王 騷 李如霞

政府是公共權(quán)力的代表者，公共管理是政府的職能之一。不論是社會(huì)統(tǒng)治還是社會(huì)服務(wù)，都需要通過管理的職能來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)常態(tài)下，政府實(shí)施其常態(tài)管理職能，以保障社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展；非常態(tài)社會(huì)條件下，政府將實(shí)施其特殊的管理手段，以減少損失和保障社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。所謂應(yīng)急管理正是在社會(huì)非常態(tài)情況下，政府針對(duì)突發(fā)事件的防治所實(shí)施的管理，以挽救和減少突發(fā)事件等非常態(tài)因素所造成的損失。那么，常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間是一種什么關(guān)系，對(duì)社會(huì)發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)有著什么不同的意義，這是值得研究的重要問題。

一、常態(tài)行政環(huán)境與應(yīng)急行政環(huán)境下的政府管理職能

世上萬物的存在與發(fā)展總是在一定的環(huán)境中進(jìn)行，政府的管理活動(dòng)也不能離開環(huán)境而孤立地存在。政府管理的變化和發(fā)展不僅有賴于其內(nèi)部各組成要素之間的相互聯(lián)系和相互作用，而且有賴于其與行政環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用。

所謂行政環(huán)境，是指存在于行政系統(tǒng)之外并直接或間接地作用和影響行政管理活動(dòng)的所有外在因素的綜合［1］（P20-21）。從橫向的角度看，行政環(huán)境既包括國(guó)內(nèi)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境，也包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，還包括物質(zhì)性環(huán)境和精神性環(huán)境等；從縱向的角度看，行政環(huán)境既包括歷史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，也包括社會(huì)大環(huán)境和諸如社區(qū)、家庭等范圍相對(duì)較小的環(huán)境；從行政環(huán)境作用的結(jié)果看，既包括良性的行政環(huán)境，也包括惡性的行政環(huán)境；從行政環(huán)境的特性、狀態(tài)和影響看，既包括常態(tài)環(huán)境，也包括非常態(tài)的應(yīng)急環(huán)境。正是這些大大小小、各式各樣的環(huán)境因素構(gòu)成了行政環(huán)境系統(tǒng)，從諸多方面影響著整個(gè)政府管理的過程。行政環(huán)境復(fù)雜多變，直接決定著政府管理的對(duì)象和政府管理職能的生成和變化。

從2003年發(fā)生非典疫情以來，中國(guó)的行政環(huán)境正經(jīng)歷著重大的變化：冰凍災(zāi)害、汶川地震、舟曲泥石流、三鹿奶粉事件、H1N1流感、雅安地震、H7N9流感、新疆暴力恐怖案件等各種公共性突發(fā)事件的發(fā)生，構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中需要政府實(shí)施非常態(tài)管理的特殊行政環(huán)境。這種環(huán)境既考驗(yàn)著中國(guó)政府非常態(tài)下的應(yīng)急管理能力，又為中國(guó)政府的管理能力和管理水平的提升提供了動(dòng)力和機(jī)遇。隨著現(xiàn)代政府面臨的行政環(huán)境越來越多變，各種矛盾和競(jìng)爭(zhēng)錯(cuò)綜復(fù)雜，不同類型的公共性突發(fā)事件頻繁發(fā)生形成不同性質(zhì)的公共危機(jī)，阻礙著社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，對(duì)公共性突發(fā)事件加以有效管理已成為政府的重要職能。常態(tài)下的政府管理和應(yīng)急狀態(tài)下的政府管理，由于所處的行政環(huán)境不同，所體現(xiàn)出的管理職能也有所區(qū)別。

政府職能是政府依法行使國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理所發(fā)揮的基本職責(zé)、功能和作用。它包括基本職能和運(yùn)行職能兩方面的內(nèi)容。政府的基本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能；政府的運(yùn)行職能具體包括政府的決策、組織、協(xié)調(diào)、控制四個(gè)方面的職能?；韭毮軓?qiáng)調(diào)政府做什么，運(yùn)行職能強(qiáng)調(diào)政府怎么做，二者共同構(gòu)成了政府的職能體系。

在一般、正常的社會(huì)條件下，即在常態(tài)行政環(huán)境下，社會(huì)秩序基本穩(wěn)定，社會(huì)生活井然有序，政府的管理通常與社會(huì)生活的節(jié)奏同步，重點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面發(fā)揮對(duì)常規(guī)性事務(wù)的一般管理職能，并針對(duì)常規(guī)性事務(wù)發(fā)揮出相應(yīng)的運(yùn)行職能［2］（P23-25）。

所謂政治職能，是政府職能的核心內(nèi)容，主要包括軍事與領(lǐng)土保衛(wèi)、社會(huì)秩序和治安保障、民主建設(shè)職能等。所謂經(jīng)濟(jì)職能，是政府根據(jù)一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能，目的在于維護(hù)特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。所謂社會(huì)職能，也稱社會(huì)服務(wù)職能，是指除了政治職能、經(jīng)濟(jì)職能之外，政府所具有的管理社會(huì)生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)的職能。目前，中國(guó)各級(jí)政府的管理越來越重視社會(huì)服務(wù)職能，切實(shí)把自己看做是人民的公仆、社會(huì)公益和公共權(quán)力的代表，踐行為人民服務(wù)的行動(dòng)宗旨，從而提高了政府的公信力與合法性水平。

以上三種基本職能的實(shí)現(xiàn)，主要依靠決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等運(yùn)行職能的發(fā)揮。在政府管理的運(yùn)行職能中，決策是政府管理過程的首要職能，是政府根據(jù)客觀實(shí)際資料，確定政府的目標(biāo)和任務(wù)，并具體設(shè)計(jì)出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案、步驟、方法的工作過程；組織是政府為了實(shí)現(xiàn)管理和發(fā)展目標(biāo)，建立組織體制，進(jìn)行有效指揮、溝通和協(xié)調(diào)，把確定的計(jì)劃方案付諸實(shí)施的職能；協(xié)調(diào)是政府通過理順、溝通各方面的關(guān)系，設(shè)計(jì)和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其中的人們能夠在組織內(nèi)協(xié)調(diào)地開展行政工作，從而有效地完成行政目標(biāo)的職能；控制是政府為了保證計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)而確定的職能，包括監(jiān)督、檢查和糾偏等方面的內(nèi)容，其目的是通過監(jiān)督、檢查、反饋，掌握情況，發(fā)現(xiàn)問題，采取措施，糾正偏差，保證行政機(jī)關(guān)科學(xué)有效運(yùn)行，最終達(dá)到預(yù)期的管理目標(biāo)。

在應(yīng)急管理?xiàng)l件下，往往由于發(fā)生了突發(fā)性事件，常態(tài)下的社會(huì)正常秩序被打破，社會(huì)原有的進(jìn)程將部分中止或全部中止。雖然政府的一般管理職能和運(yùn)行管理職能照常發(fā)揮功效，但在此時(shí)此刻，政府的應(yīng)急管理職能將被凸顯出來。這些職能的發(fā)揮所要實(shí)現(xiàn)的根本目的就是通過提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任，進(jìn)而使社會(huì)過渡到常態(tài)管理中來［3］（P99）。具體而言，政府的應(yīng)急管理職能主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是社會(huì)常態(tài)下對(duì)危機(jī)戰(zhàn)略、危機(jī)規(guī)劃、危機(jī)預(yù)測(cè)和常規(guī)監(jiān)督檢查的職能；二是社會(huì)應(yīng)急狀態(tài)下突發(fā)事件及時(shí)有效的處置應(yīng)對(duì)職能。目前，中國(guó)各級(jí)政府正在逐步將常態(tài)下的危機(jī)戰(zhàn)略、危機(jī)規(guī)劃、危機(jī)預(yù)測(cè)提到議事日程上，政府的應(yīng)急管理職能更主要地是體現(xiàn)在突發(fā)事件的處置應(yīng)對(duì)上。一般來說，按照時(shí)間過程，政府應(yīng)急管理職能可分為預(yù)防、預(yù)警、處置和恢復(fù)四個(gè)階段中的管理職能［4］（P189-193）。

在預(yù)防階段，各級(jí)政府的主要職能是把突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)納入整體發(fā)展規(guī)劃；制定政府應(yīng)急預(yù)案，并適時(shí)加以修正和完善；建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)控，責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施并向社會(huì)公布監(jiān)測(cè)及評(píng)估結(jié)果和防范措施。在預(yù)警階段，各級(jí)政府的主要職能是繼續(xù)收集、分析、評(píng)估突發(fā)事件相關(guān)信息，向社會(huì)發(fā)布，向上級(jí)政府和相關(guān)部門報(bào)送；在突發(fā)事件即將發(fā)生或發(fā)生機(jī)率增大時(shí)，做出進(jìn)入預(yù)警期的決定，并及時(shí)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期，并向社會(huì)公布；啟動(dòng)政府應(yīng)急預(yù)案。在處置階段，政府的主要職能是做出進(jìn)入處置期的決定；啟用相應(yīng)的財(cái)政預(yù)備資金，調(diào)運(yùn)儲(chǔ)備物資；控制危險(xiǎn)源，組織實(shí)施營(yíng)救；采用多樣化的行政應(yīng)急措施，如強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制封鎖、緊急征用等，維護(hù)社會(huì)秩序；及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布與突發(fā)事件相關(guān)的信息，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)；處置工作結(jié)束后，撰寫專項(xiàng)工作報(bào)告，向上級(jí)政府匯報(bào)。在恢復(fù)階段，政府的主要職責(zé)是及時(shí)停止執(zhí)行應(yīng)急處置措施；采取必要措施，防止次生災(zāi)害的發(fā)生；組織災(zāi)區(qū)群眾盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活秩序；做好受災(zāi)損失的評(píng)估工作，制定恢復(fù)重建計(jì)劃；總結(jié)應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施。

以上分析表明，行政環(huán)境本身具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和相關(guān)性特點(diǎn)，受到不同行政環(huán)境的作用和影響后，政府的管理職能會(huì)出現(xiàn)不同的變化。因此，常態(tài)行政環(huán)境和應(yīng)急行政環(huán)境也并不是一成不變的，二者也會(huì)相互影響、相互轉(zhuǎn)換，進(jìn)而使得政府常態(tài)下的管理職能和應(yīng)急狀態(tài)下的管理職能會(huì)同時(shí)加以運(yùn)用。例如，以行政環(huán)境是否發(fā)生危機(jī)性以及危機(jī)程度的不同為標(biāo)準(zhǔn)，行政環(huán)境可被劃分為常態(tài)行政環(huán)境、低度危機(jī)沖突環(huán)境、中度危機(jī)沖突環(huán)境、高度危機(jī)沖突環(huán)境和極度危機(jī)環(huán)境五種［5］。在第一種和第五種行政環(huán)境下，政府通常采取單一制政府管理體制，即在第一種行政環(huán)境中，政府僅僅進(jìn)行常態(tài)化的單一制管理，在第五種行政環(huán)境中，政府放棄常態(tài)化的管理，轉(zhuǎn)而進(jìn)行應(yīng)急性的單一制管理，例如戰(zhàn)時(shí)軍事管制體制或全面危機(jī)管理體制等。在第二至第四種行政環(huán)境下，因?yàn)槲C(jī)發(fā)生的區(qū)域范圍有限、影響范圍不大，政府通常采用雙重管理體制，即常態(tài)化管理和應(yīng)急性管理同時(shí)進(jìn)行。正確認(rèn)識(shí)行政環(huán)境，特別是應(yīng)急狀態(tài)下的行政環(huán)境，積極創(chuàng)建科學(xué)合理的行政環(huán)境，實(shí)現(xiàn)行政環(huán)境與政府管理的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府管理的目標(biāo)，提高行政效率，具有十分重要的意義。

二、正確認(rèn)識(shí)政府常態(tài)管理與政府應(yīng)急管理的關(guān)系

政府常態(tài)管理與應(yīng)急管理作為發(fā)生在不同行政環(huán)境中的兩種管理行為，相互之間既具有高度的聯(lián)系性，又具有鮮明的區(qū)別性，這一點(diǎn)需要重點(diǎn)把握和認(rèn)知。

從二者的聯(lián)系性來看，無論是政府常態(tài)管理，還是政府應(yīng)急管理，管理的主體均是政府，管理的對(duì)象均是社會(huì)公眾，管理的行政環(huán)境存在著相互轉(zhuǎn)化的可能性，管理的最終目的均是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化，增進(jìn)人們的福祉。

首先，常態(tài)管理是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和前提。一般而言，社會(huì)生活的常態(tài)占據(jù)主導(dǎo)地位，因?yàn)樯鐣?huì)的應(yīng)急狀態(tài)一般持續(xù)的時(shí)間較短，所發(fā)生的地域范圍比較小，往往局限在一定區(qū)域內(nèi)。在常態(tài)管理的基礎(chǔ)上，如果發(fā)生了突發(fā)事件，該事件已經(jīng)造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重社會(huì)危害后果，從而危及公共安全時(shí)，政府的應(yīng)急管理就需要相應(yīng)啟動(dòng)了。其次，應(yīng)急管理檢驗(yàn)并提升著政府常態(tài)管理工作的水平。在應(yīng)急管理工作中，因?yàn)橥话l(fā)事件給社會(huì)造成了一種緊迫、緊張和突然的情景，在常態(tài)管理中很少遇到，所以政府往往會(huì)不知所措、無所適從，在管理上出現(xiàn)這樣那樣的問題。例如，在突發(fā)事件來臨時(shí)，動(dòng)用黨政權(quán)力“捂蓋子”，嚴(yán)禁媒體“擅自炒作”，再加上對(duì)于個(gè)人政績(jī)的片面追求，對(duì)突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)加以忽略或人為壓制等，這些都極大地侵害了社會(huì)公眾的知情權(quán)，極易釀成更加嚴(yán)重的社會(huì)后果，損害政府的良好形象，造成政府信任危機(jī)。政府在應(yīng)急管理中的種種應(yīng)對(duì)行為，在一定程度上檢驗(yàn)了政府常態(tài)管理中的行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政執(zhí)行、行政信息公開等方方面面的能力和水平，并對(duì)其提出了更高的執(zhí)政要求，從而可以促使常態(tài)管理工作水平得到不斷地完善和提升，向更高層次邁進(jìn)。最后，政府應(yīng)急管理需要融于政府常態(tài)管理之中。政府應(yīng)急管理是一個(gè)由不同階段和各種應(yīng)對(duì)措施組成的管理過程，是在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和事后恢復(fù)過程中，通過對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和分析，進(jìn)一步建立和改善應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效地組織協(xié)調(diào)可利用的一切資源，保護(hù)社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，并將損失降到最低程度的一種管理行為。因此，政府應(yīng)急管理中的事前預(yù)防工作，如制定政府應(yīng)急預(yù)案，推進(jìn)政府應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制的建設(shè)，開展應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育等，均需要在政府常態(tài)管理工作中加以實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)急處置中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也需要放在常態(tài)管理工作中加以運(yùn)用和檢驗(yàn)，唯有如此，方可進(jìn)一步提高政府的應(yīng)急管理能力和水平，完善政府應(yīng)急管理體制中存在的缺陷和漏洞。

從二者的區(qū)別性來看，政府常態(tài)管理與應(yīng)急管理各有特色，在管理實(shí)踐中區(qū)別明顯。

第一，管理的核心價(jià)值理念不同。政府常態(tài)管理所追求的核心價(jià)值理念是社會(huì)秩序的穩(wěn)定和行政效率的提高；而政府應(yīng)急管理則以安全作為自己追求的核心價(jià)值理念，堅(jiān)持以人為本，即把保障社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全作為應(yīng)急處置的首要任務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)成員居安思危的意識(shí)和自救互救的能力。

第二，管理的本質(zhì)要求不同。政府常態(tài)管理的本質(zhì)要求是通過對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的管理，維護(hù)政治和社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府應(yīng)急管理的本質(zhì)要求是在總結(jié)吸納各種應(yīng)急處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)歸納和分類梳理，從大量不確定因素中努力尋找具有重復(fù)性、共通性、程序性的規(guī)律，建立和完善相應(yīng)的組織體制、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和法規(guī)制度，進(jìn)而全面提高防范突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和快速處置的綜合能力。

第三，管理的存續(xù)時(shí)間不同。既然社會(huì)生活的主流是常態(tài)生活，所以政府的管理以常態(tài)管理為主，以應(yīng)急管理為輔。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理將取代常態(tài)管理或與常態(tài)管理并存，當(dāng)突發(fā)事件結(jié)束后，應(yīng)急管理退居幕后，常態(tài)管理則恢復(fù)如初。應(yīng)急管理僅是一種暫時(shí)性、臨時(shí)性的管理，其存在的時(shí)間與突發(fā)事件的演變進(jìn)程基本保持一致，一旦突發(fā)事件結(jié)束，應(yīng)立即結(jié)束相應(yīng)的應(yīng)急管理。例如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十七條第二款規(guī)定：“有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的，發(fā)布警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即宣布解除警報(bào)，終止預(yù)警期，并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施?！?/p>

第四，管理權(quán)行使的法治程度不同。在常態(tài)管理中，政府要嚴(yán)格依法行政，按照法律的規(guī)定行使自己的職權(quán)，即“法無明文規(guī)定不得任意行政”，從而最大限度地保障公民的法定權(quán)利；在應(yīng)急管理中，為了最大限度地減少對(duì)社會(huì)各方面所造成的損失，保障應(yīng)急狀態(tài)下的安全、效率和秩序等特殊價(jià)值，政府可以獲得更大的緊急權(quán)力，甚至“可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施”［6］（P30），譬如強(qiáng)制隔離、強(qiáng)行征用或征收等。

第五，管理權(quán)的強(qiáng)度不同。正因?yàn)楣芾頇?quán)行使的法治程序要求不同，所以與常態(tài)管理相比，政府在應(yīng)急狀態(tài)下的管理權(quán)得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。常態(tài)下，民主憲政國(guó)家一般均奉行“三權(quán)分立”的國(guó)家治理體制，享有行政權(quán)的政府與享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)、享有司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約。在行政管理組織體制方面，通常實(shí)行中央和地方兩個(gè)層次的縱向管理體制。中央政府與地方政府分工負(fù)責(zé)、相互合作、相互制約。這種分權(quán)機(jī)制的主要功用在于“不是積極地增進(jìn)效率的原理，而是消極地防止濫用權(quán)力的原理。就是說，它的目的不是為避免權(quán)力之間的摩擦，而是想通過不可避免的權(quán)力摩擦，使國(guó)民從專制下解放出來。”［7］（P1）然而，在應(yīng)急狀態(tài)下，政府應(yīng)急管理要求強(qiáng)有力的相對(duì)高度集權(quán)的體制，能夠短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行應(yīng)急處置。為此，政府將吸收立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)；中央政府將吸收地方政府的權(quán)力，直接管理地方事務(wù)，分權(quán)制衡機(jī)制在此無法發(fā)揮作用。這是應(yīng)急狀態(tài)這一客觀事實(shí)的存在所決定的，它需要政府集中各方權(quán)利，迅速采取應(yīng)急措施，高效果斷地處理突發(fā)事件，此時(shí)若仍貫徹實(shí)施分權(quán)機(jī)制，勢(shì)必阻礙應(yīng)急管理的效率。這一點(diǎn)正如克林頓·羅斯特所言：“一個(gè)民主國(guó)家政府權(quán)力的集中是它在面臨緊急危機(jī)中對(duì)分權(quán)理論所潛在的反應(yīng)遲鈍的改正?！保?］（P288）

第六，管理對(duì)象的權(quán)利義務(wù)配置不同。民主法治國(guó)家十分注重對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。在常態(tài)下，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力基本維持平衡，公民權(quán)利足以制約國(guó)家權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力也足以防止公民權(quán)利濫用，公民和國(guó)家的權(quán)利（力）義務(wù)配置大致均等。但在應(yīng)急狀態(tài)下，政府的管理權(quán)進(jìn)一步膨脹，法治化程度相對(duì)降低，出于維護(hù)公共利益和處置危機(jī)的需要，在保障公民最低限度權(quán)利的前提下，公民的法定權(quán)利則受到了更多強(qiáng)有力的限制，主要體現(xiàn)為比常態(tài)下更多、更嚴(yán)格的法律義務(wù)，如服從征用、征調(diào)、隔離、管制等，并有義務(wù)提供科研、宣傳、醫(yī)療等各種必要的幫助。

第七，管理的決策程序不同。在常態(tài)管理中，政府決策強(qiáng)調(diào)科學(xué)、民主和效率等價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一，需要引入集體決策、聽證決策、專家論證等程序，某些情況下的決策結(jié)果還必須獲得有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。而在應(yīng)急狀態(tài)下，這些程序?qū)⒈淮蟠蠛?jiǎn)化，甚至可能被全部拋棄，大多數(shù)情況下的應(yīng)急決策都將表現(xiàn)為個(gè)人獨(dú)斷。這與應(yīng)急狀態(tài)發(fā)生時(shí)所處的行政應(yīng)急環(huán)境以及所需實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)有直接關(guān)系。從政府決策的時(shí)間環(huán)境來看，常態(tài)下，政府在做出最終的行政決定前通常都有充足的時(shí)間反復(fù)論證和修改，而應(yīng)急狀態(tài)下，由于事發(fā)突然，政府只有極有限的反應(yīng)時(shí)間。從政府決策所需的信息環(huán)境來看，常態(tài)下，政府可通過聽證會(huì)、論證會(huì)、民主協(xié)商會(huì)等獲得較為充分的資料，而應(yīng)急狀態(tài)下，政府不可能在極為有限的時(shí)間內(nèi)獲得所要處理的突發(fā)事件的充分而詳細(xì)的信息，甚至由于突發(fā)事件的易變性，政府本來已經(jīng)獲得的信息，時(shí)常也會(huì)表現(xiàn)出滯后性的特點(diǎn)，造成所獲信息不正確的后果。從政府實(shí)施決策的直接目標(biāo)來看，政府常態(tài)管理的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)以一種相對(duì)理性的方式發(fā)現(xiàn)需要處理的行政事務(wù)的真相，而政府應(yīng)急管理的目標(biāo)則是為了控制突發(fā)事件的蔓延，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、政府應(yīng)急管理常態(tài)化的發(fā)展趨勢(shì)

實(shí)踐證明，公共危機(jī)與突發(fā)事件是啟動(dòng)政府應(yīng)急管理的誘因。根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間先后，政府應(yīng)急管理分為事前、事發(fā)、事中和事后四個(gè)管理階段。其中第一個(gè)階段是屬于常態(tài)下的政府應(yīng)急管理，該階段的管理以風(fēng)險(xiǎn)管理為主，重點(diǎn)是通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和監(jiān)測(cè)，做好應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)，按照最大化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的原則，采取預(yù)防性措施，降低或消除突發(fā)事件發(fā)生的機(jī)率及其可能造成的損害。第二至第四階段是屬于應(yīng)急狀態(tài)下的政府應(yīng)急管理，該階段的管理以應(yīng)急管理為主，重點(diǎn)是通過采取及時(shí)有效的應(yīng)急措施，做好突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，按照最大化減少損失的原則，降低或消除突發(fā)事件已經(jīng)造成的損害。與常態(tài)下的應(yīng)急管理相比較，非常態(tài)下的應(yīng)急管理往往更多地被社會(huì)所關(guān)注，然而做好常態(tài)下的政府應(yīng)急管理工作意義更為重大，它可以更加有效地避免突發(fā)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，降低突發(fā)事件的發(fā)生所帶來的嚴(yán)重后果。

我國(guó)自2003年“非典”事件以來，開始重點(diǎn)進(jìn)行政府應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的研究。在此期間，我國(guó)先后又出現(xiàn)了2008年的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害事件、汶川5·12大地震事件、2010年的甘肅舟曲特大泥石流災(zāi)害事件，2011年的北京地鐵電梯傷人事件、湄公河慘案事件，2012年的北京7·21暴雨事件、2013年的四川雅安地震、H7N9型禽流感事件等突發(fā)事件。在與突發(fā)事件斗爭(zhēng)的過程中，政府更加強(qiáng)調(diào)做好常態(tài)下的政府應(yīng)急管理工作，其中“一案三制”的建設(shè)和完善即是明證。突發(fā)事件所具有的偶發(fā)性、不確定性、極強(qiáng)破壞性等特點(diǎn)，無疑會(huì)給政府應(yīng)急管理工作帶來極大的難度。但在這種偶然性、不確定性的背后，我們通過認(rèn)真地總結(jié)歸納和分類梳理，可以從大量不確定性因素中尋找到具有規(guī)律性的內(nèi)容。這一規(guī)律性內(nèi)容，便是做好常態(tài)下的政府應(yīng)急管理工作。其關(guān)鍵是做好預(yù)防性管理工作，提前進(jìn)行決策、部署和演練?！耙坏┏霈F(xiàn)突發(fā)事件，可以快速搭建指揮組織架構(gòu)、集結(jié)處置力量和物資資源，有效緩解應(yīng)急處置時(shí)的工作量，避免決策信息不足、經(jīng)驗(yàn)有限、時(shí)間緊迫等約束條件造成不必要的失誤”［9］，從而為高效率開展應(yīng)急狀態(tài)下的政府應(yīng)急管理工作提供一臂之力。

歷經(jīng)了種種突發(fā)事件后，中國(guó)政府總結(jié)和積累了許多寶貴的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。在應(yīng)急實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步查找規(guī)律性、提煉應(yīng)急管理理論，用應(yīng)急管理理論進(jìn)一步指導(dǎo)應(yīng)急管理實(shí)踐，通過這種反復(fù)的“實(shí)踐——總結(jié)——再實(shí)踐——再總結(jié)”的過程，中國(guó)目前的政府應(yīng)急管理正在向常態(tài)化管理方向穩(wěn)步發(fā)展。堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急處置并重，常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合，日漸實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)急管理的常態(tài)化，這是提高政府應(yīng)急管理科學(xué)性和有效性的必由之路。做好常態(tài)下的政府應(yīng)急管理工作，重點(diǎn)要注意以下幾項(xiàng)內(nèi)容的落實(shí)和完善。

第一，加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排。在突發(fā)事件的前期控制和預(yù)防、分析預(yù)測(cè)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲(chǔ)備、應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)等方面搞好一整套突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃，并將其納入政府長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)和日常管理中，使之具有面向未來的預(yù)測(cè)和防范功能；對(duì)各種可能發(fā)生的突發(fā)事件做宏觀性的總體考慮和及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)警監(jiān)控分析；將這些應(yīng)急規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步規(guī)劃、同步落實(shí)，并使應(yīng)急經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)；同時(shí)在各重要領(lǐng)域建立必要而充足的物資儲(chǔ)備、搭建應(yīng)急信息交流管理的平臺(tái)，構(gòu)建社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)工程。

第二，搞好應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和相應(yīng)的演練。我國(guó)已有的突發(fā)事件預(yù)案存在著內(nèi)容簡(jiǎn)單、缺乏可操作性、針對(duì)性不強(qiáng)的缺陷，對(duì)此，應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定以及應(yīng)急實(shí)踐的新要求，針對(duì)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，進(jìn)一步完善突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容，并適時(shí)修正，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性；加強(qiáng)各部門、各應(yīng)急主體之間的合作，以及政府與私人部門、非政府組織之間的合作，這種合作既體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的制定過程中，也體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)、應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)、災(zāi)后恢復(fù)重建階段；考慮制定綜合性應(yīng)急預(yù)案，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性；認(rèn)真開展應(yīng)急預(yù)案的演練，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性。切實(shí)解決應(yīng)急預(yù)案秘而不宣的保密狀態(tài)，將應(yīng)急預(yù)案簡(jiǎn)化為社會(huì)公眾易于認(rèn)知和掌握的應(yīng)急普及手冊(cè)，以利于形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合力。

第三，搞好應(yīng)急主體和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。完善應(yīng)急組織體系，形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、日常協(xié)調(diào)有序的工作格局。要加強(qiáng)對(duì)地方政府的應(yīng)急能力評(píng)估體系建設(shè)，形成政府應(yīng)急能力不斷提升的機(jī)制。對(duì)政府人員進(jìn)行危機(jī)意識(shí)教育，確立事前決策的觀念，預(yù)先建立有針對(duì)性的機(jī)構(gòu)、制度和法規(guī)、體制，在情報(bào)收集、信息預(yù)測(cè)、資源利用等方面早做準(zhǔn)備；提高危機(jī)決策人員的素質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行必要的危機(jī)決策知識(shí)教育、基本的危機(jī)技能培訓(xùn)，使之對(duì)相關(guān)的突發(fā)事件應(yīng)急管理法制有相對(duì)充分的了解；要建立專家咨詢隊(duì)伍、專業(yè)救援隊(duì)伍、志愿者服務(wù)隊(duì)伍，形成這三支隊(duì)伍在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的事前、事中和事后各工作環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用的制度安排。

第四，開展大眾化的應(yīng)急管理教育。2009年8月，我國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急培訓(xùn)基地在國(guó)家行政學(xué)院掛牌，采用案例教學(xué)對(duì)中高級(jí)官員進(jìn)行輪訓(xùn)，地方各級(jí)行政學(xué)院也相應(yīng)成立了類似的應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，專門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作。但這種培訓(xùn)的對(duì)象不具有普遍性，政府還需要通過社會(huì)宣傳、各級(jí)各類學(xué)校教育等方式對(duì)普通民眾開展危機(jī)應(yīng)對(duì)教育，使之了解各種災(zāi)害發(fā)生的過程，掌握一定的自我保護(hù)方法，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急管理法制的相關(guān)內(nèi)容有一基本認(rèn)識(shí)；同時(shí)，針對(duì)應(yīng)急管理培訓(xùn)中講理論多、實(shí)戰(zhàn)少的現(xiàn)狀，政府要進(jìn)一步創(chuàng)新培訓(xùn)方法，將情景模擬和角色扮演有機(jī)結(jié)合，在一定區(qū)域內(nèi)定期開展針對(duì)各類突發(fā)事件的專門演習(xí)，訓(xùn)練民眾在撤離和救援過程中的心理素質(zhì)和應(yīng)變能力，增強(qiáng)其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力；對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的志愿者隊(duì)伍進(jìn)行基本的技術(shù)培訓(xùn)，使之發(fā)揮應(yīng)急知識(shí)普及、輔助支持參與國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)的作用。

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［3］薛 瀾.危機(jī)管理——轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2003.

［4］王曉君.政府危機(jī)管理法律問題研究［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2008.

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