陳曉玲（南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院圖書(shū)館 江蘇 南京 210044）

曾維和（南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210044）

總分館模式是西方國(guó)家廣泛使用的一種公共圖書(shū)館管理模式，它通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)與資源共建共享的方式提供圖書(shū)服務(wù)，成為覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系最有效的制度設(shè)計(jì)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多優(yōu)秀的圖書(shū)館在結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了富有創(chuàng)新和富有特色的總分館建設(shè)探索。在這些實(shí)踐探索中，“蘇州圖書(shū)館—社區(qū)分館”模式（以下簡(jiǎn)稱蘇州模式）成為一個(gè)成功繞過(guò)體制障礙建立總分館公共圖書(shū)館服務(wù)體系的典范。但體制障礙仍是蘇州模式可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素，本文力圖從體制層面對(duì)蘇州模式的“體制悖論”進(jìn)行系統(tǒng)分析，并尋找破解這一悖論的對(duì)策。

1 職業(yè)驅(qū)動(dòng)：繞過(guò)體制障礙的蘇州模式

體制障礙是制約總分館建設(shè)的一個(gè)主要因素，是國(guó)內(nèi)總分館公共服務(wù)體系建設(shè)共同面臨的問(wèn)題，它是由“分灶吃飯”的財(cái)政體制與“分級(jí)管理”的行政體制造成的。“分灶吃飯”財(cái)政體制下的經(jīng)費(fèi)來(lái)源形成多級(jí)建設(shè)主體，“分級(jí)管理”行政體制下的人員管理形成多級(jí)管理單元，從而形成了“一級(jí)政府建設(shè)和管理一個(gè)圖書(shū)館”的狀況，產(chǎn)生了圖書(shū)館之間合作與共享的堅(jiān)硬壁壘。蘇州模式通過(guò)職業(yè)驅(qū)動(dòng)，成功地繞開(kāi)了體制障礙，成為總分館公共服務(wù)體系建設(shè)的一個(gè)典范，它是一種比較成熟的、獲得公認(rèn)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系實(shí)踐模式。在中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)2007年新年峰會(huì)上，與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家、學(xué)者一致認(rèn)為蘇州模式是符合《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中對(duì)“總分館”的要求、與國(guó)際接軌的。目前，蘇州全市共有市級(jí)圖書(shū)館分館 36個(gè)，縣級(jí)圖書(shū)館分館 90個(gè)，即公共圖書(shū)館總分館共126個(gè)，并擁有圖書(shū)流動(dòng)服務(wù)車(chē) 7 臺(tái)，年均基層服務(wù)出車(chē)60 次以上，基本實(shí)現(xiàn)了各縣及市建制鎮(zhèn)、非建制鎮(zhèn)圖書(shū)館分館建設(shè)的全面覆蓋[1]。

蘇州模式是被公認(rèn)為接近“純粹總分館”的模式，它是基層政府與蘇州圖書(shū)館之間通過(guò)委托合作建立起來(lái)的非政府主導(dǎo)的總分館制。在具體運(yùn)作中，基層政府每年向蘇州圖書(shū)館支付5～8萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，并提供場(chǎng)地、館舍、裝修、設(shè)備及開(kāi)放中的水單等費(fèi)用，蘇州圖書(shū)館則負(fù)責(zé)軟件安裝、圖書(shū)配送、人員配備和日常服務(wù)，各分館通過(guò)VPN專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)與總館相連，所有圖書(shū)通過(guò)“一卡通”實(shí)現(xiàn)了圖書(shū)服務(wù)的通借通還。蘇州模式具有4個(gè)突出的特色[2]:

（1）緊密型總分館關(guān)系 這主要表現(xiàn)在蘇州圖書(shū)館對(duì)其所建立的分館具有較寬的權(quán)限上：分館的人員作為總館的合同制員工由蘇州圖書(shū)館派出；蘇州圖書(shū)館制定分館的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督其實(shí)施，分館讀者享受和總館同樣的服務(wù)。

（2）“動(dòng)態(tài)資產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上的通借通還 蘇州圖書(shū)館及其分館的做法是，讓資產(chǎn)權(quán)與圖書(shū)一起流動(dòng)，即把館藏地點(diǎn)作為產(chǎn)權(quán)地點(diǎn)，圖書(shū)的資產(chǎn)權(quán)隨著圖書(shū)館將書(shū)調(diào)撥或讀者將書(shū)歸還而“流動(dòng)”。異地借還而“流動(dòng)”的圖書(shū)，系統(tǒng)將根據(jù)讀者的還書(shū)地點(diǎn)自動(dòng)變更其資產(chǎn)權(quán)記錄，把它作為接受還書(shū)的圖書(shū)館資產(chǎn)而在當(dāng)?shù)乩^續(xù)流通。這種做法解決了通借通還中的物流問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了圖書(shū)的資產(chǎn)權(quán)資源共享。

（3）“孵化”式館員培訓(xùn) 這是指分館館員由總館“孵化”而來(lái)，分館的新員工總是先受聘于總館，在專(zhuān)業(yè)技能成熟后才有機(jī)會(huì)被總館派往分館，這些人員仍接受總館領(lǐng)導(dǎo)。這種“孵化”機(jī)制有效地確保了分館人員的專(zhuān)業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

（4）扁平結(jié)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建 這表現(xiàn)為城區(qū)只有總館（市館）和分館（社區(qū)館）兩級(jí)，而沒(méi)有區(qū)級(jí)圖書(shū)館，形成一個(gè)扁平而緊湊的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這種扁平結(jié)構(gòu)彰顯了管理簡(jiǎn)便、成本低廉、服務(wù)優(yōu)化等優(yōu)勢(shì)。

蘇州模式上述4個(gè)特色的形成是蘇州圖書(shū)館職業(yè)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，其突出表現(xiàn)就是“非政府主導(dǎo)”，即在沒(méi)有市政府行政推動(dòng)的情況下，蘇州圖書(shū)館與區(qū)政府、街道辦事處以協(xié)議的方式開(kāi)展合作而形成的公共圖書(shū)館體系建設(shè)的總分館模式。

2 蘇州模式可持續(xù)發(fā)展中的“體制悖論”

蘇州模式的成功在于“職業(yè)驅(qū)動(dòng)”，但這恰恰也是其可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題所在。因?yàn)椤奥殬I(yè)驅(qū)動(dòng)”不是一種制度設(shè)計(jì)，缺乏有效的制度保障，勢(shì)必束縛蘇州總分館建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)踐中，蘇州模式在發(fā)展過(guò)程中遇到的一個(gè)突出的問(wèn)題就是：要實(shí)現(xiàn)蘇州公共圖書(shū)館的普遍均等服務(wù)，就得繼續(xù)繞開(kāi)體制障礙加速擴(kuò)大分館建設(shè)，但分館擴(kuò)展卻越來(lái)越增加總館的壓力，致使公共圖書(shū)館的普遍均等服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)，即形成了蘇州模式的“體制悖論”。這一悖論具體表現(xiàn)如下：

一方面，為了實(shí)現(xiàn)普遍均等服務(wù)必須繞過(guò)體制障礙擴(kuò)大社區(qū)分館建設(shè)。蘇州模式建設(shè)的目標(biāo)是方便讀者利用圖書(shū)館，為社會(huì)提供普遍均等的圖書(shū)服務(wù)。普遍均等服務(wù)就是平等、免費(fèi)、無(wú)差別的服務(wù)，國(guó)際圖書(shū)館協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)將其表述為“為所有的人提供平等的服務(wù)”。為了實(shí)現(xiàn)普遍均等服務(wù)目標(biāo)的要求，蘇州模式的主要做法是擴(kuò)大社區(qū)分館建設(shè)。這是由蘇州市的客觀條件決定的，蘇州3個(gè)區(qū)級(jí)圖書(shū)館力量比較薄弱，可以說(shuō)沒(méi)有區(qū)級(jí)圖書(shū)館，承擔(dān)分館建設(shè)的任務(wù)只有落到蘇州圖書(shū)館的身上。蘇州圖書(shū)館從2005年起與各區(qū)政府及機(jī)構(gòu)合作建設(shè)圖書(shū)館分館，截止到2012年底已建成分館45個(gè)，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋了姑蘇區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、相城區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大了服務(wù)范圍，延伸了服務(wù)觸角[3]。目前，蘇州公共圖書(shū)館總分館實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。全市6個(gè)總館構(gòu)建成了一個(gè)區(qū)域性圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行了聯(lián)合采編、統(tǒng)一檢索、一證通用、資源共享、基本全覆蓋的公共圖書(shū)館服務(wù)體系，這為普遍均等服務(wù)創(chuàng)造了一個(gè)有利的條件。蘇州圖書(shū)館分館建設(shè)也取得了較好的實(shí)施效果：蘇州總分館的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)從市館到社區(qū)館的扁平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)管理便捷、成本低廉和服務(wù)優(yōu)化，有利于實(shí)現(xiàn)普遍均等的服務(wù)。

另一方面，社區(qū)分館繼續(xù)擴(kuò)張出現(xiàn)更嚴(yán)重的體制障礙又制約了普遍均等服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。隨著分館數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，蘇州圖書(shū)館這個(gè)總館變得不堪重負(fù)。由于蘇州的總分館建設(shè)采取的是統(tǒng)一管理、統(tǒng)一資源、統(tǒng)一服務(wù)的內(nèi)部管理，其分館建設(shè)，尤其是大型分館建設(shè)需要占用總館較多的資源、人員和并發(fā)用戶數(shù)。這給總館帶來(lái)很大的壓力。例如，根據(jù)總分館建設(shè)的要求，總館要派送在編職工去充當(dāng)分館的館長(zhǎng)，而蘇州圖書(shū)館2007年只有79個(gè)事業(yè)編制，30多個(gè)分館就占用了總館一半的在編人數(shù)[4]?？梢?jiàn)，社區(qū)分館建設(shè)的擴(kuò)張，不斷增加了總館的壓力，從而制約了普遍均等服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。蘇州總分館建設(shè)的主要困境表現(xiàn)在3個(gè)方面：（1）尋求合作伙伴的高成本。蘇州總分館建設(shè)是以合作伙伴合作方式存在的，但缺乏政府主導(dǎo)的總分館建設(shè)往往具有較高的談判成本。由于缺乏上級(jí)政府的談判，在利益博弈和矛盾化解中，蘇州總分館建設(shè)需要長(zhǎng)時(shí)間的拉鋸式談判，這需要高額的談判成本；（2）經(jīng)費(fèi)支持困境。由于沒(méi)有上級(jí)政府主導(dǎo)，無(wú)法找到合適的建設(shè)主體，無(wú)法給公共圖書(shū)服務(wù)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。由于蘇州圖書(shū)館的社區(qū)分館主要靠街道一級(jí)政府提供有限的經(jīng)費(fèi)支撐，導(dǎo)致各社區(qū)分館的非均衡發(fā)展。蘇州的總分館體系建設(shè)缺乏有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，容易出現(xiàn)政策無(wú)法完全落實(shí)、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政投入不足、基本公共圖書(shū)館服務(wù)經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障的問(wèn)題；（3）制度保障的缺乏。蘇州總分館合作體系的存在和持續(xù)發(fā)展是建立在基層政府財(cái)力充足的基礎(chǔ)之上，一旦基層政府財(cái)力不足或領(lǐng)導(dǎo)人更替，都會(huì)對(duì)這一合作關(guān)系帶來(lái)較大的影響。一個(gè)缺乏制度保障的不穩(wěn)定的公共圖書(shū)館服務(wù)體系是無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋的普遍均等服務(wù)的。

總之，蘇州圖書(shū)館分館建設(shè)的“體制悖論”的癥結(jié)在于缺乏“政府主導(dǎo)”，主要是指社區(qū)分館建設(shè)缺乏區(qū)一級(jí)或市一級(jí)政府的主導(dǎo)，“從根本上說(shuō)，建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系，是政府的責(zé)任，沒(méi)有政府主導(dǎo)，圖書(shū)館行業(yè)的自主創(chuàng)新只是推一把。圖書(shū)館沒(méi)有實(shí)力以職業(yè)創(chuàng)新來(lái)替代政府行為”[5]。沒(méi)有政府主導(dǎo)的蘇州圖書(shū)館分館建設(shè)不僅談判成本巨大、缺乏制度保障，而且無(wú)法確定合適的建設(shè)主體和合適的管理單位，從而導(dǎo)致圖書(shū)館的職業(yè)創(chuàng)新空間有限，最終制約了普遍均等公共圖書(shū)館服務(wù)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

3 破解蘇州模式“體制悖論”的對(duì)策

蘇州模式雖然通過(guò)繞過(guò)體制障礙獲得了成功，但是依靠“職業(yè)驅(qū)動(dòng)”建設(shè)的總分館公共圖書(shū)館服務(wù)體系也具有較為明顯的限度。“總分館建設(shè)歸根到底是一個(gè)制度問(wèn)題，而不是職業(yè)問(wèn)題，僅僅通過(guò)行業(yè)合作不可能建立起真正意義的總分館體系”[6]。從實(shí)踐上看，蘇州模式通過(guò)“職業(yè)驅(qū)動(dòng)”只是暫時(shí)地緩解了體制障礙的壓力，而沒(méi)有從根本上解決體制障礙的問(wèn)題。“總分館建設(shè)的最大障礙是體制障礙”[7]。要破解蘇州模式的“體制悖論”，必須從體制（制度）上尋找對(duì)策。有學(xué)者在這方面進(jìn)行了初步探索，如原蘇州圖書(shū)館館長(zhǎng)邱冠華從示范區(qū)建設(shè)的視角提出了深化蘇州模式的制度設(shè)計(jì)[8]。他認(rèn)為，2010 年底文化部、財(cái)政部發(fā)起的創(chuàng)建“國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”給蘇州的總分館實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、形成制度創(chuàng)造了條件，從制度上實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)是突破蘇州模式體制性障礙的根本途徑[8]。邱館長(zhǎng)主要是結(jié)合2005年初起草的《蘇州市城區(qū)公共圖書(shū)館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》進(jìn)行了分析。 這無(wú)疑給我們提供了一個(gè)突破蘇州模式“體制悖論”的有益思路。

結(jié)合蘇州模式的實(shí)踐和相關(guān)的理論探討，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，從體制上尋找總分館體系“合適的管理層級(jí)”和“合適的管理單位”是破解“體制悖論”的關(guān)鍵所在，具體可以細(xì)化為3個(gè)方面的破解對(duì)策。

3.1 政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)是破解蘇州模式“體制悖論”問(wèn)題的根本出路。政府主導(dǎo)不僅可以制定各種公共圖書(shū)館建設(shè)和發(fā)展的政策，而且還可以給公共圖書(shū)館服務(wù)提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。就蘇州模式而言，政府主導(dǎo)的關(guān)鍵是總分館體系的建設(shè)主體上移。事實(shí)上，蘇州也已進(jìn)行了初步的探索。早在2009年，蘇州市滄浪區(qū)政府在與蘇州圖書(shū)館合作建設(shè)4個(gè)分館的基礎(chǔ)上,委托蘇州圖書(shū)館制定了覆蓋全滄浪區(qū)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系規(guī)劃，安排了50萬(wàn)元年度預(yù)算，代替原來(lái)需要幾個(gè)街道分別支付的分館建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，較好地實(shí)現(xiàn)了滄浪區(qū)圖書(shū)館建設(shè)主體事實(shí)上的上移[9]。實(shí)行分館的建設(shè)主體從街道層級(jí)上移到區(qū)或市政府一級(jí)是蘇州總分館體系建設(shè)的體制性突破的唯一途徑，它有利于實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障和制度保障?？梢哉f(shuō)，只有蘇州市政府成為獨(dú)立的公共圖書(shū)館建設(shè)主體，才能建成覆蓋蘇州市區(qū)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系。這方面，浙江嘉興地區(qū)的總分館建設(shè)中的“政府主導(dǎo)、三級(jí)投入、一級(jí)管理”模式，江蘇吳江區(qū)政府主導(dǎo)的農(nóng)家書(shū)屋、文化信息共享工程、黨員干部遠(yuǎn)程教育接受站點(diǎn)和鄉(xiāng)村圖書(shū)室“四位一體”模式，以及江蘇江陰推出的市政府主導(dǎo)的市、鎮(zhèn)聯(lián)合建設(shè)模式[10]， 都是一些可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

3.2 立法保障

強(qiáng)有力的法律保障是圖書(shū)館行業(yè)良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家自19世紀(jì)中期就相繼推行了全國(guó)性的圖書(shū)館立法，目前已形成了較為完善的圖書(shū)館法律體系，這些法律體系明確地規(guī)定總分館之間的具體關(guān)系、圖書(shū)館的資金來(lái)源、資源共享、服務(wù)方式等[11]。相比較而言，我國(guó)圖書(shū)館的立法顯得有些滯后。因此，加快全國(guó)性圖書(shū)館的立法和完善地方性圖書(shū)館的法律規(guī)章，是破解總分館體系建設(shè)“體制悖論”的法律思路。具體而言，要從立法的視角規(guī)范總分館體系建設(shè)中的主體責(zé)任，使“政府主導(dǎo)”變得有法可依、有法必依。在宏觀方面，要加快制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》，為總分館體系建設(shè)提供根本的立法保障。在中微觀層面上，就是要根據(jù)本地的實(shí)際，如政府的財(cái)力、總館的能力等因素，制定相應(yīng)的地方性法律法規(guī)，規(guī)范與本地總分館體系相適應(yīng)的建設(shè)主體和管理層級(jí)，使各自為政的公共圖書(shū)館管理體制成為一體化體制。

3.3 延伸服務(wù)

延伸服務(wù)是破解蘇州總分館建設(shè)“體制悖論”的一個(gè)有益探索，它將有效地延伸總館的服務(wù)功能和緩解社區(qū)分館服務(wù)的壓力。蘇州模式在這方面進(jìn)行了許多值得進(jìn)一步推廣的實(shí)踐探索。例如，蘇州圖書(shū)館的“書(shū)苑天香”就是延伸服務(wù)的一個(gè)有益嘗試。“書(shū)苑天香”成立于2005年，目前有會(huì)員80多家，該俱樂(lè)部為會(huì)員提供公共圖書(shū)的專(zhuān)有信息、專(zhuān)場(chǎng)報(bào)告會(huì)、專(zhuān)有活動(dòng)場(chǎng)所等多項(xiàng)服務(wù)，成為圖書(shū)館與企業(yè)聯(lián)系最為緊密的俱樂(lè)部，成為企業(yè)中高層人士學(xué)習(xí)、交流的平臺(tái)[12]。又如，2008年10月開(kāi)通的蘇州圖書(shū)館與中國(guó)移動(dòng)公司的合作項(xiàng)目“掌上蘇圖”實(shí)現(xiàn)了通過(guò)手機(jī)給讀者提供免費(fèi)的與圖書(shū)相關(guān)的短信服務(wù)，如書(shū)目查詢、蘇圖動(dòng)態(tài)信息、電子圖書(shū)、新書(shū)導(dǎo)讀、講座展覽信息、讀者個(gè)人信息查詢、古籍瀏覽等[13]。再如，蘇州市未成年人流動(dòng)圖書(shū)大篷車(chē)也較好地實(shí)現(xiàn)了延伸服務(wù)。此外，區(qū)域性公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也是延伸服務(wù)的好方法，這在北京、上海、廣州、深圳等地進(jìn)行了相關(guān)的探索。當(dāng)然，延伸服務(wù)只能作為破解蘇州模式“體制悖論”的輔助手段，根本的出路仍是政府主導(dǎo)和立法保障。

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