蔡家琴

（河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封475001）

中國是單一制、中央集權(quán)國家，但自建國之初地方立法就已經(jīng)存在，中間雖歷經(jīng)挫折，如今各地則是蓬勃展開。地方性法規(guī)和規(guī)章是中國法制的重要組成部分，既是法律、行政法規(guī)的細化和補充，又是解決各具特色的地方性事務(wù)的法律依據(jù)。如何進一步發(fā)揮地方立法在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，需要在地方立法中堅持和體現(xiàn)地方特色原則。鑒于當(dāng)前地方立法的發(fā)展，有必要剖析一下地方特色在地方立法中的意義。

一、地方特色體現(xiàn)了地方立法存在的價值

中國人口眾多，幅員遼闊，各民族有自己獨特的民族特色，各地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，這些都決定中國特色甚濃的立法體制：中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一定程度分權(quán)，國務(wù)院享有相當(dāng)大的立法權(quán)，地方享有一定的立法權(quán)。這顯然不同于西方實行的中央和地方分權(quán)制。經(jīng)驗表明，地方立法是中國立法體制的重要組成部分，雖然居于較低層次，卻在法制建設(shè)和整個國家、社會和公民生活中起重大作用，是一種不可或缺的立法。

地方立法的新格局始于1979年《中華人民共和國地方組織法》的頒布實施，該法規(guī)定省級人民代表大會（以下簡稱人大）及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)，揭開了中國地方立法的新的序幕。1982年修改后的《地方組織法》規(guī)定省級政府及省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的政府有制定政府規(guī)章的職權(quán)。之所以最高立法機關(guān)通過制定法律授予一般地方以地方性法規(guī)和規(guī)章立法權(quán)，是由于我國幅員遼闊、民族和人口眾多，各地各民族經(jīng)濟文化發(fā)展很不平衡，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。“地方立法可以有或應(yīng)當(dāng)有鮮明地方特色，其基本原則之一是要從本地實際出發(fā)，保持地方特色?！保?］“所謂地方特色，就是要求地方立法反映本地的特殊性。就是要求：第一，地方立法能夠充分反映本地經(jīng)濟、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等立法調(diào)整的需求程度；第二，地方立法要有較強的、具體的針對性，注重解決本地突出問題，把制定地方性法規(guī)文件同解決地方實際問題結(jié)合起來?！保?］制定地方政府規(guī)章同樣如此。

地方特色要求地方立法立足于地方。中國各區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，要求各地立法結(jié)合各區(qū)域各行政區(qū)的具體情況和實際需要。東部沿海地區(qū)應(yīng)該充分利用其地理優(yōu)勢，著重發(fā)展外向型經(jīng)濟，地方立法就要著重于外資和項目的引進、勞動人事、土地管理、稅費征收等方面。為了實施西部大開發(fā)，西部地區(qū)的有關(guān)國家機關(guān)在遵循法制統(tǒng)一的前提下，應(yīng)重點圍繞西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展科技教育、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、擴大對外開放等方面加速地方立法，為西部大開發(fā)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。為了配合中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)中原地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，地方立法要就如何優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、拓展國民經(jīng)濟發(fā)展空間、促進資源要素優(yōu)化配置和區(qū)域經(jīng)濟布局調(diào)整等方面及時進行立法。再如，從整體上而言，長江中下游多河流湖泊，這些省份就會針對這一地方特色，就河流、航運、漁業(yè)、河堤及濕地保護等問題立法；內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等地多草原、沙漠，這些省、自治區(qū)會就如何利用草場、如何治理沙漠及防止水土流失方面立法；陜西、山西多煤礦資源，這些地方會就煤炭的開發(fā)、開采及安全問題進行立法。具體到某一省、自治區(qū)、直轄市，情況則更為復(fù)雜和特殊，以甘肅省為例。甘肅作為全國最貧困的省份之一，貧困問題突出，圍繞貧困弱勢群體的合法權(quán)益保護問題，2012年3月，《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》進一步明確扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和重點，強化政府相應(yīng)職能部門職責(zé)。再如，福建省作為“臺胞”、“僑胞”的故鄉(xiāng)，十分重視“臺胞”、“僑胞”在對外開放和經(jīng)濟發(fā)展中的作用，制定了不少保護“臺胞”、“僑胞”利益，鼓勵“臺胞”、“僑胞”投資的地方性法規(guī)。內(nèi)蒙古自治區(qū)自1983年至2004年發(fā)布的關(guān)于草原管理方面的立法多達92項。

地方特色是地方立法的生命力。地方立法只有針對中國各地的具體情況、滿足地方實際需要才能充分體現(xiàn)其價值，唯其如此，地方立法才更具生命力。地方特色要求地方有關(guān)國家機關(guān)在編制立法規(guī)劃、制定立法計劃、提出和確定立法項目時，要優(yōu)先安排有地方特色、自主創(chuàng)新、先行先試的項目。起草地方性法規(guī)、規(guī)章時，要立足于本區(qū)域或本行政區(qū)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實，著眼于未來發(fā)展，體現(xiàn)本區(qū)域或行政區(qū)經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)的實際需要，表達和反映本地群眾的愿望和要求。立法者所關(guān)注的問題是人民群眾所關(guān)心的問題。法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止要符合地方經(jīng)濟社會現(xiàn)實和發(fā)展的需要，要反映地方民眾的利益，不能為了完成立法任務(wù)而立法，簡單地照抄、照搬、重復(fù)國家或其他省份的立法，這樣不僅浪費了寶貴的立法資源，更主要的是不能解決地方實際問題，制定的地方性法規(guī)和規(guī)章將會成為一種擺設(shè)，不能得到有效實施，從而失去立法的意義。“地方特色是地方性法規(guī)的靈魂?！保?］當(dāng)然也是整個地方立法的靈魂。

地方特色有利于平衡地方差異。堅持地方特色就要求各地在執(zhí)行國家法律、法規(guī)過程中，考慮到各地社會經(jīng)濟文化發(fā)展的實際狀況，依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。例如，《中華人民共和國道路交通安全法》第18條規(guī)定：“行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或五元以上五十元以下罰款；非機動車駕駛?cè)司芙^處罰的，可以扣留其非機動車?！边@里規(guī)定的處罰數(shù)額最低是5元，最高是50元，地方立法在制定相應(yīng)實施辦法或?qū)嵤l例時，可以結(jié)合本行政區(qū)居民生活水平，東部沿海發(fā)達省份就可以規(guī)定為50元，中部一些省份則可以規(guī)定為20元，也可以規(guī)定為30元，而西部落后地區(qū)則可以規(guī)定為10元或15元。再如，《中華人民共和國行政許可法》頒布實施后，各地行政主體在踐行行政許可過程中，要想真正將《行政許可法》相關(guān)規(guī)定落到實處，地方立法必須考慮到地區(qū)差異性。上海作為我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，制定行政許可法實施條例時，就應(yīng)該規(guī)定較高的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方立法中則可以規(guī)定較低甚至法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，地方立法中堅持地方特色，可以在一定程度上平衡中國各地由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡造成的差異。

二、地方特色反映了地方立法的制度創(chuàng)新

在此，我們把制度理解為用來調(diào)整利益、規(guī)范行為的規(guī)則體系，包括一個國家現(xiàn)行有效的所有法律、法規(guī)和規(guī)章。制度創(chuàng)新是指對現(xiàn)有制度的完善和發(fā)展，或創(chuàng)制全新的規(guī)則體系。堅持地方特色，制定出符合地方實際情況、滿足地方發(fā)展的地方性法規(guī)和地方規(guī)章，本身就是制度創(chuàng)新行為。

《中華人民共和國立法法》第64條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項；除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！逼渲械谝豁?，我們稱其為執(zhí)行性或?qū)嵤┬粤⒎?，第二項為?chuàng)制性或自主性立法，后面補充的為先行性立法。

通常情況下，一部法律或行政法規(guī)頒布實施后，地方相關(guān)機關(guān)為了更好地貫徹、執(zhí)行法律、行政法規(guī)，會及時制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，這就是執(zhí)行性或?qū)嵤┬粤⒎āＨ纭吨腥A人民共和國村民委員會組織法》生效后，有的地方制定了《村民委員會組織法實施辦法》或《村民委員會選舉辦法》。全國人大及其常委會制定的法律，鑒于中國各地情況的復(fù)雜性、區(qū)域差異性和發(fā)展的不平衡性，往往只規(guī)定了一個范圍或大致的框架，過于原則和概括，比較具體的規(guī)定還依賴于地方立法。地方立法一方面是為了貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)，另一方面還要結(jié)合地方的實際情況和需要，著眼于解決實際問題，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對其中部分條款作出符合地方發(fā)展水平的規(guī)定。執(zhí)行性立法實際上是法律、行政法規(guī)的細化、具體化，是把法律的一般性和地方的特殊性結(jié)合起來，在一定程度上彌補了中央立法的不足。從這一角度講，執(zhí)行性立法具有一定的創(chuàng)新性。2001年上海市頒布了《上海市勞動合同條例》，實踐表明其中有些條款克服了《中華人民共和國勞動法》過于原則的弊端。在勞動合同的訂立、履行、變更、解除和終止等問題上作出了更具體、可操作的規(guī)定，對于調(diào)整地方勞動關(guān)系、維護勞動者合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

相較于執(zhí)行性立法，創(chuàng)制性立法和先行性立法的創(chuàng)新性特征更為明顯?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會，較大的市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這就意味著，在遵守國家法制統(tǒng)一的前提下，為了適應(yīng)改革開放和建立市場經(jīng)濟體制的需要，根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實際需要，在發(fā)展地方經(jīng)濟過程中，針對各地帶有地方特色的問題和情況，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。凡是關(guān)系到整個行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的，帶有全局性、根本性、普遍性社會關(guān)系，可以制定地方性法規(guī)來進行規(guī)范和引導(dǎo)；有關(guān)地方人民群眾切身利益的重大工程、項目和決策，地方政府在其職權(quán)范圍內(nèi)可以制定地方政府規(guī)章。以上海市為例，早在國務(wù)院《政府信息公開條例》頒布實施前，上海市就率先制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》，促進了公開透明的行政管理體制建設(shè)，保障了公民法人和其他組織的政府信息知情權(quán)。基于上海市的特殊地理位置和國際化的大都市性質(zhì)，為了踐行“浦東開發(fā)，法制先行”理念，上海市分別于1985年和1996年制定了《黃浦江上游水源保護條例》、《上海市外高橋保稅區(qū)條例》，適應(yīng)了浦東開發(fā)開放對法制的需求。除了上海市，北京市在立法制度創(chuàng)新方面尤為明顯，據(jù)有人統(tǒng)計，北京市地方性法規(guī)中自主性和先行性法規(guī)比例達到74%［4］。目前，中國地方立法創(chuàng)新性不僅存在各行政區(qū)，也表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)行政區(qū)之間協(xié)調(diào)立法方面?！皷|北三省已經(jīng)在這方面開始了探索，遼寧、吉林、黑龍江于2006年簽署了首個區(qū)域性立法合作框架，在一定程度上建立了一種自上而下嶄新立法體系。”［5］接著，《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》（2006年）、《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2008年）、《武漢市城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進條例》（2009年）相繼出臺。這些規(guī)范性文件的出臺同時也昭示了中國地方立法發(fā)展的一個新的方向。

創(chuàng)制性立法是在堅持國家法制統(tǒng)一的前提下，即不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，立足于地方實際，自主地針對地方性事務(wù)管理，促進地方發(fā)展的需要而制定的，體現(xiàn)了地方立法者的管理智慧和制度創(chuàng)新。先行性立法則是基于“對外改革開放中遇到的一些新情況、新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定法律”［6］。例如，近些年來，廣東、山東、黑龍江、江蘇、浙江、北京、深圳等省市在中央立法難以到位的情況下先后制定了志愿服務(wù)方面的條例或?qū)嵤┺k法，對自20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)的志愿服務(wù)活動進行規(guī)范，發(fā)揮了地方立法中先行先試作用。

三、地方特色反映了地方立法者的法治意識和社會管理創(chuàng)新

自1979年地方立法權(quán)恢復(fù)至今，無論是中央還是地方立法在數(shù)量上都呈上升趨勢。特別是近十年來，這種趨勢尤為明顯，地方則更為突出。不僅如此，地方立法調(diào)整范圍也在擴大。這一方面反映了整個中國的發(fā)展?fàn)顩r，另一方面也說明有關(guān)地方國家機關(guān)法治意識增強。這些地方國家機關(guān)立足于地方實情，深刻領(lǐng)悟中央關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理精神，通過立法來實現(xiàn)對地方經(jīng)濟社會的規(guī)范、引導(dǎo)和保障。

堅持地方特色體現(xiàn)地方立法者法治意識的增強。依據(jù)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，目前已有81個省市的地方國家機關(guān)成為地方立法主體從而擁有地方立法的自主權(quán)，可以制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。行使立法權(quán)是這些地方國家機關(guān)的法定職權(quán)，相較于地方立法權(quán)恢復(fù)之初，地方立法機關(guān)畏手畏腳、被動立法的表現(xiàn)——立法規(guī)劃由同級政府編制、通過的法案絕大多數(shù)由政府提出，法規(guī)草案由同級政府起草——今日地方性法規(guī)無論數(shù)量還是質(zhì)量上都有所改觀。根據(jù)《立法法》第64條的精神，地方立法機關(guān)在遵守法制統(tǒng)一的前提下，以地方民眾為本，為了給地方民眾創(chuàng)造良好的工作、生活、活動環(huán)境，積極主動地就地方政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、治安、環(huán)境、資源、司法、民政等地方性事務(wù)，已經(jīng)制定了一批卓有成效的、反映地方民眾利益的地方性法規(guī)。這說明地方立法機關(guān)順應(yīng)時代發(fā)展，由過去的被動立法向今天的主動、及時立法轉(zhuǎn)變，努力用足、用好立法權(quán)。同時也反映立法機關(guān)法治理念轉(zhuǎn)變和法治意識增強。

“社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，引入新的社會管理理論、知識和方式，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而構(gòu)建新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標(biāo)的活動?！保?］堅持地方特色體現(xiàn)了地方政府社會管理理念的轉(zhuǎn)變。地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，就本行政區(qū)域的具體行政管理事項主動、及時地制定地方政府規(guī)章，由過去的消極行政過渡到今天的積極行政，這本身就體現(xiàn)了社會管理理念的變化。表現(xiàn)在立法上，首先是立法調(diào)整范圍的擴大，加強了對社會性事務(wù)立法。自十一屆三中全會到現(xiàn)在，我國地方立法中，以調(diào)整環(huán)境和生態(tài)保護、自然資源開發(fā)和有效利用、勞動和社會保障、食品藥品安全等與民生問題密切相關(guān)的社會性事務(wù)為主要內(nèi)容的立法逐漸占據(jù)重要地位，并成為最近20年地方立法的一個總趨勢?！?010年各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會在繼續(xù)推進經(jīng)濟立法的同時，加強以關(guān)注民生為重點的社會領(lǐng)域和環(huán)境資源領(lǐng)域立法，注重增強立法的地方特色?！保?］各種保險和特殊人群權(quán)益的保護、各地結(jié)合本地消費水平所規(guī)定的最低生活保障和最低工資保障的地方政府規(guī)章在地方立法中所占比例明顯增加。其次是立法調(diào)整方式的轉(zhuǎn)變。從社會關(guān)系角度看，“地方政府規(guī)章對民事關(guān)系的調(diào)整從間接調(diào)整發(fā)展到直接調(diào)整，即從原來的對消費者保護、環(huán)境保護等涉及民事關(guān)系的問題進行間接調(diào)整發(fā)展到對平等主體之間的人身和財產(chǎn)關(guān)系進行直接調(diào)整”［9］。

堅持地方特色體現(xiàn)了地方政府社會管理方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代政府社會管理的基本方式是社會法規(guī)和社會政策。法規(guī)相對于政策而言，更具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、長效性和制度化特色。為了適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型，滿足建立市場經(jīng)濟體制需要，政府必須積極地發(fā)揮行政職能。加上國家任務(wù)范圍擴大，即不僅要保證社會安全，還必須負責(zé)承擔(dān)組織社會生存和發(fā)展等一系列職責(zé)，如水、電、液化氣等基本能源供應(yīng)，污水和垃圾處理，教育、人口老化、醫(yī)療保險等的保障，選擇社會法規(guī)作為社會管理方式成為必然。從立法角度來說，一是地方立法宗旨的轉(zhuǎn)變：由崇尚“管理”向既重視“管理”又重視“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。以實現(xiàn)管理為目的的立法主要涉及政府的有關(guān)方面：政府的管理范圍、內(nèi)容、重點及程序，政府與社會、市場的關(guān)系，公共安全維護、地方市場秩序建立，地方特定能源如煤、水、氣的稅費管理。以服務(wù)為目的的立法主要有關(guān)城市建設(shè)的規(guī)劃、公共設(shè)施的保護、地方公用事業(yè)的發(fā)展、自然資源和環(huán)境的保護、對房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)范、地方科教文衛(wèi)等方面。二是由過去重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理到現(xiàn)在的在社會經(jīng)濟建設(shè)過程中社會管理和公共服務(wù)并重；“從行政主導(dǎo)的管理方式，轉(zhuǎn)向組織化、法治化的社會管理方式。運用行政主導(dǎo)的管理方式就是在社會管理中采取單一的行政干預(yù)。政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運用政策和指令的方法，實施國家對社會的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，其硬管理有余、軟管理不足，管理方式不夠靈活”［10］。換句話說，地方國家機關(guān)由過去單靠制定政策、發(fā)布行政決定和命令等行政性手段進行強力管制，向通過制定地方政府規(guī)章并在此過程注重引導(dǎo)公眾有序參與、適當(dāng)反映和吸納民意，再加上運用行政契約、行政調(diào)解等非強力管制和上述強力管制并存轉(zhuǎn)變。從而實現(xiàn)由公眾被動接受地方性規(guī)范法文件到主動履行，再到被公眾默認并支持，最終形成對制度的尊重和敬畏。

可見，地方政府通過創(chuàng)制性或執(zhí)行性立法，一定程度上實現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新，又為社會管理創(chuàng)新提供了制度保障，實現(xiàn)了社會管理的法治化。

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