繆文升

近些年來(lái)，我國(guó)民眾的權(quán)利意識(shí)、民主要求、平等觀念、法治訴求日漸強(qiáng)烈，以善治為最高目標(biāo)的“治理”所蘊(yùn)涵的若干特點(diǎn)正在成為改善社會(huì)管理的目標(biāo)取向。“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間。”［1］（P60-73）實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育的良治需要政府、社會(huì)和教育機(jī)構(gòu)共同做出努力，特別需要發(fā)揮社會(huì)組織和人民群眾主動(dòng)參與的積極性。因此，創(chuàng)新和完善多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的機(jī)制，充分維護(hù)和保障多元主體的制度設(shè)計(jì)參與權(quán)，是當(dāng)前完善學(xué)校制度建設(shè)的核心議題。實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值目標(biāo)必須以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐推進(jìn)學(xué)校管理創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、公眾和社會(huì)組織共同參與教育制度的設(shè)計(jì)，從而構(gòu)建參與型、互動(dòng)型乃至自治型學(xué)校管理模式，推動(dòng)教育制度設(shè)計(jì)民主、科學(xué)和法治的進(jìn)程。

一、公眾參與的缺失呼吁制度設(shè)計(jì)主體的多元化

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家積極落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從完善政策法規(guī)和制度保障等方面積極推動(dòng)教育公平，然而，我國(guó)在教育均衡發(fā)展方面仍然存在大量問(wèn)題，突出反映在義務(wù)教育發(fā)展不均衡、職業(yè)教育學(xué)費(fèi)高而收益低、高中校際差距過(guò)大、高校入學(xué)機(jī)會(huì)不均以及進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育難等方面。這里的原因是多方面的，僅以高等教育法律制度建設(shè)及其實(shí)施效果來(lái)看，“我國(guó)的高等教育法制缺乏民主參與，是導(dǎo)致高等教育立法、執(zhí)法、司法在‘應(yīng)然’與‘實(shí)然’兩個(gè)層面產(chǎn)生差距的根本原因”［2］。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于教育法制民主參與的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律法規(guī)中。這其中仍然存在很多不足的地方，如參與主體個(gè)體性，而由于個(gè)體的力量過(guò)于分散，對(duì)教育法制的發(fā)展影響力非常有限；從我國(guó)高等教育法制立法現(xiàn)狀看，民主參與的具體立法規(guī)定、程序和途徑等存在明顯的真空狀態(tài)［3］。面對(duì)日益復(fù)雜的教育矛盾和日益繁重的教育管理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須促進(jìn)和保障政府、社會(huì)組織、社會(huì)成員的廣泛參與。“面對(duì)轉(zhuǎn)型、變化發(fā)展中的社會(huì)，行政事務(wù)并不是在行政機(jī)關(guān)與公民對(duì)立或者競(jìng)爭(zhēng)沖突的境況中作出的，它需要雙方的合作，需要公民的參與?！保?］因此，要改變過(guò)去那種政府是唯一制度設(shè)計(jì)主體的“怪狀”，使凡是與教育政策有利害關(guān)系的主體“都有權(quán)參與該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對(duì)方提出之主張和證據(jù)的機(jī)會(huì)”［5］，從而構(gòu)建由政府、學(xué)校、社會(huì)組織和社會(huì)公眾多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的模式，維護(hù)和保障社會(huì)組織與公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓“公眾參與”成為教育制度設(shè)計(jì)的社會(huì)文化和主體性習(xí)慣。

二、治理語(yǔ)義中的公眾參與教育制度設(shè)計(jì)

作為治理理論的創(chuàng)始人之一的美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N.羅西瑙，把“治理”界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能發(fā)揮作用。治理不等同于統(tǒng)治，指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體不一定是政府，也并不完全靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)［6］（P4-5）。也就是說(shuō)，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理主體除政府外，市場(chǎng)、社會(huì)組織乃至公民個(gè)人同樣可以成為公共治理的主體。伴隨“治理”的出現(xiàn)，“參與式治理”這一術(shù)語(yǔ)開(kāi)始被學(xué)術(shù)界采用，如佩特曼的“參與式民主”和巴伯的“強(qiáng)勢(shì)民主”。概言之，學(xué)界將參與式治理要素概括為一個(gè)賦權(quán)的過(guò)程，更加突出“參與”、強(qiáng)調(diào)“利害相關(guān)人”的權(quán)力和責(zé)任，是政府與公民之間的合作治理，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公民社會(huì)的作用。

教育制度設(shè)計(jì)的公眾參與適應(yīng)了教育資源配置權(quán)力主體多元化、教育資源配置行為非管制化、教育資源配置程序的交涉性這一社會(huì)變革趨勢(shì)，從而使教育制度設(shè)計(jì)更具政治合法性和社會(huì)實(shí)效性，更易為非權(quán)力主體所信賴(lài)、遵守。多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)政府與各種非正式組織并存；強(qiáng)調(diào)學(xué)校管理權(quán)力中心的多元性，各種公私團(tuán)體、組織和個(gè)人管理過(guò)程的參與性；強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)各種權(quán)力的互動(dòng)性；強(qiáng)調(diào)權(quán)力與組織之間的協(xié)商性與合作性；強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自主性和自治性［7］（P2-3）。多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)中的參與不是自身的目的，而是在教育資源配置中分享資源、權(quán)利和責(zé)任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。因此，參與式教育制度設(shè)計(jì)模式是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，是一個(gè)開(kāi)放的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是通過(guò)對(duì)話(huà)、交涉、協(xié)商、博弈、合作等方式進(jìn)行的社會(huì)治理活動(dòng)，其目的不再只是實(shí)現(xiàn)公共利益，而是要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的雙贏。換言之，多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)是以公眾、社會(huì)組織、學(xué)校和政府等為主體的相關(guān)利益方按照一定程序和規(guī)則，在互利合作的基礎(chǔ)上積極主動(dòng)地參與資源分配和政治決策過(guò)程的一種治理模式［8］。

多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的核心是參與，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校發(fā)展事業(yè)和各項(xiàng)利益維護(hù)的參與，通過(guò)對(duì)學(xué)校發(fā)展事業(yè)和利益的維護(hù)，共同協(xié)商、共同決策解決公共問(wèn)題［9］（P285）。實(shí)踐證明，多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)有助于保障社會(huì)公眾的基本權(quán)利，防止行政權(quán)力的濫用，確保教育制度設(shè)計(jì)的公正性、合理性，從而促進(jìn)教育公平秩序的生成和實(shí)現(xiàn)。制度之于學(xué)校教育具有不可或缺性，“學(xué)校的長(zhǎng)處全在于制度，它包括了學(xué)校發(fā)生的一切事。因?yàn)橹贫仁且磺械撵`魂。通過(guò)它，一切產(chǎn)生、生長(zhǎng)和發(fā)展，并達(dá)到完善的程度”［10］（P242）。我國(guó)公眾參與政府立法制度建設(shè)始于《中華人民共和國(guó)立法法》的要求，2001年國(guó)務(wù)院修訂了《行政法規(guī)制定程序條例》，同時(shí)又出臺(tái)了《規(guī)章制定程序條例》，要求政府立法應(yīng)當(dāng)調(diào)查研究、聽(tīng)取意見(jiàn)，并強(qiáng)調(diào)聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“健全行政決策機(jī)制；科學(xué)、合理界定各級(jí)政府、政府各部門(mén)的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則；建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制；實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策?！?010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿(mǎn)生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。在我國(guó)，教育發(fā)展不僅僅是政府的事，教育治理的責(zé)任主體理所當(dāng)然包括政府、學(xué)校、社會(huì)三個(gè)層面。為促進(jìn)教育和教育機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，政府必須發(fā)展教育并提供為教育服務(wù)的機(jī)制；利益相關(guān)者表達(dá)訴求并充分發(fā)揮監(jiān)督效能；教育機(jī)構(gòu)履行使命并進(jìn)一步開(kāi)放管理機(jī)制［11］。當(dāng)然，要將字面上的參與權(quán)變?yōu)楣姮F(xiàn)實(shí)的、可以隨時(shí)行使的權(quán)利，還需要包括設(shè)計(jì)相對(duì)完備的協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)等可行性措施。

三、以協(xié)商民主機(jī)制為媒介促進(jìn)公眾參與

協(xié)商民主是20世紀(jì)90年代以來(lái)在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論，并成為大多數(shù)民主理論的核心。這其中，羅爾斯和哈貝馬斯作為20世紀(jì)晚期最重要的自由主義理論家和批判理論家，為協(xié)商民主理論的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，學(xué)界基本認(rèn)同“協(xié)商民主是這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。作為對(duì)民主的規(guī)范描述，協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。簡(jiǎn)而言之，它呈現(xiàn)的是一種基于公民實(shí)踐理論的政治自治理想”［12］（導(dǎo)言）。在協(xié)商的過(guò)程中，核心是討論、對(duì)話(huà)，也就是公共協(xié)商，即“政治共同體參與公共討論和批判地審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程”，其主要目標(biāo)是“利用公共理性尋求能夠最大限度地滿(mǎn)足所有公民愿望的政策”［13］。將協(xié)商民主引入教育制度設(shè)計(jì)，其目的就是使不同的社會(huì)主體通過(guò)自由而平等的對(duì)話(huà)、討論、審議等方式，發(fā)表意見(jiàn)和建議，進(jìn)而影響制度的設(shè)計(jì)。不同的主體在教育制度設(shè)計(jì)過(guò)程中表達(dá)自己的觀點(diǎn)，同時(shí)傾聽(tīng)他人不同的意見(jiàn)，分析彼此產(chǎn)生分歧的原因，經(jīng)過(guò)審慎的思考不斷修正自己的觀點(diǎn)，可以在相對(duì)公平配置教育資源等問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。

協(xié)商民主獨(dú)到之處在于，“政治決策應(yīng)該通過(guò)協(xié)商而不是金錢(qián)或權(quán)力的途徑進(jìn)行，同時(shí)，協(xié)商決斷的參與度應(yīng)該盡可能平等和廣泛”［14］。在教育制度設(shè)計(jì)中必須充分發(fā)揮協(xié)商民主的功能，而協(xié)商民主功能發(fā)揮的社會(huì)基礎(chǔ)是承認(rèn)現(xiàn)代利益的多元性，充分尊重各種主體的不同利益，在對(duì)話(huà)、討論和交流中，協(xié)商教育資源配置的關(guān)系。教育制度設(shè)計(jì)中的協(xié)商民主鼓勵(lì)立法和決策的利益相關(guān)者積極參與協(xié)商，在參與協(xié)商過(guò)程中公開(kāi)自己的偏好和理由，了解并尊重他人的偏好?！皡f(xié)商過(guò)程的政治合法性不僅出于多數(shù)的意愿，而且不定期基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過(guò)政治上平等參與尊重所有公民道德和實(shí)踐關(guān)懷的政策確定活動(dòng)而完成的”［15］。協(xié)商民主的“成功有賴(lài)于培育理性的公開(kāi)運(yùn)用的社會(huì)條件和制度安排之創(chuàng)造”［16］。教育制度設(shè)計(jì)中的協(xié)商民主建立在公共理性之上，不同主體間通過(guò)公開(kāi)的對(duì)話(huà)、交流和協(xié)商，有利于主體間相互了解、溝通、理解，從而進(jìn)一步夯實(shí)合作行為的社會(huì)信任基礎(chǔ)。

首先，進(jìn)一步明確教育制度設(shè)計(jì)中協(xié)商民主機(jī)制的基本要素。根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于協(xié)商民主理論的研究，可以把教育制度設(shè)計(jì)中的協(xié)商民主要素概括為平等的利益主體、信息的溝通與對(duì)話(huà)、結(jié)果的共識(shí)及相關(guān)規(guī)則的保障等方面。利益共同體紐帶把單一的不同主體連接在一起，在共同體中，人們有共同的利益關(guān)系，也有交流溝通的意愿。在教育制度設(shè)計(jì)協(xié)商的過(guò)程中，參與協(xié)商的不同主體通過(guò)相互之間的溝通和交流，彼此交換信息，有利于增加不同主體的知識(shí)存量，使原有的認(rèn)識(shí)得到提高，或者建立起新的認(rèn)識(shí)關(guān)系。“政治決策的合法性來(lái)源不是預(yù)定的個(gè)人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。作為合法性的必要條件，尋求所有人參與的協(xié)商，即保障所有人參與協(xié)商的權(quán)利是合理的?！保?7］（P282）在協(xié)商的過(guò)程中，參加者具有平等的身份和地位，可以自由地、不受限制地發(fā)表自己的觀點(diǎn)和理由，同時(shí)聽(tīng)取他人的觀點(diǎn)和理由。因此，就參與制度設(shè)計(jì)的主體而言，所有公民都有平等參與權(quán)，每個(gè)人都有表達(dá)和被傾聽(tīng)的同等機(jī)會(huì)；就內(nèi)容而言，凡進(jìn)入制度設(shè)計(jì)程序的參與者，其意見(jiàn)和建議都應(yīng)該得到制度設(shè)計(jì)主導(dǎo)機(jī)關(guān)的同等對(duì)待。在協(xié)商理論中，協(xié)商共識(shí)產(chǎn)生于充分協(xié)商論辯基礎(chǔ)上的協(xié)商參與者利用公共理性對(duì)所討論問(wèn)題做出的一致性判斷。教育制度設(shè)計(jì)結(jié)果的共識(shí)是協(xié)商希望達(dá)致的目標(biāo)結(jié)果，是制度設(shè)計(jì)過(guò)程參與者在充分協(xié)商基礎(chǔ)上形成的，對(duì)所討論問(wèn)題表現(xiàn)出的一致性?！吧套h性政治的成功并不取決于一個(gè)有集體行動(dòng)能力的全體公民，而取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過(guò)程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用?！保?8］（P371）制度設(shè)計(jì)中協(xié)商的目的是為了進(jìn)行決策，而決策的實(shí)質(zhì)是一種利益分配的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中必然會(huì)有各種不同甚至相反的觀點(diǎn)和要求，要保證教育制度設(shè)計(jì)協(xié)商程序的順利進(jìn)行，必須有相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則作為保障。

其次，在培育多元主體“公共理性”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善教育制度設(shè)計(jì)的參與平臺(tái)?！肮娛且环N社會(huì)群體，它具有社會(huì)交往性，并呈現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性，特定的公眾成員因共同的理念和價(jià)值形成公眾群體?！保?9］（P366）教育制度設(shè)計(jì)的協(xié)商民主傾向于在公共治理的過(guò)程中建立較為包容、平等、自由的話(huà)語(yǔ)機(jī)制，以求達(dá)致公共利益基礎(chǔ)上社會(huì)成員廣泛接受的共識(shí)。為此，一方面，要培養(yǎng)不同參與主體的公共理性精神?！肮怖硇允且粋€(gè)民主國(guó)家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善，此乃政治正義觀念對(duì)社會(huì)基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在。”［20］（P225）根據(jù)羅爾斯的分析，公共理性是解決多元與共識(shí)這一人類(lèi)基本矛盾的理性方式，是一種“重疊共識(shí)”與理性的公開(kāi)運(yùn)用并達(dá)致“公共性”的理性方式，即“最初的臨時(shí)協(xié)定——追求共識(shí)的合法性——重疊共識(shí)”［21］。因此，公共理性“是指民主制度框架內(nèi)的公民依據(jù)現(xiàn)代公共價(jià)值原則進(jìn)行推理、共治的能力和機(jī)制。公正是公共理性的基本原則”22。另一方面，要搭建公眾參與教育制度設(shè)計(jì)的“陽(yáng)光平臺(tái)”，具體可以借助因特網(wǎng)、電子郵件、電子布告欄等現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立政府、學(xué)校、公民及第三部門(mén)之間制度設(shè)計(jì)的對(duì)話(huà)與溝通媒介，反映不同主體在制度設(shè)計(jì)中的要求和呼聲，從而提高政府在教育資源公平配置中的社會(huì)回應(yīng)力。還可以書(shū)面征詢(xún)意見(jiàn)，應(yīng)邀參加座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，旁聽(tīng)法制委會(huì)議等形式促進(jìn)和維護(hù)公眾的參與，并把公眾參與教育制度設(shè)計(jì)的諸多有效機(jī)制變成長(zhǎng)效機(jī)制，使其規(guī)范化、制度化。

最后，進(jìn)一步完善多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的程序規(guī)則?！俺绦驔](méi)有預(yù)設(shè)的真理標(biāo)準(zhǔn)，程序通過(guò)促進(jìn)意見(jiàn)疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來(lái)保證決定的成立和正確性?！保?3］多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的程序主要包括建立信息公開(kāi)制度、完善公眾參與制度設(shè)計(jì)的互動(dòng)規(guī)則等方面。教育制度設(shè)計(jì)的信息公開(kāi)是指政府、學(xué)校等部門(mén)通過(guò)多種方式公開(kāi)其政務(wù)和校務(wù)活動(dòng)，允許不同主體通過(guò)查詢(xún)、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽(tīng)、觀看等形式，依法利用政府和學(xué)?？刂频男畔?。在教育制度設(shè)計(jì)中，信息公開(kāi)的程度和獲取信息的途徑直接影響參與的廣度和深度。因此，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)必須保障信息公開(kāi)，擴(kuò)大公眾知情權(quán)，這是促使和保證多元主體參與學(xué)校治理的先決條件。同時(shí)，多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的過(guò)程實(shí)際上是權(quán)力主體行使權(quán)力與私人參與學(xué)校合作治理的互動(dòng)過(guò)程?！斑@種反復(fù)溝通和交流，可以將行政意志融化為相對(duì)人意志，也可以將相對(duì)人意志吸收到行政意志中，從而使行政法關(guān)系真正具有雙方性，使相對(duì)人真正成為行政法關(guān)系的主體。”［24］（P215-247）在這樣的制度設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)中，互動(dòng)過(guò)程意味著權(quán)力相對(duì)人成為積極主動(dòng)的主體一方；在互動(dòng)過(guò)程中，相對(duì)人的意志必然影響著權(quán)力主體意志的形成，從而使參與形成的結(jié)果同樣體現(xiàn)著相對(duì)人的意志。概言之，公眾參與教育制度設(shè)計(jì)是一個(gè)程序性權(quán)利，要從建立信息溝通程序、構(gòu)建制度設(shè)計(jì)的回應(yīng)程序和關(guān)乎公眾切身利益的聽(tīng)證程序等方面予以制度保障。當(dāng)然，多元主體參與教育制度設(shè)計(jì)的程序是對(duì)話(huà)的過(guò)程，是平等的商談、論證、抗辯與交涉，因而，對(duì)話(huà)商談規(guī)則、論證規(guī)則、理由說(shuō)明規(guī)則、談判機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、異議尊重和納入機(jī)制、沖突的規(guī)范性解決機(jī)制的完善都應(yīng)該在公眾參與的程序中體現(xiàn)。

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