平均水平,也低于發(fā)展中國家20‰至30‰的水平。同時,服務項目偏少,養(yǎng)老服務設施功能不完善、利用率不高,與百姓需求相比還有很大差距。

當前我國養(yǎng)老服務資源不僅總量供給短缺,而且還存在分布不均衡、分配不合理的問題。分布不均衡主要表現為一方面是公立養(yǎng)老院排隊等候,一方面是一些私立養(yǎng)老院入住率不足。有關調查顯示,并不是所有的養(yǎng)老機構都存在需要排隊才能入住的情況,需要排隊的情況基本發(fā)生在政府公立養(yǎng)老院,而民營養(yǎng)老院需要排隊的情況并不多,甚至存在一些民營養(yǎng)老院和村鎮(zhèn)養(yǎng)老院很少有人問津的情況。出現這種情況的原因,主要是因為公立養(yǎng)老院是政府興辦的養(yǎng)老院,在資金投入、服務質量、養(yǎng)老環(huán)境等方面都較有保障。而社會上那些服務質量較好的民辦養(yǎng)老機構,一般都收費較高,致使中低收入的老年人沒有條件入住。那些收費相對較低的民營養(yǎng)老院絕大多數又因投入不足、工作人員待遇低、運營成本制約等各種原因往往在居住環(huán)境、服務質量、醫(yī)療條件等方面很難有保證。

而從社會養(yǎng)老服務資源的分配上看,當前我國養(yǎng)老機構服務中存在福利反導向的現象,即政府財政性資金不能為最需要的困難人群或原有設定的目標人群服務。具體表現為對入住福利機構的老人缺乏規(guī)定和引導,無論是公立還是民辦養(yǎng)老機構,以接收健康老人為主;一些中、高檔次的公立福利院入住的更是一些有一定社會關系、地位和家庭經濟狀況良好的老人。經濟收入低、失能的老人入住率比較低。據相關部門提供的數據,在我國300多萬名入住養(yǎng)老機構的老人中,生活完全不能自理的老人僅有25萬左右,而全國失能老人總數在1100萬人以上。也就是說,失能老人入住養(yǎng)老機構的比例并不高,而這部分老人是相對來說更需要入住養(yǎng)老機構的。于是,這些有限的優(yōu)勢養(yǎng)老資源就主要被那些有關系、有身份、有經濟條件但身體條件尚比較好的老人較長時間享受,而真正需要的老人因沒有足夠的支付能力、沒有社會關系被排擠在外,這樣就大大加劇了公立養(yǎng)老機構床位的供需矛盾。

第二,老年人口收入偏低與家庭養(yǎng)老支持力下降的矛盾突出

據國家統(tǒng)計局數據,2010年,我國城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入21033元,農村居民人均純收入5919元。而同時期城鄉(xiāng)老年人平均年收入分別為17892元與4756元。在老年人入住養(yǎng)老機構的個人(家庭)支付能力方面,城鎮(zhèn)平均每月可承擔費用1016元,農村為172元。北京大學國家發(fā)展研究院2013年5月發(fā)布的《中國人口老齡化的挑戰(zhàn):中國健康與養(yǎng)老追蹤調查全國基線報告》顯示,全國有22.9%的60歲以上老年人(4240萬人)的消費水平位于貧困線以下(這一調查使用的基于消費的貧困標準,在農村為2433元/年,城市為3200元/年)。在老年人中,農村人口的貧困率高達28.9%,遠高于城鎮(zhèn)人口的9.5%。調查還發(fā)現,在醫(yī)療保險覆蓋率方面,無論在城市還是農村,貧困和獨居老人的覆蓋率都較低?？梢?老年人口收入水平低,經濟能力不足,導致他們難以享受到來自家庭以外的養(yǎng)老服務。

而與此相對應的是,隨著子女數量的減少、社會競爭的加劇及家庭小型化,來自家庭的經濟資助、生活照料和精神慰藉日益薄弱。截至2010年底,我國有80歲以上的高齡老年人2000萬,失能、半失能老年人3000多萬。與此同時,我國城鄉(xiāng)空巢家庭已達50%,部分大中城市接近70%。在農村,留守老人約4000萬,占農村老年人口的近40%。由于大多數青壯年已外出務工,致使家中留守的老人養(yǎng)老條件嚴重缺失,特別是一些高齡空巢老人更缺乏應有的關懷和生活照顧,他們對養(yǎng)老服務的需求非常迫切。

前述調查還發(fā)現,我國越年輕的老年人健在的子女數目越少。65歲以上的老人平均有3-4個子女,45至49歲的中年人只有平均不到2個子女。這不僅對未來家庭養(yǎng)老帶來了更大的挑戰(zhàn),也使新《老年法》中規(guī)定的“贍養(yǎng)人應當履行對老年人經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務”在落實上面臨困難。尤其對于獨生子女一代,贍養(yǎng)老人將是更加沉重的負擔。

第三,養(yǎng)老服務工作人員隊伍建設滯后

養(yǎng)老護理員短缺和專業(yè)化程度不高也困擾著機構養(yǎng)老。當前我國養(yǎng)老護理行業(yè)存在養(yǎng)老護理員專業(yè)技能不高、用工難,老年社工專業(yè)素質較低、緊缺等問題。據專家分析,我國失能、半失能老人約有3300萬,如果按照3:1的比例配備養(yǎng)老護理員計算,我國需要1000多萬名養(yǎng)老護理員。而現狀是全國從業(yè)人員不足百萬,每年取得養(yǎng)老護理員國家職業(yè)資格證書的只有2萬人,且大部分缺乏基本的護理知識、經驗和技能,專業(yè)化程度較低。養(yǎng)老機構中的醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才更是非常缺乏。這種狀況存在的主要原因是,目前養(yǎng)老護理員工作比較辛苦且經濟收入不高;養(yǎng)老機構中的醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才在職稱評定、相關待遇等方面不能享受到應有的平等資格。

第四,民辦養(yǎng)老服務機構遭遇政策難以落實的困境

雖然政府下發(fā)有關文件,對民辦養(yǎng)老機構在稅收、土地、信貸、用水、用電等方面給予了一系列優(yōu)惠政策,但實際運行中由于存在多方利益博弈,政策與現實之間的矛盾難以解決,許多政策優(yōu)惠往往無法落實。民辦養(yǎng)老院是一個公益性的微利加風險性行業(yè),如果運轉順利,最快需要10年才能看到回報;如果按照市場價拿地,其間又沒有其他資本注入的話,這類養(yǎng)老院無法長期經營下去。當前民辦養(yǎng)老服務機構的發(fā)展步履艱難,許多處于虧損狀態(tài)。

此外,無法與醫(yī)保對接也成為制約民辦養(yǎng)老服務機構發(fā)展的重要因素。一些民辦養(yǎng)老院內設的醫(yī)療服務機構無法納入醫(yī)保報銷范圍,老人們患病不得不去定點醫(yī)院就醫(yī),這種不便導致許多老人不愿意入住民辦養(yǎng)老院。

三、推動我國社會養(yǎng)老服務體系建設的對策建議

社會養(yǎng)老服務體系建設是一項復雜的系統(tǒng)工程,必須按照政府主導、政策扶持、統(tǒng)籌規(guī)劃、多方協(xié)同的原則加以推進。

第一,以科學發(fā)展觀為指導,合理配置和有效利用養(yǎng)老服務資源

首先,各地方政府要樹立可持續(xù)發(fā)展理念,各類養(yǎng)老服務項目的建設規(guī)模都要從本地實際出發(fā),本著適度實用原則興建,保證其運行發(fā)展的可持續(xù)性。切忌追求一步到位或為了獲得更多中央建設補貼而追求過大規(guī)模,因而資源的浪費;同時也不能為了強求實現達標,片面追求數字成績而忽視項目建設的實際效果和質量。其次,要最大限度地整合和利用社會現有閑散資源,注重不同類型福利機構的資源整合,避免盲目發(fā)展、重復建設,提高養(yǎng)老資源的利用效率。再次,要明確公辦養(yǎng)老機構的基本功能是提供基本公共養(yǎng)老服務,防止不同地區(qū)間產生攀比思想,把公辦養(yǎng)老機構建成政府的形象工程、政績工程、利益工程。

第二,加快完善居家養(yǎng)老支持系統(tǒng)和養(yǎng)老服務補貼制度

要堅持以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的基本要求,強化對居家養(yǎng)老的支持和保障。居家養(yǎng)老既符合我國的養(yǎng)老傳統(tǒng),又符合我國“未富先老”的現階段基本國情。因此,在較長的時期內都應把居家養(yǎng)老作為基礎的養(yǎng)老方式。當務之急是要盡快完善居家養(yǎng)老的相關配套設施和服務,有效發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務平臺對于居家養(yǎng)老的支持功能,為居家老人在生活方便、情感溝通、身心健康等方面提供具體、務實的服務。

針對目前我國老年人口收入偏低、個別老年群體無錢養(yǎng)老的情況,應盡快完善養(yǎng)老服務補貼制度。我國的養(yǎng)老服務補貼是指基于老年人身體機能衰退需要他人提供照護服務而又無力支付資金時,由政府給予的補助。目前,我國政府已對農村五保和城鎮(zhèn)“三無”老人,以及少部分高齡老人提供了一些用于服務的資金,但還沒有形成真正意義上的養(yǎng)老服務補貼制度。從我國的實際出發(fā),應有步驟地擴大補貼范圍,建立多形式、分層次相結合的養(yǎng)老服務補貼制度。首先在對城鎮(zhèn)“三無”和農村五保老年人、部分經濟困難高齡老人實行養(yǎng)老服務補貼的同時,應盡快將城鄉(xiāng)所有高齡貧困老人都納入養(yǎng)老補貼范圍內,以使他們有經濟能力獲得必要的養(yǎng)老服務;進一步完善對失能或半失能老人的養(yǎng)老服務補貼政策,為鼓勵居家養(yǎng)老和親情護理,對于家庭成員直接照護的失能或半失能老人,也應給予相應的補貼。因為他們家庭成員的勞動付出為社會減輕了養(yǎng)老負擔,節(jié)省了社會養(yǎng)老服務資源和費用;逐步對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險低、缺乏穩(wěn)定收入來源的低收入老人,尤其是落后農村地區(qū)的低收入老人要進行適當的補貼,以減輕他們的醫(yī)療負擔和生活壓力,從而緩解因家庭養(yǎng)老支持能力下降而帶來的家庭矛盾和社會問題。

第三,在動態(tài)中協(xié)調居家、社區(qū)、機構三種養(yǎng)老方式的地位和關系

《規(guī)劃》指出,我國的社會養(yǎng)老服務體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老等三個有機部分組成。從我國的基本國情出發(fā),我國社會養(yǎng)老服務體系建設應分階段、分步驟地循序漸進,并根據養(yǎng)老的實際需求及國家經濟社會發(fā)展情況對居家、社區(qū)、機構三種養(yǎng)老方式在社會養(yǎng)老服務體系中的地位和關系進行調整。目前社會養(yǎng)老服務體系建設處于起步初期,要堅持以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的基本要求原則,居家養(yǎng)老將是現階段及較長一段時期內我國的主體養(yǎng)老方式。

但從更長遠一點看,隨著我國老年人口數量的快速增加及家庭小型化帶來的家庭養(yǎng)老支持能力的下降,居家養(yǎng)老將會遇到越來越大的挑戰(zhàn),于是,將會有越來越多的老年人把目光投向養(yǎng)老機構。因此,社會養(yǎng)老服務體系建設不能局限于“十二五”目標的實現,而要有更長遠的、全局的籌劃,在不斷強化社區(qū)養(yǎng)老支持功能的同時,科學有序地推進各類養(yǎng)老服務機構的建設,為未來養(yǎng)老方式主體的變化做好準備。這就要求,隨著我國經濟社會的更大發(fā)展和國家經濟實力的進一步增強,收費合理、服務到位,配套完善的各類養(yǎng)老機構的供給應該越來越充足,使那些真正需要或樂于入住養(yǎng)老機構的老年人能夠如愿以償。當老年人在居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之間可以實現自由選擇的時候,我國的養(yǎng)老服務體系建設才進入到了一個較高的水平。

第四,建立有效協(xié)調機制,為社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境

2013年8月16 日國務院總理李克強主持召開的國務院常務會議,確定了深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的任務措施。指出,政府要加快轉變職能,加大政策支持和引導力度,為社會資本減稅清費,推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的“主角”。

但從目前社會辦養(yǎng)老機構面臨的現實困境看,僅僅依靠中央的文件和會議精神,或者只依靠主管的民政部門或發(fā)改委,是難以有效解決的。因此,國務院還應出臺更加具體的相應規(guī)定,責成各地方政府主要領導牽頭負責,建立相應協(xié)調機制,統(tǒng)一思想,協(xié)同行動,確保民辦養(yǎng)老機構在稅收、土地、信貸、用水、用電、醫(yī)療、員工培訓和待遇等方面的政策落實到位,切實為社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時,要求各地方政府結合本地實際,盡快建立健全各級養(yǎng)老機構的服務規(guī)范和管理標準,并強化在服務質量、安全、價格等方面的有效管理和監(jiān)督,營造公平有序的市場環(huán)境。此外,在社會力量參與養(yǎng)老服務的方式上也應因地制宜、靈活多樣,地方政府可以通過合資、合作、“外包”等多種方式引導扶持民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展,提高社會養(yǎng)老服務資源的整體利用效率。

[1]國務院辦公廳.社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011-2015年)[EB/OL].中國政府網,2011-12-27.

[2]中華人民共和國老年人權益保障法(中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2012年12月28日修訂通過)[EB/OL].中國政府網,2012-12-28.

[3]竇玉沛.創(chuàng)新養(yǎng)老模式 著力社會養(yǎng)老服務體系建設[J].社會福利,2011,(11).

[4]董紅亞.我國社會養(yǎng)老服務體系的解析和重構[J].社會科學,2012,(3).

[5]吳 諾.構建新型社會養(yǎng)老服務體系的研究[J].天津社會保險,2011,(6).

[6]CHARLS研究團隊.中國人口老齡化的挑戰(zhàn):中國健康與養(yǎng)老追蹤調查全國基線報告[J].北大國際,2013,(5).