郭曉鳴 廖祖君

黨的十八大提出，要“推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，同時(shí)，還要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”可見，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)“四化”同步的核心內(nèi)容，而推進(jìn)農(nóng)民市民化又是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要條件。近年來，我國城鎮(zhèn)化速度全面加快。2011年，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%，達(dá)到51.27%，標(biāo)志我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)新的階段。但我國城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，如果扣除被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。而且，我國人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化速度，造成二者之間不均衡發(fā)展。四川作為西部?jī)?nèi)陸地區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化水平明顯低于全國平均水平，人口城鎮(zhèn)化，尤其是農(nóng)民工市民化，進(jìn)展滯緩的問題較為嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏之一。為此，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

一、西部農(nóng)業(yè)大省人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與特征——以四川省為例

(一)四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本現(xiàn)狀

四川省人口城鎮(zhèn)化工作成效顯著，總體上呈有序化和規(guī)范化之勢(shì)。例如，四川省城鎮(zhèn)化率從2006年的34.3%上升到2011年的41.8%，年均增長(zhǎng)4%;同時(shí)，全省農(nóng)業(yè)戶籍人口比重從2006年的76.3%下降到2011年的73.8%，年均下降0.8%。雖然四川省城鎮(zhèn)化速度，特別是農(nóng)業(yè)戶籍人口減少速度，相對(duì)較慢，但各級(jí)政府在促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化方面進(jìn)行了一系列機(jī)制體制創(chuàng)新，取得了一定成效，使人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步向有序化和規(guī)范化方向發(fā)展。

1.完善土地征用制度，探索失地農(nóng)民與園區(qū)的“共建共管”，變過去的“土地?fù)Q現(xiàn)金”、“土地?fù)Q住房”等單一的一次性補(bǔ)償方式為現(xiàn)在包括住房保障、就業(yè)保障、社會(huì)保障等多方位的長(zhǎng)久性補(bǔ)償。在建設(shè)工業(yè)園區(qū)過程中，將失地農(nóng)民有效融入園區(qū)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社區(qū)與園區(qū)的“共建共管”，推進(jìn)農(nóng)民平穩(wěn)地融入城鎮(zhèn)生活。

2.放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，探索讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城。完善對(duì)自愿遷移進(jìn)城落戶的農(nóng)民相關(guān)的政策法規(guī)，在社會(huì)保障、子女教育等方面與城鎮(zhèn)進(jìn)行接軌。比如，成都市建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民居住制度，進(jìn)城務(wù)工人員有穩(wěn)定工作，居住期滿兩年，購買社保兩年，即可轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨凇３啥际袑?shí)施了以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，允許農(nóng)民以持證和執(zhí)股的方式帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城。

3.推進(jìn)郊區(qū)“就地”城鎮(zhèn)化，破解人口城鎮(zhèn)化的融入難題。通過城市郊區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能承接來實(shí)現(xiàn)“就地”城鎮(zhèn)化，有效地降低農(nóng)民融入城市生活的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。如成都市通過土地綜合整理建立農(nóng)民集中居住區(qū)，將節(jié)約建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，使農(nóng)民在“就地”城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展服務(wù)業(yè)，獲得穩(wěn)定收入來源，構(gòu)成一種平穩(wěn)的城鎮(zhèn)化過渡形態(tài)。

四川省總體上進(jìn)入了加速城鎮(zhèn)化的攻堅(jiān)期，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化任務(wù)十分艱巨。伴隨城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市發(fā)展空間不斷擴(kuò)張，第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)高度集聚，這將產(chǎn)生數(shù)量龐大的失地農(nóng)民和農(nóng)民工。能否讓他們順利轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，使其以更完整和更徹底的方式融入城市，將從根本上決定四川省城鎮(zhèn)化的效率和質(zhì)量。目前，四川省在促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化過程中面臨的任務(wù)仍十分艱巨，全省城鎮(zhèn)化率為41.8%，比全國平均水平約低10個(gè)百分點(diǎn)，扣除農(nóng)民工后的實(shí)際城鎮(zhèn)化率則只有28.3%。根據(jù)有關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，2020年四川城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，全省大致還需要將2800萬左右農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛Ｓ嘘P(guān)測(cè)算表明，當(dāng)前人口城鎮(zhèn)化的人均成本約為15萬元，這意味著，四川人口城鎮(zhèn)化的總成本高達(dá)4.2萬億元，如果這些成本都由地方政府來承擔(dān)，無疑將大大超出地方財(cái)政的承受能力。

(二)四川省人口城鎮(zhèn)化的主要特征

1.人口城鎮(zhèn)化的方式仍以土地征收為主。人口城鎮(zhèn)化途徑主要有土地征收和自由遷移進(jìn)城兩種方式。目前，四川省人口城鎮(zhèn)化的方式仍以傳統(tǒng)的土地征收方式為主。如成都市2006年至2011年共有51.97萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，其中，因土地被征收而變?yōu)槭忻竦娜藬?shù)為51.45萬人，占比高達(dá)99.0%;三臺(tái)縣2009年至2011年有2.82萬人口城鎮(zhèn)化，其中，因土地征收而變?yōu)槭忻竦娜藬?shù)達(dá)2.57萬人，占比為91.1%。由此足見，四川省土地城鎮(zhèn)化速度同樣是大大快于人口城鎮(zhèn)化速度的，地方政府在人口城鎮(zhèn)化的過程中起主導(dǎo)作用，農(nóng)民則明顯處于被動(dòng)地位。農(nóng)民對(duì)征地與否的選擇權(quán)基本缺失，其就業(yè)方式、生活方式的轉(zhuǎn)變，在很大程度上不是農(nóng)民的自主選擇，而是取決于工業(yè)和城市發(fā)展的需要。在征地拆遷方案、農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償、安置就業(yè)、進(jìn)城后的社會(huì)保障等制度安排等方面，農(nóng)民參與度較低，尚未享有充分發(fā)言權(quán)。

2.人口城鎮(zhèn)化具有顯著的“半城市化”特征?！?〕從實(shí)際情況看，農(nóng)民工，特別是其中70%左右的新生代農(nóng)民工，已經(jīng)成為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中潛力最大的重要群體，應(yīng)當(dāng)以其為重點(diǎn)盡快實(shí)現(xiàn)突破。老一代農(nóng)民工在年老時(shí)可能返鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，而80后、90后構(gòu)成的新生代農(nóng)民工已經(jīng)適應(yīng)了城鎮(zhèn)生活，大部分沒有基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能。據(jù)相關(guān)調(diào)查，僅有1.6%的新生代農(nóng)民工打算未來回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。從總體上看，四川省農(nóng)民工市民化進(jìn)程較為緩慢，具有非常顯著的“半城市化”特征。一是部分進(jìn)城農(nóng)民自身的“半城市化”，即一部分農(nóng)民主要為子女教育而進(jìn)城變?yōu)槭忻?，他們雖有一定城鎮(zhèn)務(wù)工收入，但仍然沒有放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村承包土地的收入依賴依然較大。在此情況下，這部分進(jìn)城農(nóng)民很難真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，這必然使四川省城鎮(zhèn)化的支撐和帶動(dòng)作用受到抑制。二是進(jìn)城農(nóng)民家庭的“半城市化”，即在一個(gè)農(nóng)民家庭中，一部分成員進(jìn)城變?yōu)榱耸忻瘢硪徊糠殖蓡T仍留守在農(nóng)村。一些農(nóng)民家庭的青壯年和幼年人口轉(zhuǎn)移到城市后，老年人口卻滯留在農(nóng)村，這不僅引發(fā)了農(nóng)村空巢化問題，而且加重了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象，在很大程度上直接影響了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、西部農(nóng)業(yè)大省人口城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)

(一)土地征收制度仍需進(jìn)一步完善

一是現(xiàn)行土地征用過程的透明度較低。征地程序繁瑣不透明，農(nóng)民不能充分了解征地規(guī)模、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重要信息，往往因農(nóng)民缺乏知情權(quán)引發(fā)各種征地沖突。二是地方政府在征地過程中缺乏相應(yīng)監(jiān)督。政府既是征地行動(dòng)的實(shí)際操作者，也是征地收益的主要獲得者，在地方政府的行政權(quán)力缺乏有效約束條件下，必然出現(xiàn)多征濫征謀取利益的現(xiàn)象。三是征用土地的增值收益分配不合理。農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例較低，不能充分共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的收益，部分地方仍存在以租代征或拖欠農(nóng)民土地補(bǔ)償款的現(xiàn)象。四是部分失地農(nóng)民的后續(xù)問題沒有得到妥善解決。部分地區(qū)在征地過程中，沒有很好解決農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)問題，造成失地農(nóng)民進(jìn)城后生活缺乏經(jīng)濟(jì)來源。

(二)失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化過程中面臨著社會(huì)融入難題

一是在生活習(xí)慣上，農(nóng)民由農(nóng)村到城鎮(zhèn)，從生活作息、工作方式、出行方式、飲食習(xí)慣、居住環(huán)境等都發(fā)生了巨大改變，農(nóng)民一時(shí)難以適應(yīng)。二是在心理狀態(tài)上，失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化后生存空間驟然縮小，生活節(jié)奏突然提速，社會(huì)限制明顯增多，原本習(xí)慣于相對(duì)獨(dú)立生活的農(nóng)民，難以適應(yīng)城市的社會(huì)秩序和社會(huì)規(guī)范。三是社會(huì)交際方面，農(nóng)民進(jìn)城后脫離了農(nóng)村熟人社會(huì)，進(jìn)入城市開放、陌生、相對(duì)有隔閡的人際環(huán)境，難以找到社會(huì)歸宿感。四是社會(huì)管理方面，城市在吸納來自農(nóng)村的新成員后，城市社會(huì)管理方式調(diào)整滯后，未能有效吸納失地農(nóng)民參與到社會(huì)管理中，沒有重視保障其政治權(quán)利，使農(nóng)民進(jìn)城后被邊緣化。

(二)農(nóng)民工變市民時(shí)遭受政策歧視

地方政府熱衷于通過土地征收方式將城市近郊農(nóng)民變?yōu)槭忻?，卻忽略了進(jìn)城農(nóng)民工變?yōu)槭忻竦男枨?。地方政府通過征收農(nóng)民土地，不僅可以獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源，而且還可以獲取可觀的土地出讓收入。而將農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，地方政府卻需要支付高額的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套成本，不僅不能直接獲得相應(yīng)收入，反而短期內(nèi)會(huì)面臨較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)荷。因此，城市政府，包括縣級(jí)政府，往往對(duì)農(nóng)民工市民化設(shè)置了相對(duì)較高的落戶門檻，將大量農(nóng)民工排除在城市公共服務(wù)范圍之外。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種征地主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化方式對(duì)土地資源高度依賴，嚴(yán)重剝奪農(nóng)民利益，短期化特征十分明顯，不僅無益于可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，而且也不利于形成一批穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。另外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府傾向于將本地戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，卻忽略了外地戶籍農(nóng)民工變?yōu)槭忻竦男枨蟆５胤秸七M(jìn)人口城鎮(zhèn)化主要考慮本地戶籍人口。如規(guī)定本地戶籍農(nóng)民可以自由遷移進(jìn)城定居落戶，而非本地戶籍農(nóng)民則不能享受這一政策。而很大部分農(nóng)民工進(jìn)城后都留在非戶籍地務(wù)工，這意味著他們難以享受所在地城市政府的相關(guān)優(yōu)惠政策。這種帶有地方保護(hù)性質(zhì)的城鎮(zhèn)化政策，不僅對(duì)外來農(nóng)民工而言有失公允，而且人為限制了城鎮(zhèn)化帶動(dòng)力更充分廣泛的發(fā)揮。

(三)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)不暢制約人口城鎮(zhèn)化

人口城鎮(zhèn)化后的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬不清晰，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的可交易性仍然較低。按照國家現(xiàn)行《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，須將承包地退還原村集體。因此，讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城無疑面臨著法律障礙。同時(shí)，《土地承包法》、《物權(quán)法》等法津法規(guī)將承包地、宅基地、林地視為農(nóng)民的一種使用權(quán)或用益物權(quán)，對(duì)房屋、林權(quán)等附屬權(quán)利的流動(dòng)也具有較多約束，因此，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利在流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限等方面都受到諸多限制。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善，尚未出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)辦法，未規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的程序、規(guī)則和流程。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值評(píng)估機(jī)制和平臺(tái)缺失，未成立有資質(zhì)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利價(jià)值專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)的咨詢和指導(dǎo)。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的抵押擔(dān)保機(jī)制還未有效運(yùn)行，還未形成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的抵押貸款辦法，政策性擔(dān)保公司對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利抵押貸款的支持嚴(yán)重缺位。

(四)縣級(jí)政府促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的能力受限

縣域城市化的推進(jìn)在吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移方面具有不可低估和替代的巨大潛力，但目前普遍的情況是，縣級(jí)政府在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化過程中的作為空間仍然十分受限。一方面，縣域經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)展不足，難以為人口城鎮(zhèn)化提供有效的經(jīng)濟(jì)支撐。西部農(nóng)業(yè)大省大部分縣工業(yè)水平不高，尚未擺脫吃飯財(cái)政局面，無力承擔(dān)大量人口城鎮(zhèn)化后新增的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套成本。同時(shí)，西部農(nóng)業(yè)大省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，難以為大量進(jìn)城農(nóng)民提供充足的就業(yè)崗位，不能確保農(nóng)民進(jìn)城后獲得穩(wěn)定的收入來源。另一方面，縣級(jí)政府政策調(diào)整權(quán)限較低，難以為人口城鎮(zhèn)化提供有效的政策支撐?？h級(jí)政府在調(diào)整戶籍政策、社會(huì)保障、土地管理等方面的權(quán)限較小，很難突破現(xiàn)有政策的束縛，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化過程中的體制突破及政策調(diào)整空間相應(yīng)較小。

(五)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程

隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，大量農(nóng)民脫離土地，在農(nóng)村的土地生產(chǎn)要素被釋放出來的同時(shí)，也帶來了農(nóng)村“空心化”、土地撂荒、農(nóng)業(yè)粗放式經(jīng)營等問題。更嚴(yán)重的問題在于，傳統(tǒng)家庭經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式并未隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程而改變，農(nóng)民的承包土地沒有充分流轉(zhuǎn)，社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)的范圍有限，而新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)民專業(yè)合作社也還沒有培養(yǎng)起來。在大量青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城的背景下，組織化、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式?jīng)]有及時(shí)形成，不僅影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至還可能引致農(nóng)業(yè)發(fā)展向小農(nóng)經(jīng)濟(jì)倒退的嚴(yán)重后果。

三、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口城鎮(zhèn)化的途徑及對(duì)策

立足西部農(nóng)業(yè)大省現(xiàn)實(shí)，要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民平穩(wěn)、有序、公平地進(jìn)城變市民，首先應(yīng)合理選擇三個(gè)層面的推進(jìn)途徑:

一是讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城。應(yīng)當(dāng)允許并支持農(nóng)民持有承包地、宅基地、房屋、林權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)入城鎮(zhèn)，既保障進(jìn)城農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變過程中的基本利益不受損害，又為農(nóng)民進(jìn)城變市民提供不可缺少的資金支撐?！?〕

二是分類型推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。對(duì)有穩(wěn)定就業(yè)崗位、有一定投資能力和綜合素質(zhì)較高的農(nóng)民工，應(yīng)優(yōu)先鼓勵(lì)他們進(jìn)入各類大中城市。對(duì)就業(yè)和投資能力有限的農(nóng)民工，應(yīng)引導(dǎo)他們就近進(jìn)入縣城和一般場(chǎng)鎮(zhèn)。對(duì)大中城市近郊的農(nóng)民，應(yīng)更加重視采取就地就近城鎮(zhèn)化的方式，不改變其居住地點(diǎn)，就地完成就業(yè)方式和生活方式的根本改變，走分散化城鎮(zhèn)化道路。

三是加快農(nóng)民工變市民進(jìn)程。例如四川省2300萬農(nóng)民工，特別是其中70%左右的新生代農(nóng)民工，無疑是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中潛力最大和震蕩最小的重要群體，應(yīng)加快探索農(nóng)民工變市民的有效辦法，以其為重點(diǎn)盡快實(shí)現(xiàn)突破。

進(jìn)一步思考，西部農(nóng)業(yè)大省要平穩(wěn)有序地加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)實(shí)施下述六個(gè)方面的對(duì)策措施:

1.加快促進(jìn)失地農(nóng)民充分融入城市。一是繼續(xù)深化土地征收制度改革。應(yīng)在進(jìn)一步區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地征用范圍和辦法基礎(chǔ)上，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。消除對(duì)失地農(nóng)民的歧視觀念，農(nóng)民安置房建設(shè)的選址和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市商品房同一水平。加快探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)的辦法。二是為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位。堅(jiān)持“以業(yè)興城 (鎮(zhèn))”的工作思路，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)“兩化”互動(dòng)，為實(shí)地農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位，重點(diǎn)解決失地農(nóng)民的后續(xù)生計(jì)問題。三是引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民心理上融入城市生活。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的心理調(diào)適和引導(dǎo)，增強(qiáng)歸屬感，提高責(zé)任感，讓他們能夠有尊嚴(yán)地生活和發(fā)展。主動(dòng)關(guān)心進(jìn)城農(nóng)民的精神生活和心理健康，為其提供心理疏導(dǎo)援助。廣泛開展志愿服務(wù)活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力，促進(jìn)新老居民融合。四是促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民文明習(xí)慣上融入城市生活。開展多種形式的社區(qū)教育培訓(xùn)，提升進(jìn)城農(nóng)民文明素質(zhì)。開展使用電梯、燃?xì)?、灶具、光纖、網(wǎng)絡(luò)等生活技能培訓(xùn)，提高進(jìn)城農(nóng)民在城市的生活能力，使其在生活習(xí)慣、文明習(xí)慣方面盡快融入城市生活。

2.制定促進(jìn)農(nóng)民工為市民的政策支持體系。一是為農(nóng)民工提供更加完善的城市基本社會(huì)保障。讓農(nóng)民工可以平等享受廉租房、公租房等保障性住房的優(yōu)惠政策，在進(jìn)城落戶后能夠真正實(shí)現(xiàn)“安居樂業(yè)”。為農(nóng)民工及子女提供文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)性公共服務(wù)，讓其享有基本的市民待遇?！?〕二是有效降低農(nóng)民工城市落戶的門檻。進(jìn)一步降低購房落戶條件，允許租住房屋、參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限或入住保障性住房的農(nóng)民工在城市落戶。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)扶持。要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，確保有就業(yè)愿望和能力的農(nóng)民工平等享受政府補(bǔ)貼就業(yè)培訓(xùn)。四是增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)支持。鼓勵(lì)扶持進(jìn)城農(nóng)民工自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。為進(jìn)城農(nóng)民工個(gè)體經(jīng)營提供更寬松的政策環(huán)境和更廣闊的場(chǎng)地空間。為進(jìn)城農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資提供貸款擔(dān)保、財(cái)政貼息等金融服務(wù)，降低其創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.賦予和尊重人口城鎮(zhèn)化后的財(cái)產(chǎn)自主處置權(quán)。一是賦予農(nóng)民明確和穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從國家層面加快《土地承包法、《物權(quán)法》等相關(guān)法律的修訂己成為人口城鎮(zhèn)化過程中保障其基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須突破的主要難點(diǎn)。就西部農(nóng)業(yè)大省而言，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)本省農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度改革的指導(dǎo)性文件和相關(guān)政策法規(guī)，可借鑒廣東、四川等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)遷移進(jìn)城的農(nóng)民，允許農(nóng)民在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況下進(jìn)城落戶，不應(yīng)以其放棄農(nóng)村土地權(quán)益作為換取市民身份的條件，不得強(qiáng)制農(nóng)民以土地?fù)Q社保和住房。二是有效促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合理有序流轉(zhuǎn)。讓進(jìn)城農(nóng)民自主選擇出租、抵押、出讓等方式流轉(zhuǎn)原有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。出臺(tái)完善農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利評(píng)估交易平臺(tái)的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的程序、規(guī)則和流程。建立為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)的社會(huì)中介組織。〔4〕

4.加大對(duì)縣級(jí)政府促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的支持力度。一是增加對(duì)縣級(jí)政府推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的財(cái)政支持。由上級(jí)財(cái)政適當(dāng)彌補(bǔ)縣級(jí)政府在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的資金缺口，減輕縣級(jí)政府在農(nóng)民進(jìn)城落戶后的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套方面的投資壓力。二是鼓勵(lì)縣級(jí)政府探索政策創(chuàng)新。給予縣級(jí)政府在土地管理制度、社會(huì)管理制度等方面更大的改革探索空間，讓其在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，探索和試點(diǎn)適用于本地人口城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策。三是加快對(duì)成都改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。將成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體化改革等方面的成功經(jīng)驗(yàn)逐步在全省進(jìn)行推廣。進(jìn)一步在全省范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押融資體系，組建縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，推動(dòng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

5.建立以縣城為重點(diǎn)的農(nóng)民梯次轉(zhuǎn)移模式。一是進(jìn)一步凸顯縣城在西部農(nóng)業(yè)大省新型城鎮(zhèn)體系中的核心作用。充分發(fā)揮縣城在梯次銜接、以大帶小、多中心、走廊式、組團(tuán)化、網(wǎng)絡(luò)狀的新型城鎮(zhèn)體系的核心作用，提升縣城的產(chǎn)業(yè)和人口承載能力，促進(jìn)農(nóng)民不斷向縣城轉(zhuǎn)移。二是引導(dǎo)農(nóng)民就地就近向城鎮(zhèn)周邊集中。引導(dǎo)城郊農(nóng)民通過土地綜合整治向城鎮(zhèn)周邊集中，實(shí)現(xiàn)由分散居住向適度集中居住轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)形態(tài)的逐漸過渡。三是探索構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。加快建設(shè)新農(nóng)村綜合體，實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)規(guī)劃的有機(jī)融合，強(qiáng)化區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)互連互通、共建共享。

6.進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制體制創(chuàng)新。一是加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序、有效流轉(zhuǎn)。將農(nóng)民進(jìn)城后釋放的細(xì)碎土地要素整合，以不同方式推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展依托推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)化農(nóng)民進(jìn)城的產(chǎn)業(yè)支撐。特別是應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)用自有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)出資入股成立專業(yè)合作社或股份合作社，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，獲得持續(xù)的產(chǎn)權(quán)收益。二是大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、培育農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型主體，發(fā)展土地股份合作、土地托管經(jīng)營等多種適度規(guī)模經(jīng)營，著力解決農(nóng)民進(jìn)城后可能出現(xiàn)的“空心化”、土地撂荒等問題。三是完善推廣“1+4”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。加快推進(jìn)以土地股份合作社為核心，以農(nóng)產(chǎn)品公共品牌服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和農(nóng)村金融服務(wù)四大服務(wù)體系為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

〔1〕王小剛，李太后中國“半城鎮(zhèn)化”問題與農(nóng)民工的理性選擇〔J〕.天府新論，2012，(1).

〔2〕楊元魯.中國城市化進(jìn)程中必須重視的幾個(gè)問題〔J〕.經(jīng)濟(jì)縱橫，2012，(1).

〔3〕左學(xué)金.我國進(jìn)城農(nóng)民工市民化模式探討〔J〕.西部論壇，2012，(1).

〔4〕白永秀，王頌吉.由“被動(dòng)城市化”到“主動(dòng)城市化”——兼論城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的演進(jìn)〔J〕.江西社會(huì)科學(xué)，2011，(2).