劉 敏

(山東泰安市委黨校，山東 泰安 271000)

全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本要求。財政作為政府履行職能的物質(zhì)基礎、改善民生的重要手段，能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是事關國家繁榮昌盛、社會和諧穩(wěn)定、人民幸福安康的重大問題。

財政可持續(xù)發(fā)展，既包括保障經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展，又包括實現(xiàn)財政自身的可持續(xù)發(fā)展，其前提是國民經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，核心是財政收入的穩(wěn)定增長，重點是公共產(chǎn)品和公共服務的可持續(xù)供給，關鍵是提高財政管理的科學化精細化水平。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型步伐的加快，一些長期積累的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)。地方財政面臨增收難度持續(xù)加大、支出需求快速膨脹、收支矛盾日趨尖銳等一系列前所未有的挑戰(zhàn)，一定程度上影響了財政經(jīng)濟的相互促進、財政收支的平衡協(xié)調(diào)和財政運行的健康有序。如何實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展，是一項值得研究的重要課題。

一、主要問題

隨著我國經(jīng)濟增長步入下行期，轉(zhuǎn)型升級步入陣痛期，改革攻堅步入深水區(qū)，地方財政可持續(xù)發(fā)展也面臨諸多新的問題。

(一)財政收入增幅急劇回落。改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了年均近10%的高速增長，經(jīng)濟規(guī)模在全球的排名由第10位上升到第2位。與此相適應，財政收入也總體保持快速增長態(tài)勢。特別是1994年以來，得益于分稅制改革紅利效應的不斷釋放，我國稅收收入一直保持高速甚至遠超GDP增速的增長。但是，近兩年受世界經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型調(diào)整、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大的根本性制約，財政收入增幅急劇回落。2012年，全國和山東省、泰安市的財政收入增幅分別比上年回落12、8．2和3．1個百分點。2013年以來，我國經(jīng)濟增速低于市場預期。受此影響，一季度全國全省全市的財政收入增幅均出現(xiàn)同比回落的趨勢性變化，影響了財政可持續(xù)發(fā)展。另外，從國有土地出讓金收入看，受土地政策和宏觀調(diào)控的影響，加之土地資源的稀缺性，決定了土地出讓金收入的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。

(二)財政收入結構不盡合理。從地方財政收入構成看，非稅收入占比高的矛盾比較突出。2012年，地方非稅收入占地方財政收入(本級)的比重達到22．5%，分別高于中央級和全國非稅收入占比17．5、8．4個百分點。從泰安的情況看，財政收入結構性矛盾更突出一些，近幾年非稅收入占比一直高于全省平均水平。由于非稅收入中相當一部分受政策因素影響大，較稅收收入而言，具有明顯的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。非稅收入占比偏高，說明財政收入可持續(xù)增長的后勁不足。同時，非稅收入大多具有專項用途，難以形成可調(diào)劑使用財力用于農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生支出。非稅收入占比偏高，一定程度上削弱了地方財政提供公共產(chǎn)品和公共服務，保障社會可持續(xù)發(fā)展的能力。

(三)財政收支矛盾日益突出。近年來，為應對國際金融危機沖擊以及加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，國家出臺了一系列結構性減稅等政策，這對于擴內(nèi)需、保增長和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構發(fā)揮了至關重要的作用，但客觀上直接沖減了地方財政收入，導致可用財力缺口加大。同時，民生事業(yè)、城市基礎設施建設等公共支出需求加速膨脹，地方財政特別是市以下財政面臨巨大的支出壓力。以泰安為例，岱岳區(qū)、東平縣和寧陽縣等困難縣的收支矛盾尤為突出。從財政收支增幅看，“十一五”時期，“一區(qū)兩縣”的財政支出分別年均增長27．9%、22%和23．8%，高于同期公共財政預算收入增幅6．6、4．1和6．1個百分點。從財政支出自給率看，2012年“一區(qū)兩縣”分別為 45．2%、37%和 39．3%，較2005年下降7、10．2和14．2個百分點。財政收支矛盾突出，特別是財政支出自給率偏低，導致對上級轉(zhuǎn)移性收入的依賴度偏高，財力的自主支配能力降低，制約了財政可持續(xù)發(fā)展。

(四)政府性債務風險不容忽視。近年來，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展，加快城市化建設步伐，各級地方政府主導大力開展投融資業(yè)務，最大限度緩解財力不足與公共事業(yè)、城市基礎設施建設等資金需求急劇增加的矛盾。不可否認，政府投融資作為地方政府的一種體制創(chuàng)新，在綜合運用社會資源服務地方發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。但政府負債也是一把“雙刃劍”，在借助政府性融資平臺，放大政府投資效應，加快基礎設施建設的同時，政府債務負擔和潛在風險不斷加大，給財政可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。

(五)財政管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)。近年來，地方各級財政積極創(chuàng)新體制機制，大力加強財政科學化精細化管理，取得了顯著成效。但是仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，不利于財政可持續(xù)發(fā)展。如，收入征管方面，還存在漏征漏管現(xiàn)象;部分企業(yè)會計信息失真、偷逃騙稅等行為時有發(fā)生。支出管理方面，專項資金設置過多、使用分散、績效偏低的問題仍比較突出，集中財力辦大事的難度較大，等等。另外，縣鄉(xiāng)財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源分散，穩(wěn)定性不強、增長點不多，普遍面臨嚴重的財政困難;在人員配備、年齡學歷結構等方面，也未能較好適應財政可持續(xù)發(fā)展的需要。

二、原因分析

制約地方財政可持續(xù)發(fā)展的原因錯綜復雜，既有經(jīng)濟基礎、發(fā)展方式的根本性制約，也有體制機制、思想觀念等深層次制約。

(一)經(jīng)濟根源。經(jīng)濟決定財政，稅源決定稅收。經(jīng)濟增長的動力結構失衡，產(chǎn)業(yè)結構不夠合理，是制約地方財政可持續(xù)發(fā)展的根本原因。從宏觀層面看，多年來我國財政收入一直保持高速增長，很大程度上依賴于大投資、大出口等大進大出的粗放型經(jīng)濟增長模式。當前，隨著世界經(jīng)濟的深度轉(zhuǎn)型，國內(nèi)外的各種制約因素都已無法支撐原來的發(fā)展模式，加快轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構勢在必行，長期看也有利于財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，但短期內(nèi)將對財政增收產(chǎn)生反作用。從微觀層面看，地方經(jīng)濟結構與國家宏觀經(jīng)濟結構有類似的特點，但因各地的發(fā)展程度不同而呈現(xiàn)一定的差異。以泰安為例，拉動經(jīng)濟增長和財稅增收的投資、出口、消費存在畸重畸輕格局，經(jīng)濟增長的質(zhì)量偏低，從根本上制約了財政可持續(xù)發(fā)展。特別是對投資的依賴程度過高，經(jīng)濟增長的可持續(xù)性較差。2012年，全市完成固定資產(chǎn)投資1774．5億元，占GDP的69．7%，投資率較2005年提高17．2個百分點。同時，外向型經(jīng)濟發(fā)展滯后，全市對外依存度僅為5．3%，低于全省25．5個百分點。另外，產(chǎn)業(yè)結構也不盡合理，工業(yè)中的煤炭、電力、鋼鐵、化工等“兩高一資”行業(yè)比重過高，高新技術產(chǎn)業(yè)比重較低，不利于財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

(二)體制根源。分稅制財政管理體制在強化中央集權和宏觀調(diào)控能力等方面，發(fā)揮了巨大的作用，但是在財權上移的過程中，出現(xiàn)事權下移的趨勢。在全國財政收入中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方財政收入約占48%，而其財政支出卻占全國財政支出的70%以上，即使存在中央政府的各類轉(zhuǎn)移支付項目，地方政府仍面臨巨大的財政困境。在分稅制管理體制下，地方政府財權不足而事權過多，承擔了大部分的支出責任，而且越到基層，財政狀況就越困難，在一定程度上制約了地方財政可持續(xù)發(fā)展。同時，現(xiàn)行的稅制結構以流轉(zhuǎn)稅為主，從地方稅體系看，財稅收入是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源分布零散，征管難度大、成本高、增收彈性小，難以成為地方財政收入的主要來源。

(三)思想根源。有什么樣的發(fā)展理念，就有什么樣的發(fā)展方式。多年來，我國的經(jīng)濟發(fā)展方式比較粗放、路徑比較單一。體現(xiàn)在經(jīng)濟指導思想上，一些地方尚未完全改變以GDP為中心，重數(shù)量規(guī)模、輕質(zhì)量效益的發(fā)展觀，導致經(jīng)濟發(fā)展的稅收產(chǎn)出率偏低。體現(xiàn)在財政收入增長上，主要是收入增速一直高于GDP增速，高強度汲取不利于涵養(yǎng)財源，進而制約財政收入持續(xù)較快增長。從泰安的情況看，長期以來財政收入增速一直遠高于GDP增速，稅負相對較高?！笆晃濉逼陂g，全市規(guī)模以上工業(yè)稅負達到5．1%，高于全省平均水平0．9個百分點，不利于涵養(yǎng)財源，從根本上制約稅收收入的可持續(xù)增長。

三、對策建議

實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展，既需要激活內(nèi)力，發(fā)揮地方政府的主體作用;也需要借助外力，發(fā)揮中央政府的引導作用。

(一)加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結構，下大力氣培植壯大財源?；A穩(wěn)固、財源充沛，是財政可持續(xù)發(fā)展的源頭活水。著眼當前穩(wěn)增長與長遠促轉(zhuǎn)型相統(tǒng)一，堅持基礎抓起、源頭破局，加快推進轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構、增財源，從根本上提升財政可持續(xù)發(fā)展能力。首先，堅持效益優(yōu)先。把提高質(zhì)量效益作為經(jīng)濟發(fā)展的根本導向，著眼于提高創(chuàng)稅能力，將有限的財政資源優(yōu)先用于稅收回報最高效的領域，在“投入―產(chǎn)出―再投入”中實現(xiàn)財富積累、投入加大與發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的良性循環(huán)。其次，強化資源整合。堅持集中財力辦大事，通過調(diào)整支出結構、強化專項資金整合等途徑，穩(wěn)步加大財源建設資金投入;積極推動政府投融資轉(zhuǎn)型發(fā)展，將工作重心由服務城市建設轉(zhuǎn)到服務經(jīng)濟發(fā)展、培植財源上來，形成財源建設的資金合力。再次，突出培植重點。堅持向工業(yè)做強做大要財源、向服務業(yè)跨越發(fā)展要財源，特別是把園區(qū)作為財源建設的主戰(zhàn)場，實行政策、資金傾斜，集中力量把部分產(chǎn)業(yè)基礎好、承載能力強、輻射帶動范圍廣、聚財增收貢獻大的園區(qū)，打造成生產(chǎn)要素洼地、創(chuàng)稅增收高地。

(二)遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，保持財政收支適度增長。在結構性和周期性因素相互交織的作用下，我國經(jīng)濟正經(jīng)歷長期的深度轉(zhuǎn)型調(diào)整過程。在這一過程中，財政收入再保持以往的高速增長，既不現(xiàn)實，也不可能。為此，應遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，堅持激勵與約束并重，進一步完善有關財政體制和財稅政策，引導地方各級政府牢固樹立質(zhì)量效益導向，避免片面貪大求快。各級財政部門應牢固樹立科學的財政收支增長觀，努力保持財政收支適度增長，避免對經(jīng)濟發(fā)展長期的高比例汲取和自身的超能力透支。收入方面，充分考慮需要與可能，兼顧當前與長遠，將收入增長控制在經(jīng)濟社會可承受范圍之內(nèi)，加快實現(xiàn)由數(shù)量型向質(zhì)量型增長的轉(zhuǎn)變。支出方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，按照政府與市場的分工和公共財政性質(zhì)，堅持量力而行、量財而為，集中財力保障民生等重點支出，加快從一般性領域的退出步伐，防止財政支出錯位、越位。

(三)適度下放財權，調(diào)整完善財政管理體制。科學合理的財政管理體制，有利于調(diào)動地方發(fā)展的積極性，產(chǎn)生正向激勵作用，對于財政可持續(xù)發(fā)展起著舉足輕重的作用。首先，科學界定政府職能。有必要對省以下各級政府的職能作用進行重新研究和界定，在取消和轉(zhuǎn)化與市場經(jīng)濟不相適應的行政職能的同時，賦予縣鄉(xiāng)政府應有的行政職能。不僅要合理確定縣鄉(xiāng)財政收支內(nèi)容，給予縣鄉(xiāng)政府必要的財權，還要配套建立科學合理的激勵約束機制，充分調(diào)動縣鄉(xiāng)政府科學發(fā)展、拓展財源、增收節(jié)支的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其次，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在轉(zhuǎn)移支付方法上，加快用因素法取代傳統(tǒng)的基數(shù)法，規(guī)范和統(tǒng)一財政轉(zhuǎn)移支付標準;調(diào)整專項資金分配結構，集中一部分財力用于一般性財政轉(zhuǎn)移支付，減少乃至取消部分地方配套，增加市縣政府可支配財力。再次，健全地方稅收體系。加快推進稅制改革，合理劃分中央與地方間的稅收分配關系，通過減少共享稅種、降低共享比例等措施，適當下沉財力，增強地方政府履行公共職責的能力。充分信任各級地方政府，賦予其一定的稅收立法權，調(diào)動因地制宜開辟稅源、聚財增收的積極性。

(四)創(chuàng)新財政管理，提高科學理財水平。加強預算管理，積極推進綜合預算管理，堅持公共財政預算收入、基金預算收入、國有資本經(jīng)營預算收入齊抓共管、統(tǒng)籌使用。加強財政支出管理，深化部門預算、政府采購、國庫集中支付、財政投資評審等各項管理制度改革，建立健全財政支出績效評價制度，確保資金安全高效運行;嚴格執(zhí)行黨政機關厲行節(jié)約的各項規(guī)定，從嚴控制一般消費性支出，積極穩(wěn)妥地推進“三公經(jīng)費”公開，將有限的資金、資源更多地用于發(fā)展經(jīng)濟和改善民生。加強政府債務管理，健全政府債務規(guī)模控制和風險預警等機制，設定債務安全線及風險防控標準，多渠道籌集政府償債準備金，確保政府債務規(guī)模適度、風險可控、使用高效。加強基層財政管理，堅持抓基層、打基礎，以“兩基”建設為抓手，重點抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部教育培訓，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠民服務大廳建設，為財政可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。

［1］財政部．關于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告［R］．中國財政，2013，(7)．

［2］樓繼偉．中國政府間財政關系再思考［M］．北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2013．

［3］行偉波．地方財政困境的成因及地方稅改革的模擬［J］．財政研究，2013，(5)．