方輝振 黃 科

中國的城鎮(zhèn)化與美國的新科技被視作影響21世紀(jì)人類社會進(jìn)程的最主要的兩件大事。近期，新型城鎮(zhèn)化成為熱門詞語，從中央政府的政策文件到學(xué)界的熱烈爭論，再到民間的熱切期盼，都指向新型城鎮(zhèn)化這個(gè)焦點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化這個(gè)“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”作為中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的引擎已得到了公認(rèn)，但對新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”卻有多種不同的解讀［1］。本文試就新型城鎮(zhèn)化的核心問題做一探討。

一、新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)人由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變

城市化是一個(gè)涉及諸多方面內(nèi)容的社會經(jīng)濟(jì)演進(jìn)過程，不同學(xué)科有著不同的解讀。人口學(xué)認(rèn)為城市化主要是農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和集中及其帶來的城市人口比重不斷上升的過程，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為主要是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程，社會學(xué)認(rèn)為主要是城市社會生活方式的產(chǎn)生、發(fā)展和擴(kuò)散的過程，地理學(xué)認(rèn)為城市化主要是人口、產(chǎn)業(yè)等由鄉(xiāng)村地域景觀向城市地域景觀的轉(zhuǎn)化和集中過程。綜之，城市化的核心內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)人的生產(chǎn)方式、生活方式城市化，是人的生存空間、發(fā)展空間城市化。

“城鎮(zhèn)化”一詞出現(xiàn)要晚于“城市化”，這是中國學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯，很多學(xué)者主張使用“城鎮(zhèn)化”一詞。黨的第十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程。這一歷史過程包括四個(gè)方面：（1）城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程；（2）城鎮(zhèn)化是第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展的過程；（3）城鎮(zhèn)化是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程；（4）城鎮(zhèn)化包括城市文明、城市意識在內(nèi)的城市生活方式的擴(kuò)散和傳播過程。概括起來表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面表現(xiàn)為人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變；另一方面則表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會、現(xiàn)代化和集約化程度的提高。集中到一點(diǎn)，城鎮(zhèn)化就是以“人的城鎮(zhèn)化”為核心內(nèi)容的包括就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程。

新型城鎮(zhèn)化目前尚未有標(biāo)準(zhǔn)定義。有學(xué)者根據(jù)黨的十八大精神和中央經(jīng)濟(jì)工作會議的新思想，把新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵和特征歸納為四個(gè)主要方面內(nèi)容：（1）工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進(jìn)步推動產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)帶動的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化；（2）人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化；（3）構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市承載能力，展現(xiàn)中國文化、文明自信的城鎮(zhèn)化；（4）實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設(shè)包容性、和諧式城鎮(zhèn)，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮(zhèn)化［2］。

這四方面內(nèi)容歸納起來涉及兩個(gè)方面問題：（1）城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐和權(quán)益保障問題，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城后的安居樂業(yè)與基本公共服務(wù)全覆蓋問題，實(shí)現(xiàn)職業(yè)上從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、身份上從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)換；（2）城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式和路徑問題，即如何以人為主體，走集約、智能、綠色、低碳和協(xié)調(diào)的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。歸結(jié)到一點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)人由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

實(shí)現(xiàn)人由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變主要包括三個(gè)方面。（1）不僅要提高人口構(gòu)成中城鎮(zhèn)人口所占比例，更要實(shí)現(xiàn)人的生產(chǎn)方式、生活方式、生存空間、發(fā)展空間的城鎮(zhèn)化，是一種心理認(rèn)同和融入的過程。（2）必須以人為本，讓廣大農(nóng)民能夠享受教育的城鎮(zhèn)化、醫(yī)療的城鎮(zhèn)化、社會保障的城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化等，是要讓廣大農(nóng)民能夠享受到城鎮(zhèn)化所帶來的資源變遷、向上流通渠道的擴(kuò)張以及對市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力的提升。（3）更注重質(zhì)的提高，亦即讓城鄉(xiāng)居民過上更加健康幸福的生活。城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)質(zhì)上就是讓更多居民成為享受幸福生活的市民化的過程，即不僅城鎮(zhèn)市民更加幸福，而且農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化后也能獲得同樣的幸福感受，這就是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的最終體現(xiàn)。“城市，讓生活更美好”，這是上海世博會的主題，也凸顯了城鎮(zhèn)化的核心——人的發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值取向是人本、公正與和諧

人既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的手段，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的。反思傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，就會發(fā)現(xiàn)它們都犯了同一個(gè)毛病，即忽視人的主體性和人的存在。與之迥然不同的是，新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值取向是“以人為本”的、追求人的自由全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是“質(zhì)量型”的城鎮(zhèn)化，是追求創(chuàng)新驅(qū)動的，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化之“新”就在于強(qiáng)調(diào)人本、公正與和諧，并在推進(jìn)過程中力求實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變［3］。

一是從人與社會之間的關(guān)系看，要從“物本”轉(zhuǎn)向“人本”。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的終極目標(biāo)是“人”而不是“物”，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須服從于人的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)使下的傳統(tǒng)發(fā)展模式，把“人”這個(gè)主體驅(qū)逐出了發(fā)展的中心，使城鎮(zhèn)化發(fā)展在一定程度上失去了人的價(jià)值。在這種情況下，回歸尊重人、依靠人、為了人和塑造人的“人本”城鎮(zhèn)化，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，由于偏離了以人為本的方向，從而產(chǎn)生諸多異化現(xiàn)象。（1）產(chǎn)城發(fā)展呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡。產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的盲目發(fā)展導(dǎo)致工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同關(guān)系的破壞：或者是城鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支撐，居民難以就業(yè)，成為“窮城”、“睡城”、“空城”；或者是進(jìn)駐企業(yè)因?yàn)闆]有高質(zhì)量城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的支撐，留不住人才，產(chǎn)業(yè)既不能扎根于此，也無力攀登技術(shù)制高點(diǎn)；或者是城鎮(zhèn)的包容性差，外來人口長期無法融入，利益矛盾突出。因而產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)看似在發(fā)展，但結(jié)構(gòu)和質(zhì)量均處于低水平。（2）實(shí)現(xiàn)集聚卻變得很不便利。人口向城鎮(zhèn)的集中原本是為了便于生產(chǎn)和生活，提高生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量。但是，無序的人口集聚和不善的城鎮(zhèn)管理卻使生產(chǎn)和生活越來越不便利。由于生活成本提高過快，生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)供應(yīng)不足且水平低下，城市內(nèi)部以及與其他城市之間的人流物流不暢，因而人們生產(chǎn)和生活充斥著無盡的麻煩，居民感覺辦事難、出行難、就醫(yī)難、處處難。（3）規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)卻變得危情四伏。人口進(jìn)入城鎮(zhèn)原本是為了減少災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)，“城”的本意是對人和財(cái)產(chǎn)的護(hù)衛(wèi)和防止禍害沖擊。但是，由于城鎮(zhèn)建設(shè)和社會管理的不善，卻使城市生活的安全缺乏保障，反而成為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。例如犯罪、車禍、工傷、火險(xiǎn)、環(huán)境污染、疾病傳染、安全事故以及飲食不衛(wèi)生、群體性事件等，居民感覺生活在高度風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中，農(nóng)村居民進(jìn)城更覺缺乏安全感。（4）吸納人口卻變得阻礙融合。城鎮(zhèn)化原本是一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，城鎮(zhèn)具有吸納更多人口的吸引力和包容性，但由于種種物質(zhì)上和制度上的缺陷，城鎮(zhèn)化反而阻礙了社會一體化，導(dǎo)致人口社會性分裂和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，等級壓抑、制度歧視、貧富不均現(xiàn)象嚴(yán)重，由于公平公正的缺失而引發(fā)民眾不滿。（5）創(chuàng)造財(cái)富卻變得失去幸福。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化原本是人類創(chuàng)造財(cái)富的偉大創(chuàng)舉，但低質(zhì)量的城鎮(zhèn)生活卻并沒有讓更多的居民更加幸福，甚至反而感覺不如鄉(xiāng)村生活，盡管那里沒有城市的繁華，但也不像城市生活那樣使人抑郁、焦慮甚至憤懣［4］。因此，為了消除城鎮(zhèn)化的諸種異化現(xiàn)象，必須盡快回歸尊重人、依靠人、為了人和塑造人的“人本”城鎮(zhèn)化中來。

二是從人與人之間的關(guān)系來看，要從“效率”轉(zhuǎn)向“公平”。新型城鎮(zhèn)化不能再一味注重追求速度，而要更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，更加注重公平優(yōu)先原則，充分尊重居民的需求和發(fā)展權(quán)，實(shí)施均等化的基本公共服務(wù)供給，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，化解社會不公，實(shí)現(xiàn)公民身份權(quán)利平等。改革開放前，我國選擇和推行的是重工業(yè)及城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略通過吸收農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)提供資本積累和對城市的市民進(jìn)行補(bǔ)貼，意圖迅速達(dá)到工業(yè)化。這種主要靠農(nóng)業(yè)供給建立起來的資本集約型工業(yè)化模式，不僅對資金有著持久的巨大需求，更為嚴(yán)重的是其運(yùn)行機(jī)制不能形成對積累源泉的保護(hù)和培養(yǎng)。當(dāng)工業(yè)化、城市建設(shè)資金需求與農(nóng)業(yè)積累能力之間的矛盾擴(kuò)大后，國家就強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)提取積累的力量，并采取一系列強(qiáng)制措施，限制農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)部門流動，用壓低勞動機(jī)會成本的方式來保證這種機(jī)制的運(yùn)行，從而形成了以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為核心的包括二元就業(yè)制度、福利保障制度、教育制度、公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，盡管我們對這種體制進(jìn)行了一系列改革，但并未動搖其根基，傳統(tǒng)體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割局面仍然存在。這種分割式的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與二元社會結(jié)構(gòu)及二元管理體制的復(fù)合體，既非農(nóng)民自主選擇的制度性結(jié)果，也非市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的市場化結(jié)果，而是行政強(qiáng)制的伴生物，是為了有效阻止農(nóng)民進(jìn)入城市分享城市文明成果而人為設(shè)計(jì)并賦予行政強(qiáng)制力的歷史產(chǎn)物，更是優(yōu)先發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)或工商業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的必然結(jié)果。以公民身份平等而論，上述制度嚴(yán)重違背平等原則，存在偏向性、世襲性、依賴性、強(qiáng)制性特征，農(nóng)民事實(shí)上長期處于“二等公民”的地位。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民身份權(quán)利的一體化，讓農(nóng)民享有與市民一樣的權(quán)利、地位、利益，真正獲得《憲法》賦予的公民權(quán)利，給農(nóng)民完全的國民待遇，建立以公平、平等為基本特征的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

三是從人與自然的關(guān)系來看，要從“征服”轉(zhuǎn)向“和諧”。實(shí)踐表明，只有和諧發(fā)展，才能可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式注重追求規(guī)模、經(jīng)濟(jì)、速度，不顧生態(tài)環(huán)境的承受能力，對自然一味改造、征服與攫取，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，反過來影響到社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以“和諧”為導(dǎo)向，對之進(jìn)行改進(jìn)?！昂椭C”城鎮(zhèn)化就是把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展道路。所謂“集約”式發(fā)展道路，主要是推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，走布局集中、城鎮(zhèn)密集、用地節(jié)約的城鎮(zhèn)化之路。所謂“智能”式發(fā)展道路，主要是把通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等方面的先進(jìn)技術(shù)相互融合、集成為最優(yōu)化的整體，使其成為具有信息管理科學(xué)、服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效、使用靈活方便和環(huán)境安全舒適等優(yōu)勢，并能適應(yīng)信息化社會發(fā)展需要的智能化城鎮(zhèn)。所謂“綠色”式發(fā)展道路，主要是讓綠色農(nóng)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色科技、綠色規(guī)劃、綠色教育、綠色市場等蓬勃興起，讓綠色產(chǎn)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力。所謂“低碳”式發(fā)展道路，主要是一種以低能耗、低排放、低污染為典型特征的新型發(fā)展模式，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢，也是我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必經(jīng)之路。只有低碳規(guī)劃先行、高揚(yáng)低碳發(fā)展理念、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、倡導(dǎo)低碳生活方式和消費(fèi)習(xí)慣，才能保證我國新型城鎮(zhèn)化高起點(diǎn)駛?cè)肟茖W(xué)發(fā)展的軌道。

三、新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)十分繁重的艱巨任務(wù)。龐大的人口壓力與城鎮(zhèn)化同步、緊迫的生態(tài)文明建設(shè)與城鎮(zhèn)化同步，合理的城鎮(zhèn)布局與城鎮(zhèn)化同步，科學(xué)的城鎮(zhèn)管理與城鎮(zhèn)化同步，顯現(xiàn)出我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特色性和復(fù)雜性、任務(wù)的繁重性和艱巨性。去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。新型城鎮(zhèn)化要由過去偏重速度向質(zhì)量和效益提高轉(zhuǎn)變，進(jìn)入以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化為核心任務(wù)的、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段。

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)。2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%，之間存在著17.3個(gè)百分點(diǎn)的差距。這說明2.5億農(nóng)民工和約7500萬城鎮(zhèn)間流動人口在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長速度，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國的城鎮(zhèn)人口將會達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加1億人。如果不及時(shí)解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居、就業(yè)問題，我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會得到根本改善，反而會加劇未來可能出現(xiàn)的各類社會矛盾。新型城鎮(zhèn)化的核心要求，就是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從數(shù)量型增長到質(zhì)量型提升的轉(zhuǎn)變，也就是說要解決農(nóng)民工進(jìn)城后公共服務(wù)均等化和定居落戶難的問題。這也就意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何堅(jiān)定不移地加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

一是盡量降低農(nóng)民工城鎮(zhèn)化門檻和積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化。只有降低進(jìn)城務(wù)工、落戶條件和推進(jìn)公共服務(wù)均等化，將符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，才能不斷改變我國城鎮(zhèn)化滯后、半城鎮(zhèn)化和貴族化城鎮(zhèn)化狀況。（1）大幅降低農(nóng)民工落戶條件，允許符合條件的農(nóng)民工市民化?？筛鶕?jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)參加年限為基準(zhǔn)，制定各類城市公平、公正的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)的落戶條件，也要放寬大中型城市的落戶條件?，F(xiàn)在有3000萬舉家遷徙農(nóng)民和7000萬城市間流動人口，這類人在城市舉家遷徙十幾年、已經(jīng)不是農(nóng)民的所謂農(nóng)村人口，已經(jīng)具備了在城鎮(zhèn)生活的一切條件，放開他們在城鎮(zhèn)的落戶限制對城市不會產(chǎn)生任何沖擊，反而會促進(jìn)他們在城鎮(zhèn)的長期消費(fèi)。（2）將農(nóng)民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題一并納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，支持農(nóng)民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；同時(shí)建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入覆蓋范圍，完善覆蓋農(nóng)民工的住房公積金制度，鼓勵招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。（3）逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女學(xué)前教育同市民同等待遇，將農(nóng)民工隨遷子女學(xué)前教育納入輸入地城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃；將農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育納入各地教育發(fā)展規(guī)劃予以統(tǒng)籌安排，把包含農(nóng)民工子女在內(nèi)的常住人口全部納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，農(nóng)民工子女義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政保障范疇；創(chuàng)造條件允許農(nóng)民工子女異地參加中考、高考。（4）堅(jiān)持輸入地管理，以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，方便農(nóng)民工在城市務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時(shí)補(bǔ)償，確保農(nóng)民工同步與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。（5）充分考慮農(nóng)民工的實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，首先解決廣大農(nóng)民工“參得起”保險(xiǎn)的問題，然后才是提高參保率水平和提高享受待遇標(biāo)準(zhǔn)的問題［5］。

二是努力建設(shè)包容性城鎮(zhèn)和大力實(shí)施“三融合”工程?！吧鐣荨笔切滦统擎?zhèn)化的前提和保障，只有做到所有的社會成員一起共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有的社會成員都包容到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，才能實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化［6］。建設(shè)包容性城鎮(zhèn)將有助于解決城鎮(zhèn)內(nèi)部由區(qū)域要素快速流動帶來的社會“碎片化”問題。大力實(shí)施“員工融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)”三融合工程是當(dāng)前建設(shè)包容性城鎮(zhèn)的有效途徑。（1）企業(yè)要適應(yīng)農(nóng)民工市民化的大趨勢，適應(yīng)勞動力供求關(guān)系變化的新形勢，合理承擔(dān)市民化成本，加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工的職業(yè)道德教育，增強(qiáng)其敬業(yè)愛崗的精神。同時(shí)強(qiáng)化和諧企業(yè)機(jī)制建設(shè)，健全工資協(xié)商機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。推動和規(guī)范農(nóng)民工加入工會工作，充分發(fā)揮各級工會在勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業(yè)安全衛(wèi)生方面的監(jiān)督檢查作用。（2）學(xué)校要將農(nóng)民工子女與城市學(xué)生統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學(xué)、統(tǒng)一安排活動，在評優(yōu)獎勵、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動等方面與城市學(xué)生一視同仁。注重因材施教，加強(qiáng)對農(nóng)民工子女良好學(xué)習(xí)、生活習(xí)慣的養(yǎng)成教育。（3）構(gòu)建以城市社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，讓農(nóng)民工家庭融入社區(qū)。完善社區(qū)公共服務(wù)和文化設(shè)施，向農(nóng)民工平等開放，豐富農(nóng)民工精神文化生活。發(fā)揮社區(qū)的社會融合功能，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。逐步完善相關(guān)法律，保障在城市居住一定年限的農(nóng)民工，擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使農(nóng)民工的利益有制度化的表達(dá)渠道［7］。

四、新型城鎮(zhèn)化的核心難題是調(diào)整農(nóng)民市民化的利益格局

黨的十八大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議對城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)更加明確、方向更加堅(jiān)定，但這其中確實(shí)面臨著一些重要的問題。農(nóng)民工市民化，就會帶來原有市民和新市民利益關(guān)系、農(nóng)民工與企業(yè)利益關(guān)系、流出地與流入地利益關(guān)系、中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。

新型城鎮(zhèn)化作為一個(gè)重大的戰(zhàn)略，也是中央政府力圖推進(jìn)的政策目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)利益格局卻把城鎮(zhèn)化的道路限制得很緊，因?yàn)槲覀兒茈y改變既得利益者城鎮(zhèn)居民的愿望和呼聲。更要注意到，所有的決策者、媒體、占有絕對優(yōu)勢的網(wǎng)民以及縣級以上兩會的大多數(shù)代表都是城鎮(zhèn)居民，他們對政策的制定及執(zhí)行有著絕對的優(yōu)勢權(quán)力，正是這樣的一種固化的利益格局和群體優(yōu)勢，使所有可能要出臺的城鎮(zhèn)化政策都要面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。換句話說，城鎮(zhèn)既得利益者大多不愿意自己的小區(qū)增加外來農(nóng)民工的集中居住者，不愿意和農(nóng)民工共同享受城鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生、公園交通等公共資源，城鎮(zhèn)居民家長更不愿意自己孩子的學(xué)校和幼兒園增加一批農(nóng)民工的孩子。從上世紀(jì)50年代及80年代以來，經(jīng)過幾十年的發(fā)展過程，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、土地增值收益（據(jù)測算，上述價(jià)值為46萬億～61.5萬億和30萬億元左右［8］）已經(jīng)轉(zhuǎn)化為工業(yè)投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入，轉(zhuǎn)化為城市居民的一種公共福利，已經(jīng)形成了固定的利益關(guān)系。從某種程度上說，城鎮(zhèn)居民是主要的受益方。改革涉及調(diào)整城鄉(xiāng)居民群體在利益分配上的格局，調(diào)整這種利益關(guān)系面臨非常大的阻力［9］。

對企業(yè)來說，農(nóng)民工的存在帶來了大量的廉價(jià)勞動力，而企業(yè)不愿承擔(dān)農(nóng)民工醫(yī)療、工傷、住房等方面的保險(xiǎn)支出，不少企業(yè)對由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化而來的新產(chǎn)業(yè)工人缺乏起碼的尊重和保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)民工收入長期被拖欠。而給予農(nóng)民工平等的市民權(quán)則意味著企業(yè)要提高勞動成本，產(chǎn)品將失去市場競爭力。

雖然農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻只能分享城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、社會治安等非排他性公共服務(wù)，不能享有與城鎮(zhèn)戶籍捆綁在一起的政府補(bǔ)助性住房、子女在公立學(xué)校就學(xué)等排他性公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要享有與城市居民相同的排他性公共服務(wù)，就必將大幅度增加地方政府的財(cái)政支出。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大，非排他性公共服務(wù)供給也必然大幅增加，但由于城鎮(zhèn)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)依現(xiàn)有戶籍人數(shù)而定，地方政府沒有動力、很多地方政府也沒有多大財(cái)力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)。根據(jù)初步測算，實(shí)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)民工完全市民化，解決好包括住房、醫(yī)療、社保等方面的公共服務(wù)，需要投入10萬～20萬元。目前，這些成本主要由地方政府承擔(dān)，這也是地方政府改革動力不足甚至“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”的主要原因。在現(xiàn)行模式下，要“人手”不要“人口”仍是地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。

因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心難題是調(diào)整農(nóng)民市民化的利益格局，其中最現(xiàn)實(shí)的就是要解決“錢從哪里來”和“人到哪里去”的問題。即農(nóng)民工市民化的成本由誰承擔(dān)；如何處理農(nóng)民工市民化與原有城鎮(zhèn)居民的利益沖突以及地的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化、中央與地方等利益關(guān)系。妥善處理好“錢”與“人”的問題，根本出路仍在于加快相關(guān)制度的改革，發(fā)揮改革的紅利。

一是深化戶籍制度改革。必須以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時(shí)改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，分類整體推進(jìn)。（1）剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復(fù)其本身的管理功能。要打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度。（2）建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點(diǎn)所在。要繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，必須同時(shí)解決土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等的配套改革問題。戶籍制度改革的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)行與自由遷徙相適應(yīng)的、開放性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證為準(zhǔn)的“一卡通”式管理模式，徹底打破所謂“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的界限，消除依附在戶籍上的特定的經(jīng)濟(jì)和社會利益，最大限度地削弱戶籍制度的限制性功能，使戶籍恢復(fù)其只承擔(dān)單純?nèi)丝诨拘畔⒔y(tǒng)計(jì)功能的“廬山真面目”，最終形成中國公民在境內(nèi)享有同等待遇的統(tǒng)一的戶口信息登記制度。

二是深化土地制度改革。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和維持生計(jì)的最基本保障，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大資本。必須以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革。要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒發(fā)證件。應(yīng)通過市場化手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城；應(yīng)規(guī)范公用地征用程序，保障農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判權(quán)，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格的形成機(jī)制，真正按照土地的市場價(jià)值對被征地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城，作為他們進(jìn)城定居的部分資金來源。

三是建立比較合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制。解決農(nóng)民工市民化的成本，要發(fā)揮中央政府的資金引領(lǐng)作用，并以此為契機(jī)加快財(cái)政體制改革，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任；建立以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)來調(diào)整各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，解決城市人口增加所需的公共支出增大問題；設(shè)立農(nóng)民工專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度，完善分?jǐn)倷C(jī)制，通過按常住人口安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和增加直接稅等改革措施，形成地方政府吸納外來人口的激勵機(jī)制，對吸納流動人口較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多面向流動人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施［10］。鑒于地方政府解決跨省流動農(nóng)民工的積極性不高，中央政府應(yīng)重點(diǎn)支持跨省農(nóng)民工集中流入的地區(qū)。以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主要手段，并將目前教育等領(lǐng)域的“以獎代補(bǔ)”方式改為“增量調(diào)整、獎補(bǔ)并用”，從中央對地方轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)補(bǔ)助的增加額中，將一定比例轉(zhuǎn)移于農(nóng)民工集中流入地區(qū)，并在此基礎(chǔ)上對成績突出的城市給予一定的獎勵。

四是加快政府機(jī)構(gòu)改革和稅制改革。（1）政府盡快轉(zhuǎn)換職能，最大限度地精簡機(jī)構(gòu)，盡可能把“三公消費(fèi)”等各類應(yīng)該壓縮的行政支出最大限度地轉(zhuǎn)化為民生支出。（2）在整體減稅的基礎(chǔ)上進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過強(qiáng)力征收房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅等有利于收入調(diào)節(jié)的稅種來增加財(cái)政資金來源。（3）逐步實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅到消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變。改變現(xiàn)行發(fā)展模式，促進(jìn)生產(chǎn)型稅收向消費(fèi)型稅收的轉(zhuǎn)變，逐步使消費(fèi)稅成為主體稅種，改變地方政府要“人手”不要“人口”的傾向。基本方向是減少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業(yè)繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅收等，鼓勵地方提供良好的公共服務(wù)，并吸納更多人口。

五是實(shí)施人地“掛鉤”政策。當(dāng)前城鎮(zhèn)化中最大的問題是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，土地城鎮(zhèn)化速度大幅快于人口城鎮(zhèn)化，這與近些年來推行建設(shè)用地增減掛鉤直接相關(guān)，因?yàn)檫@只在土地上做文章。本來不是要拿土地與土地掛鉤，而是要拿土地與農(nóng)民進(jìn)城取得戶籍落戶掛鉤，要明確土地制度改革受益的主體應(yīng)該是宜居城鎮(zhèn)的外來人口，因?yàn)樗麄兪浅擎?zhèn)化的主力軍，其中首先是農(nóng)民工和他們的家屬，土地制度改革不是給城中村和城郊已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花，土地制度改革受益主體應(yīng)該是農(nóng)民工和家屬。因此，在可控的基礎(chǔ)上，可根據(jù)各城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的數(shù)量，在每年的用地指標(biāo)上增加一部分指標(biāo)，用于解決農(nóng)民工的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的用地問題；實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤“政策”，城市建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)?！皰煦^”?！皰煦^”指標(biāo)收益在確保農(nóng)民工市民化有穩(wěn)定可靠保障和居住條件的基礎(chǔ)上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服務(wù)建設(shè)，用于擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)容量。對于外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時(shí)，中央根據(jù)收回土地的指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍的城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，戶籍制度改革與土地制度改革也就聯(lián)動起來了。

［1］李克強(qiáng).協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇［J］.行政管理改革，2012，（11）.

［2］張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［3］劉興云.新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)的思路［N］.光明日報(bào)，2013-02-07.

［4］金 培.堅(jiān)持以人為本，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化［N］.中國經(jīng)營報(bào)，2013-03-02.

［5］社保部課題組.農(nóng)民工市民化的“中國路徑”［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-02-07.

［6］唐 鈞.城鎮(zhèn)化的精神內(nèi)核是社會包容［N］.金融博覽，2013-04-03.

［7］金三林.農(nóng)民工市民化的主要障礙及政策取向［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-09-07.

［8］儲著勝.以承擔(dān)市民經(jīng)濟(jì)成本來補(bǔ)償農(nóng)民歷史性貢獻(xiàn)［N］.證券時(shí)報(bào)，2013-03-28.

［9］李 鐵.固化的利益關(guān)系阻礙改革進(jìn)程［DB／OL］.［2012-12-26］.http：／／www.town.gov.cn／caph／201212／26／t20121226＿611777.shtml.

［10］王大偉.城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需的關(guān)鍵是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化［N］.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013-01-08.