李曉波 殷煥舉

選區(qū)又稱選舉區(qū)，是選民開展選舉活動、直接選舉產(chǎn)生國家代議機關(guān)代表的基本單位。其后的選民登記、代表名額分配、提名和確定代表候選人、投票選舉等工作均以選區(qū)為單位進(jìn)行?！捌渥饔檬鞘惯x民在一定的區(qū)域內(nèi)參加選舉和計算選票，實現(xiàn)選舉的目的;同時，選區(qū)又是被選出的代表聯(lián)系選民并履行其職責(zé)的基本活動區(qū)域。”〔1〕黨的十八大報告明確提出要在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，這既是完善人大代表聯(lián)系群眾制度、保障選民依法監(jiān)督當(dāng)選代表履職的重要舉措，也為當(dāng)前選區(qū)劃分制度改革指明了方向。選區(qū)劃分既要有利于加強人大代表同選民的溝通聯(lián)系，又要方便人大代表依法履行職責(zé)并接受選民的監(jiān)督，因而具有十分重要的法律意義?，F(xiàn)行《選舉法》對選區(qū)劃分作了相應(yīng)規(guī)定，具體而言，基層人大直選中選區(qū)劃分需要考慮三重因素。一是地域和單位因素，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū);二是代表因素，即按照每一選區(qū)選1名至3名代表的標(biāo)準(zhǔn)確定選區(qū)的大小;三是人口因素，即各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。我國選區(qū)劃分的三重因素在各地基層選舉實踐中往往導(dǎo)致顧此失彼的結(jié)果，使得選區(qū)的大小及選區(qū)的比例難以掌握，直接影響了選舉的效果。囿于各種原因，在選舉實踐中，學(xué)者們也更多地關(guān)注選民的選舉權(quán)落實問題，看重選民形式上的平等權(quán)利，而將選區(qū)劃分歸于純選舉技術(shù)范疇，對這種實質(zhì)影響選舉民主和選民平等權(quán)利的行為缺少必要關(guān)注，使得選區(qū)劃分不斷暴露出制度層面的不足，極大地影響了基層人大選舉制度的發(fā)展和完善。

一、基層人大直選中選區(qū)劃分制度存在的問題

選區(qū)劃分制度是否科學(xué)合理，對于選舉進(jìn)程以至選舉結(jié)果至關(guān)重要。十八大報告提出要“實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，這在一定程度上保障了選民平等的選舉權(quán)利，也減少了因結(jié)構(gòu)比例要求而給選區(qū)劃分帶來的困難。但是，當(dāng)前我國基層人大直選中選區(qū)劃分制度仍然存在著諸多問題，在實踐中影響了整個選舉的順利進(jìn)行，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)選區(qū)劃分的大小不一使得選民民主權(quán)利受損

我國的選區(qū)劃分依據(jù)國情采用的是大小選區(qū)相結(jié)合的辦法，即在選區(qū)劃分中既有產(chǎn)生1名代表的小選區(qū)，也有產(chǎn)生2-3名代表的大選區(qū)?，F(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，在基層人大直接選舉中，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍。根據(jù)差額選舉的要求，在選區(qū)劃分中，小選區(qū)選1名人大代表，則應(yīng)確定2名正式代表候選人。大選區(qū)如果選2名正式代表，則應(yīng)確定3-4名正式代表候選人;如選3名正式代表，則應(yīng)至少確定4-6名正式代表候選人。以上可以看出，在小選區(qū)中，要從2名候選人中選出1名正式代表，每名候選人的當(dāng)選幾率均為50%;而在大選區(qū)中，每名候選人的當(dāng)選幾率則大于或等于50%，幾率大小完全取決于差額比例下候選人數(shù)的多少。換句話說，小選區(qū)制下由于差額比例的要求，選民的選擇范圍更大，候選人競爭也更大，而大選區(qū)制下選民的選擇范圍更小，候選人競爭也更小。

事實上，在各地的選舉實踐中，為了保證選舉的順利進(jìn)行，特別是為了確保選舉的一次成功，選舉組織往往更多的采用大選區(qū)制，人為縮小選舉的競爭力，并安排差額陪襯，試圖通過大選區(qū)制來保證組織提名的候選人順利當(dāng)選，這種例子屢見不鮮。這種人為通過選區(qū)劃分等選舉技術(shù)手段來達(dá)到選舉目的的行為違背了民主選舉的初衷，使得選民民主權(quán)利受損，造成了選舉實質(zhì)上的不平等。

(二)選區(qū)劃分的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)使得選區(qū)的行政化傾向嚴(yán)重

所謂復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，指的是基層人大直選中選區(qū)劃分采用的是多重標(biāo)準(zhǔn)，并不固定統(tǒng)一，具體說來是指以居住地和單位相結(jié)合的方法來劃分選區(qū)。在農(nóng)村一般是按居住地劃分選區(qū)，而在城市則主要按工作單位等來劃分選區(qū)。選區(qū)的嚴(yán)重行政化傾向主要體現(xiàn)在以單位劃分為主的城市選區(qū)當(dāng)中。

在城市單位選區(qū)劃分中，主要有以下幾種情況:一個單位單獨劃分為一個選區(qū);一個單位劃分為多個選區(qū);多個單位劃分為一個選區(qū);單位和鄰近居民區(qū)劃分為一個選區(qū)。不管是哪一種情況都無法回避一個現(xiàn)實，即選區(qū)中的單位領(lǐng)導(dǎo)往往擁有更多的選舉資源，占據(jù)更大的選舉優(yōu)勢，更容易當(dāng)選為本選區(qū)的人大代表。任何一個單位都有行政隸屬關(guān)系，選民平等的選舉權(quán)利會受到來自單位領(lǐng)導(dǎo)的干擾或左右，很容易選出該單位的領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)指派代表候選人的現(xiàn)象也難以避免。在各地的選舉實踐中，以單位為基礎(chǔ)劃分選區(qū)的當(dāng)選代表幾乎都是各單位的領(lǐng)導(dǎo)干部或指派的代表，這樣就使選舉失去了其本來的意義。選區(qū)劃分的行政化傾向一方面壓抑了選民的參選積極性，使有志于參政議政的代表難以產(chǎn)生，另一方面也不利于選民對當(dāng)選代表進(jìn)行有效的監(jiān)督，使選舉流于形式，選民與代表之間的這種委托-代理關(guān)系也徒具其表。

(三)選區(qū)劃分中的預(yù)留名額和參選名額使選舉偏離了民主本質(zhì)

現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，代表名額根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)確定，由選舉委員會分配給各選區(qū)。問題在于，現(xiàn)行《選舉法》雖然規(guī)定了代表名額按選區(qū)進(jìn)行分配，但是并沒有強調(diào)名額需一次性直接分配給各選區(qū)，這就給有關(guān)部門截留代表名額提供了便利。

事實上，在基層人大直接選舉的實踐中，為貫徹組織意圖，特別是因部分領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)調(diào)整的需要，選舉組織部門往往在選舉前預(yù)留和分配一部分代表名額，也稱“機動指標(biāo)”，在職務(wù)調(diào)整后進(jìn)行人大代表的補選。這種補選實際上是一種確認(rèn)性選舉，代表身份是組織變相授予而非選民民主選舉。隨之而來就產(chǎn)生了兩個問題:一方面本行政區(qū)內(nèi)代表名額并沒有一次性全部分配給各選區(qū)，預(yù)留名額和參選名額的存在客觀上挫傷了選民的積極性，削弱了選舉的民主效力;另一方面領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)留名額雖然有利于減少因二次選舉而帶來的選舉成本增加問題，提高了選舉效率，也有助于當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)更好地開展相關(guān)工作，但是由于領(lǐng)導(dǎo)干部代表并非通過選民真實的民主選舉產(chǎn)生，而是因工作關(guān)系而組織授予，因而代表性與廣泛性不足，很難真正體現(xiàn)出選民的意志。預(yù)留名額和參選名額的存在使得選舉偏離了民主的本質(zhì)，給選舉公平與選舉的民主效力造成了損害。

(四)選區(qū)劃分與選民利益脫節(jié)造成了選民政治冷漠

“選舉總是和利益聯(lián)系在一起的，人們關(guān)注選舉，無非是想通過選舉來實現(xiàn)自己的利益。”〔2〕其實質(zhì)是在選擇自己的利益代表人，以實現(xiàn)自身的利益訴求?！斑x舉和利益的聯(lián)結(jié)，是通過一套完整的程序設(shè)計來完成的，而選區(qū)劃分則是若干道程序中的重要一環(huán)?！薄?〕目前在我國基層人大直選中，由于選區(qū)劃分不合理，已經(jīng)出現(xiàn)選舉與選民利益脫節(jié)的趨勢，高參選率下隱藏嚴(yán)重的政治冷漠，這種現(xiàn)象在城市單位選區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，選民利益大致分為兩部分:一是純粹與個人生活相關(guān)的居住區(qū)利益，包括醫(yī)療住房、環(huán)境綠化、公共設(shè)施、小區(qū)管理、治安交通以及子女入學(xué)等;二是從工作中派生出的利益，包括晉升、榮譽、住房、工作及獎金等。從利益的實現(xiàn)方式來看，居住區(qū)利益可以通過選民投票選舉本選區(qū)的人大代表來有效維護(hù)，選民也有投票選舉的內(nèi)在動力。而選民的單位利益并不能通過選舉人大代表來實現(xiàn)，“因為單位利益是由選民所在單位進(jìn)行分配的，和單位所在地的基層人民代表大會毫無關(guān)系。因此，在以工作單位劃分的選區(qū)進(jìn)行投票，會使選舉與選民的利益脫節(jié)?！薄?〕缺乏利益驅(qū)動的選舉必然導(dǎo)致選民政治冷漠現(xiàn)象，因此，選區(qū)劃分必須兼顧選民的利益，否則就失去了選民選舉的最大推動力。

(五)選區(qū)劃分中人口比例“大體相等”的規(guī)定難以界定

人口比例是指在選區(qū)劃分中每一名代表與相應(yīng)所代表的人口數(shù)之間的比例關(guān)系。人口比例是確定代表名額、劃分選區(qū)的重要依據(jù)。任何一個代議民主制的國家在選區(qū)劃分中都必須確立一定的人口比例關(guān)系，這既是維護(hù)選民一人一票、同票同權(quán)的選舉權(quán)利的客觀需要，也是保持各選區(qū)適度規(guī)模和人口數(shù)大致平衡的現(xiàn)實要求?，F(xiàn)行《選舉法》雖對選區(qū)劃分中的人口比例作了“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”的規(guī)定，但卻對“大體相等”的規(guī)定缺乏較為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，使得各地選舉實踐中人口比例出現(xiàn)較大差別，這就對選民平等的選舉權(quán)利造成了較大損害。

“若從純理想的角度看，根據(jù)一人一票原則和平等代表權(quán)原則，同一行政區(qū)內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口規(guī)模都應(yīng)保持均等?！薄?〕然而，現(xiàn)實中選區(qū)劃分需要統(tǒng)籌考慮代表結(jié)構(gòu)、選區(qū)類型、人口比例以及組織意圖等多重因素，這就使得現(xiàn)行《選舉法》中“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”的規(guī)定很難做到?！按篌w相等”等法律用語模糊且難以界定，使得選區(qū)劃分中隨意性較強，也給相關(guān)組織部門貫徹組織意圖、操縱選舉提供了某種便利。在基層人大選舉實踐中，不同的選區(qū)之間人口比例存在較大的差距，即使是同一行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)間的人口比例也不盡相同。當(dāng)前為規(guī)范選區(qū)劃分，切實保障選民平等的選舉權(quán)利，需要從法律上對人口比例“大體相等”的規(guī)定作出明確界定。

除此之外，我國基層人大直選中的選區(qū)劃分制度還存在著對“流動選民”選舉權(quán)關(guān)注不夠、選區(qū)劃分過程缺乏必要的審查監(jiān)督、選區(qū)劃分中統(tǒng)籌考慮的因素過多增加了劃分難度等問題。這些都需要結(jié)合我國基層人大選舉的實際，通過進(jìn)一步改革我國選區(qū)劃分制度來加以解決。

二、基層人大直選中選區(qū)劃分制度改革的基本原則

選區(qū)劃分制度改革必須遵循一定的基本原則，這直接關(guān)系到《憲法》和《選舉法》所確定的平等選舉原則能否得到真正落實，因而具有十分重要的法律意義。

(一)便民原則

選區(qū)劃分制度改革首要考慮的是便民原則。選區(qū)是選民參加選舉活動、開展投票計票和聯(lián)系代表的活動區(qū)域，選民則構(gòu)成了選區(qū)的活動主體。選區(qū)能否發(fā)揮效力關(guān)鍵在于選民能否有效行使自身的選舉權(quán)利，因而選區(qū)劃分要充分考慮選民的實際情況，從維護(hù)選民利益和方便選民行使選舉權(quán)的角度出發(fā)確定選區(qū)的大小與范圍。

便民原則具體來說包括三個方面:一是便于選舉?！耙环矫嬉紤]人口居住狀況，同時要考慮選民的分布、民族成分、歷史傳統(tǒng)等因素。另一方面要考慮行政區(qū)域的劃分、政權(quán)機關(guān)的設(shè)置、企事業(yè)單位的具體分布等情況?！薄?〕選區(qū)劃分一定要方便該選區(qū)內(nèi)的每一選民都能夠順利參加選舉，行使法定的民主權(quán)利。二是便于聯(lián)系?；鶎尤舜蟠磉x舉實際上就是一個權(quán)力授受的過程，選民與代表之間是一種委托-代理關(guān)系。選民將自己手中的權(quán)力授予了人大代表，也就內(nèi)在地要求代表能維護(hù)好選民的切身利益。選區(qū)劃分必須保證選民能夠及時有效地與自己選舉產(chǎn)生的人大代表進(jìn)行溝通聯(lián)系，并反饋利益訴求，真正體現(xiàn)出權(quán)力授受關(guān)系。三是便于監(jiān)督罷免。代表權(quán)力來源于廣大選民，通過選民授權(quán)而當(dāng)選，同樣也可以被選民依法罷免。選民可以監(jiān)督代表履職過程，對于不稱職的代表可以依法罷免。選區(qū)劃分制度改革要充分體現(xiàn)出主權(quán)在民的理念，方便選民行使監(jiān)督罷免代表的權(quán)利。

(二)平等原則

平等原則主要是指選區(qū)內(nèi)的每一選民都有投票選舉的權(quán)利，并且每一票都是等價的，俗稱一人一票、同票同權(quán)。事實上，平等原則也是我國現(xiàn)行《選舉法》對選區(qū)劃分的基本要求。要維護(hù)選區(qū)劃分中的平等原則，就必須嚴(yán)格遵守“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”的規(guī)定。既要在選區(qū)劃分中合理界定“大體相等”的浮動范圍，又要充分保障本選區(qū)內(nèi)選民特別是“流動選民”合法的選舉權(quán)利，還必須考慮對特殊群體的名額保障問題，使選區(qū)劃分制度改革中的平等原則真正落到實處。

(三)動態(tài)平衡原則

基于平等代表權(quán)的需要，選區(qū)劃分制度改革不僅應(yīng)保持靜態(tài)協(xié)調(diào)，更重要的是要保持動態(tài)的平衡。一方面，從法律上講，只要行政區(qū)劃沒有變動或未出現(xiàn)因法定的原因造成人口較大變動的狀況，選區(qū)也應(yīng)保持相對的穩(wěn)定，這既體現(xiàn)了法律的嚴(yán)肅性，也是保證選舉公正和民主的基本條件。另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，戶籍制度改革深入推進(jìn)，人口流動加劇，給部分城市的選區(qū)劃分帶來了一定困難。為保證“流動選民”的選舉權(quán)利，選區(qū)也應(yīng)該根據(jù)具體情況而做相應(yīng)調(diào)整，以做到動態(tài)的平衡。

(四)審查監(jiān)督原則

選區(qū)劃分是開展選舉活動的首要前提，選區(qū)劃分制度改革需充分考慮如何實現(xiàn)對選區(qū)劃分過程進(jìn)行有效的審查監(jiān)督的問題，為選民維護(hù)自身合法的選舉權(quán)利提供法律救濟(jì)。特別是要監(jiān)督選舉委員會濫劃選區(qū)以及選區(qū)內(nèi)人口比例和人口分布嚴(yán)重失衡等現(xiàn)象。審查監(jiān)督具體包括兩個方面:一是上級人大常委會和上級選舉委員會對選區(qū)劃分的審查監(jiān)督;二是選區(qū)內(nèi)選民對選區(qū)劃分過程進(jìn)行的有效監(jiān)督和制約。

由此可見，只有堅持便民原則、平等原則、動態(tài)平衡原則和審查監(jiān)督原則，才能切實保障選民合法的選舉權(quán)利，使得選區(qū)劃分制度改革成為維護(hù)選舉公平和民主的有效手段。

三、基層人大直選中選區(qū)劃分制度改革的路徑選擇

基層人大直選中的選區(qū)劃分是整個選舉的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著選舉的民主程度。當(dāng)前我國基層人大直選中選區(qū)劃分制度還存在著諸多不足，迫切需要從制度層面加以改革和完善。

(一)選區(qū)劃分規(guī)模應(yīng)堅持小選區(qū)為主

選區(qū)劃分的規(guī)模如何才算合適?目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。西方國家的選區(qū)劃分大小對于各政黨爭奪議員席位至關(guān)重要，因而成為各黨派勢力角逐的焦點。我國不存在多黨競爭關(guān)系，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，選區(qū)劃分也是為了更好地維護(hù)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，因而不存在政黨干預(yù)選區(qū)劃分的情況。但是由于涉及到各種利益關(guān)系，以及原有制度層面的漏洞，使得選區(qū)劃分中人為干預(yù)的現(xiàn)象較為普遍，選區(qū)劃分也成了某些選舉組織干預(yù)選舉、貫徹組織意圖的重要手段。

通過分析我們發(fā)現(xiàn)，在大小選區(qū)制下每一候選人的當(dāng)選幾率是完全不同的。相對來說，小選區(qū)制下候選人競爭更大，選民的選擇范圍也更大;而大選區(qū)制下候選人競爭更小，選民的選擇范圍也就更小。盡管設(shè)置大選區(qū)可以較好地保證組織安排的人選當(dāng)選，確保選舉“一次成功”，代表的結(jié)構(gòu)比例操作上難度相對小一些，但這種人為地通過技術(shù)操作保證某一候選人當(dāng)選的做法是缺少法理基礎(chǔ)的。只從“方便”選舉、提高選舉“成功率”的角度考慮來劃分選區(qū)的做法，勢必造成選區(qū)劃分規(guī)模的嚴(yán)重失衡。從維護(hù)民主選舉的初衷和保障選民選舉權(quán)的角度出發(fā)，在選區(qū)劃分中應(yīng)堅持以小選區(qū)為主，一般以一個選區(qū)選一名代表為宜。凡符合選一名代表的單位，就應(yīng)單獨劃分一個選區(qū)，選區(qū)劃大了，既不利于選民行使直接選舉的權(quán)利，也不利于組織選舉。從選舉實踐上看，這樣做有四點益處:“一是由于選區(qū)規(guī)模小，便于選民了解選區(qū)和候選人情況，也有利于代表當(dāng)選后聯(lián)系選民，加強選民對代表的監(jiān)督;二是每個選區(qū)只選一名代表，按照差額比例的要求，候選人為二名，實行‘二選一’，實際上加大了代表差額的比例，增加了選民的選擇范圍，加大了候選人之間的競爭性，有利于促進(jìn)社會主義民主意識的提高;三是可以提高選舉的效率，因為小選區(qū)組織選舉方便、成本較低;四是有利于減少‘戴帽下達(dá)’的指選、派選代表的做法?！薄?〕

(二)選區(qū)劃分類型應(yīng)堅持居住地劃分為主

按現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，我國選區(qū)劃分實行的是居住地劃分與單位劃分相結(jié)合的劃分辦法。根據(jù)不同情況采用不同選區(qū)劃分方法，本身并無過錯，也體現(xiàn)了選區(qū)劃分的靈活性，但也正是因為選區(qū)劃分的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)使得選區(qū)劃分中隨意性較大，違規(guī)操作現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這在單位劃分的選區(qū)中尤為明顯。一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口流動加劇，原有的單位劃分的選區(qū)已經(jīng)不能滿足形勢發(fā)展的需要。另一方面，在單位參加選舉雖然方便，也更容易選舉投票，提高參選率，但卻很難真實體現(xiàn)出選民的切身利益，也很難使選舉與選民利益內(nèi)在連結(jié)，加劇了選民的政治冷漠。

從世界范圍來看，按居住地劃分選區(qū)已成為世界各國選區(qū)劃分的大體趨勢，也為我國選區(qū)劃分提供了良好的思路。雖然目前在我國，劃分選區(qū)要與代表構(gòu)成統(tǒng)籌考慮，以便能夠較好地實現(xiàn)代表的“合理”構(gòu)成，要完全按居住地劃分選區(qū)似乎還不太現(xiàn)實。但是選區(qū)劃分中應(yīng)堅持以居住地劃分為主，在城市選區(qū)中逐步擴大按居住地劃分的比例和范圍，應(yīng)該成為未來我國選區(qū)劃分制度改革的方向。按居住地劃分選區(qū)的最大好處在于它更能體現(xiàn)選民的直接利益。居住地劃分選區(qū)不僅能夠有效防止單位選區(qū)劃分中的行政化傾向，保證選民能夠充分自由地行使自己的選舉權(quán)利。更重要的在于，它實現(xiàn)了選舉與選民利益的天然連結(jié)，激發(fā)了選民選舉的積極性。在居民地劃分的選區(qū)中，選民更關(guān)心居住地的環(huán)境、交通、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)建設(shè)中的問題，更有通過選舉人大代表反映解決問題并維護(hù)自身權(quán)利的內(nèi)在動力。按居住地劃分選區(qū)的方式很好地實現(xiàn)了選舉的目的。選舉一旦與選民利益連結(jié)，就會使選舉成為推動民主進(jìn)步的重要力量?，F(xiàn)階段堅持以居住地劃分選區(qū)為主，并不意味著完全放棄單位選區(qū)的劃分方式。事實上，為了統(tǒng)籌考慮代表界別因素，城市一定程度上存在單位界別劃分選區(qū)是必要的，也是符合當(dāng)前我國國情的。但要適當(dāng)控制單位界別劃分選區(qū)的比例和范圍，使選區(qū)劃分既能維護(hù)選民的切身利益，又能增強選舉的代表性和廣泛性。

(三)選區(qū)劃分過程應(yīng)體現(xiàn)民主精神

選區(qū)劃分過程應(yīng)該充分體現(xiàn)民主精神，體現(xiàn)選民的真實意志。當(dāng)前選區(qū)劃分過程中預(yù)留名額、參選名額等現(xiàn)象的存在侵犯了選民平等的選舉權(quán)利，使得選舉偏離了民主的本質(zhì)，給選舉的公正性與民主性造成了損害。預(yù)留名額主要是由于縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整滯后于代表的選舉，為了保證主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)選為人大代表，預(yù)先留出名額，不分配到各選區(qū)，等領(lǐng)導(dǎo)到位后再進(jìn)行補選。參選指標(biāo)則是指為照顧一些領(lǐng)導(dǎo)干部到選區(qū)參加選舉而特別撥給選區(qū)的代表名額和指標(biāo)?！邦A(yù)留名額和參選指標(biāo)是目前我國基層人大代表選舉中較為普遍的做法，是保證一些黨政干部當(dāng)選的必要手段，但這是一種違反法律要求的做法?！薄?〕當(dāng)前要保證選區(qū)劃分充分民主、公平，就必須規(guī)范選區(qū)劃分中預(yù)留名額和參選指標(biāo)的做法，并對選區(qū)劃分的整個過程進(jìn)行必要的審查監(jiān)督。

若從絕對民主的角度考慮，代表名額應(yīng)一次性全部分配下達(dá)到選區(qū)，并由選區(qū)按名額進(jìn)行公開選舉，如此也就不存在預(yù)留名額和參選指標(biāo)的問題了。但是，我國基層人大直選中的選區(qū)劃分必須考慮到代表構(gòu)成等諸多因素，選舉既要體現(xiàn)出必要的民主性，又要體現(xiàn)出一定的廣泛性和代表性，還要充分考慮現(xiàn)實情況的需要，因而還很難完全做到代表名額一次性分配完畢。因此，要體現(xiàn)選區(qū)劃分過程的民主精神，可以從三個方面入手:一是逐步減少選區(qū)劃分過程中的預(yù)留名額和參選指標(biāo)，并限制一定的比例和范圍，使選舉體現(xiàn)出充分的民主性和公平性;二是通過修改各地選舉法實施細(xì)則來進(jìn)一步規(guī)范選區(qū)劃分中預(yù)留名額和參選指標(biāo)的做法，增強其公開性和透明性;三是加大對選區(qū)劃分過程的審查監(jiān)督?？h級人大常委會要加強指導(dǎo)監(jiān)督，采取適當(dāng)措施，防范可能發(fā)生的選區(qū)劃分中的不平等現(xiàn)象，并為選民維護(hù)自身合法的選舉權(quán)利提供法律救濟(jì)，特別是要監(jiān)督選舉委員會濫劃選區(qū)以及選區(qū)內(nèi)人口比例和人口分布嚴(yán)重失衡等現(xiàn)象，同時也要為選民監(jiān)督選區(qū)劃分過程創(chuàng)造必要的條件。

(四)選區(qū)劃分中人口比例“大體相等”的規(guī)定應(yīng)明確界定

“劃分選區(qū)必須遵循一定的人口比例關(guān)系。方便選舉和提高選舉成功率是必須考慮的，便于選民了解代表和代表聯(lián)系選民也是劃分選區(qū)的主要依據(jù)，但其前提是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的人口比例關(guān)系進(jìn)行。選區(qū)劃分不符合法律規(guī)定的人口比例關(guān)系，勢必影響選舉的平等原則?！薄?〕現(xiàn)行《選舉法》修改實現(xiàn)了城鄉(xiāng)選民“同票同權(quán)”，這意味著目前條件下農(nóng)村代表人數(shù)將適當(dāng)增加，城市代表數(shù)則會相應(yīng)減少。加之需統(tǒng)籌考慮代表界別、結(jié)構(gòu)、代表性、廣泛性等諸多因素，使得選區(qū)劃分中人口比例“大體相等”的要求很難準(zhǔn)確把握，這也是2010年《選舉法》修改后選區(qū)劃分面臨的新難題。

本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)“大體相等”，雖然不必是“完全相等”，實際上由于受地理因素、人口分布等諸多因素的影響也不可能完全相等，但至少應(yīng)該控制在一個較小的浮動幅度內(nèi)?，F(xiàn)行《選舉法》沒有明文規(guī)定這個“大體”的比例限度，但并不意味著可以隨心所欲地人為操作。規(guī)模過分懸殊顯然是不恰當(dāng)?shù)?，也是不平等的。有學(xué)者依據(jù)實踐經(jīng)驗計算指出，“這個‘大體相等’的理想界限是最大選區(qū)與最小選區(qū)每一代表所代表的人口比例應(yīng)保持在2:1以內(nèi)。”〔10〕應(yīng)該指出，雖然“大體相等”的界定怎樣才算合適并沒有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，事實上也不可能做到完全相等，但在未來基層選舉實踐中應(yīng)盡可能縮小不同選區(qū)之間人口比例的差距，以保證各選區(qū)的人口分布和人口比例大致平衡，這一點是值得肯定的。另外，選區(qū)劃分還要充分考慮“流動選民”平等的選舉權(quán)落實問題，將外來流動人口納入到選民中來，納入到人口比例“大體相等”的統(tǒng)計中來。不管是從維護(hù)選民平等權(quán)利的角度出發(fā)還是從規(guī)范選區(qū)劃分的角度考慮，在今后修改《選舉法》時應(yīng)明確界定“大體相等”的浮動范圍，或者在各地制定選舉實施細(xì)則時作出比較明確的規(guī)定，從而限制實踐中操作上的隨意性。

四、結(jié)語

選區(qū)劃分是選舉過程中一個非常重要的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系著代表的順利產(chǎn)生，影響著整個選舉的民主進(jìn)程。當(dāng)前我國基層人大直選中，選區(qū)劃分制度還存在著選區(qū)劃分的大小不一使得選民民主權(quán)利受損、選區(qū)劃分的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)使得選區(qū)的行政化傾向嚴(yán)重、選區(qū)劃分中的預(yù)留名額和參選名額使選舉偏離了民主本質(zhì)、選區(qū)劃分與選民利益脫節(jié)造成了選民政治冷漠、選區(qū)劃分中人口比例“大體相等”的規(guī)定難以界定等諸多問題，迫切需要從制度層面加以改革和推進(jìn)。未來《選舉法》修改若能順應(yīng)民眾呼聲，通過立法修改進(jìn)一步落實選民的民主權(quán)利，必將能大力推動我國基層選舉民主的深入發(fā)展，為政治體制改革提供強勁的動力。

〔1〕李凡.中國選舉制度改革〔M〕.上海交通大學(xué)出版社，2005.99.

〔2〕〔8〕王紀(jì)芒，肖靈.淺議人大代表選舉中的選區(qū)劃分及其改革路徑〔J〕.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2009，(10).

〔3〕〔4〕〔6〕蔡定劍.中國選舉狀況的報告〔M〕.法律出版社，2002.174-176.

〔5〕〔10〕彭宗超.公民授權(quán)與代議民主——人民代表直接選舉制比較研究〔M〕.河南人民出版社，2002.140.

〔7〕〔9〕謝蒲定.選區(qū)劃分的幾個問題〔J〕.人大研究，2004，(1).