汪秀梅

（中共酒泉市委黨校法學(xué)教研室，甘肅酒泉735000）

法治作為人類(lèi)社會(huì)文明進(jìn)步的成果，是任何現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)一致追求的目標(biāo)，加強(qiáng)法治建設(shè)是依法治國(guó)方略的具體實(shí)踐與體現(xiàn)。社會(huì)管理本質(zhì)上就是對(duì)國(guó)家的治理，而對(duì)國(guó)家治理的基本方略是依法治國(guó)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是社會(huì)管理領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新必須在法治的目標(biāo)和框架下進(jìn)行

當(dāng)前的各種社會(huì)管理的具體創(chuàng)新舉措，都應(yīng)當(dāng)在法治的目標(biāo)和框架下進(jìn)行，要防止社會(huì)管理的非法治化現(xiàn)象，真正做到依法行政、依法辦事。

1.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理就是按照憲法和法律的規(guī)定，正確處理國(guó)家、社會(huì)、集體、個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾和糾紛，正確處理社會(huì)各階層的關(guān)系和利益，從根本上促進(jìn)社會(huì)和諧。在社會(huì)主義和諧社會(huì)的六大基本內(nèi)涵中，民主法治列在首位，建設(shè)法治國(guó)家也是以實(shí)現(xiàn)和諧、公平、有序?yàn)橐x。兩者最終目的都是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

2.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本任務(wù)。社會(huì)管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等，這與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的根本任務(wù)和要求是相同的，同屬法治建設(shè)范疇。當(dāng)一個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新方案提出之后，法治機(jī)制要將其制度化，合理適當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)限、程序和責(zé)任，確保其有效實(shí)施。

3.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方式。法治建設(shè)與社會(huì)管理都是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須整合各方力量，充分發(fā)揮“黨委核心作用、政府主導(dǎo)作用、社會(huì)協(xié)同作用、公眾參與作用”，只有社會(huì)各方面的力量得到最大限度的發(fā)揮，才能使社會(huì)管理創(chuàng)新工作和法治建設(shè)得以健康、有序、高效地推進(jìn)，才能更好地解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題。兩者的推進(jìn)方式有著極為相似之處。

4.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要保障。推進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)，必須積極進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。唯有如此，才能將依法治國(guó)基本方略落到實(shí)處，大大提升國(guó)家法治水平。同樣，社會(huì)管理創(chuàng)新作為依法治國(guó)的具體舉措也必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行管理體制和機(jī)制的革新，在法治原則下思考社會(huì)管理創(chuàng)新理念和措施。兩者良性互動(dòng)，相輔相成。

二、當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新需要解決的問(wèn)題

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了深刻變化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變遷給社會(huì)管理帶來(lái)了許多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.民生問(wèn)題凸顯，社會(huì)矛盾多發(fā)。近幾年，我國(guó)進(jìn)入了“矛盾多發(fā)期”，各種群體性事件層出不窮，與之相應(yīng)的，是維穩(wěn)成本的大幅度提高以及“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。特別是隨著我國(guó)市場(chǎng)體系的初步建立，利益分配的格局出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的分化，已經(jīng)形成了以失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、城市下崗職工、拆遷戶(hù)等為代表的弱勢(shì)群體。他們不僅缺乏在市場(chǎng)中致富的機(jī)會(huì)與資源，就連自身的合法權(quán)益和生存的基礎(chǔ)資源也屢遭侵害。群體性事件是當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，而弱勢(shì)群體是各類(lèi)群體性事件的主體。若不從根本上解決利益分配的失衡問(wèn)題，一味以追求GDP、政績(jī)工程為目標(biāo)，或者以穩(wěn)定為名壓制合法利益的表達(dá)，不僅無(wú)助于糾紛的解決，反而會(huì)使社會(huì)更不穩(wěn)定。要想化解社會(huì)矛盾，“堵”這條路是走不通的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，尋根溯源，從源頭上減少和化解矛盾。

2.社會(huì)管理理念落后。正確的社會(huì)管理理念是社會(huì)管理創(chuàng)新的先導(dǎo)，是確保社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。重塑政府行政理念，就是要積極回應(yīng)社會(huì)需求和公民訴求，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主向以公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，由管理型政府走向服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是深入推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將我國(guó)政府的主要職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。在這些主要職能中，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”和“市場(chǎng)監(jiān)管”明確了政府經(jīng)濟(jì)職能的重心是通過(guò)宏觀(guān)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管等手段培育公平有序的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展；“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”為政府職能轉(zhuǎn)變明確了方向，即政府職能重心由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)，以社會(huì)為本位，最終實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

3.社會(huì)管理主體單一。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能被無(wú)限放大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全方位的直接干預(yù)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)停滯和政府機(jī)構(gòu)膨脹。改革開(kāi)放以來(lái)，我們逐漸實(shí)現(xiàn)了由“全能政府”向“有限政府”的過(guò)渡，但總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理主體單一的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。事實(shí)證明，社會(huì)組織和企事業(yè)單位的自律、自治，基層村民、居民組織的自治，是達(dá)成良好社會(huì)管理的極為重要的方面?，F(xiàn)代社會(huì)管理絕不可能單獨(dú)依靠政府來(lái)完成。因此，社會(huì)管理主體多元化的重要方面是培育社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)自治。

4.社會(huì)管理方式僵化。傳統(tǒng)的一元社會(huì)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變革。面對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，單純依靠行政手段很難有效完成社會(huì)管理的目標(biāo)。剛性的管理手段運(yùn)用較多，柔性的管理手段運(yùn)用較少；公民參與社會(huì)管理不夠，缺乏有效的平臺(tái)和途徑；社會(huì)管理容易搞運(yùn)動(dòng)，缺乏制度化、常態(tài)化；社會(huì)管理的信息和資源不夠公開(kāi)透明；社會(huì)管理手段存在著“行政方法不能用、經(jīng)濟(jì)方法不好用、法律方法不會(huì)用、思想教育不頂用”的尷尬。

5.社會(huì)管理法律體系不健全。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在社會(huì)管理法律體系建設(shè)方面做過(guò)一些努力和嘗試，也取得了一定的成績(jī)，但是相對(duì)于復(fù)雜多變的社會(huì)管理領(lǐng)域?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的需求來(lái)說(shuō)，我國(guó)在社會(huì)管理領(lǐng)域的立法明顯滯后，有的領(lǐng)域甚至是法律空白。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的前提和基礎(chǔ)是有法可依，而社會(huì)管理領(lǐng)域法律法規(guī)的滯后甚至是缺失，將會(huì)阻礙我國(guó)社會(huì)管理的有效運(yùn)行。

6.社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制不暢通。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各類(lèi)社會(huì)矛盾糾紛日益增多，并且呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：矛盾糾紛的雙方以個(gè)人同組織、公民同干部之間的糾紛占多數(shù)；矛盾糾紛多為涉法糾紛；群體性糾紛突出，對(duì)抗程度增強(qiáng)。面對(duì)不斷產(chǎn)生，不斷變化的社會(huì)矛盾糾紛，我國(guó)現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制顯得力不從心。許多社會(huì)矛盾糾紛不是通過(guò)正常的法律途徑解決，而是更多的通過(guò)信訪(fǎng)或者其他非法律途徑解決。

三、依靠法治保障創(chuàng)新社會(huì)管理的主要路徑

在推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的時(shí)代背景下，深化社會(huì)管理創(chuàng)新需以法治為保障。新時(shí)期的社會(huì)管理只有發(fā)揮法治建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在法治底線(xiàn)原則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)和創(chuàng)新，才能更好地步入法治軌道。

1.發(fā)揮法治導(dǎo)向功能，全面推進(jìn)社會(huì)管理理念創(chuàng)新。思想是行為的先導(dǎo)。充分發(fā)揮法治的導(dǎo)向作用，在法治的大平臺(tái)、大背景下謀劃推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新工作才具有更強(qiáng)的生命力。當(dāng)前，必須確立“崇尚法治、法律至上”“依法管理、綜合施政”“以人為本、服務(wù)為先”“多方參與、共同治理”“公平優(yōu)先、權(quán)利優(yōu)先”等社會(huì)管理理念，大力轉(zhuǎn)變部門(mén)職能，著力推動(dòng)部門(mén)工作向社會(huì)領(lǐng)域延伸，加快從行政主導(dǎo)的管理模式向法治主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變，從根本上改變重部門(mén)責(zé)任、輕社會(huì)責(zé)任，重業(yè)務(wù)管理、輕社會(huì)管理，重行政審批、輕引導(dǎo)監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.發(fā)揮法治保障功能，著力推進(jìn)社會(huì)管理法治平臺(tái)的創(chuàng)新。深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，就要基于法治的本質(zhì)要求，改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，從影響和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性的民生問(wèn)題入手，全面搭建法治平臺(tái)，充分發(fā)揮法治的保障功能，用法治的手段化解社會(huì)矛盾，促使社會(huì)管理創(chuàng)新工作取得突破性進(jìn)展。第一，構(gòu)建公眾參與管理平臺(tái)。通過(guò)建立重大決策事項(xiàng)調(diào)查研究制度、重大事項(xiàng)集體決策制度、專(zhuān)家咨詢(xún)和聽(tīng)證公示制度，便于公眾及時(shí)獲得政府公開(kāi)的各種信息，為公眾參與管理提供平臺(tái)和渠道，從決策施政上預(yù)防社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。第二，構(gòu)建官民平等對(duì)話(huà)平臺(tái)。以全新的理念、剛性的制度、扎實(shí)的舉措，深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和行政爭(zhēng)議綜合化解工作，著力實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)應(yīng)訴”向“主動(dòng)作為”的轉(zhuǎn)變，從平等對(duì)話(huà)中消除官民對(duì)立情緒。第三，構(gòu)建素質(zhì)提升平臺(tái)。大力推行“公民法治驛站”“愛(ài)心普法郵路”“法治金鑰匙工程”“法治強(qiáng)民工程”“網(wǎng)上學(xué)法用法工程”等載體建設(shè)，廣泛開(kāi)展法治文化示范點(diǎn)評(píng)選活動(dòng)，拓展法治文化陣地建設(shè)，全面培育法治文化氛圍，增強(qiáng)全民法律素養(yǎng)，提升其依法維權(quán)的能力。第四，構(gòu)建司法救助平臺(tái)。緊扣司法為民的核心要求，進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助、司法救助、社會(huì)救助等工作，建立法律援助基金會(huì)，全面構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系，從社會(huì)救助上化解矛盾糾紛。第五，構(gòu)建實(shí)事惠民平臺(tái)。堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，牢固群眾觀(guān)點(diǎn)，深入開(kāi)展法治惠民實(shí)事評(píng)選活動(dòng)，切實(shí)將群眾工作作為社會(huì)管理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作，圍繞社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，真心實(shí)意為群眾謀利益，扎扎實(shí)實(shí)為群眾辦實(shí)事，從惠民實(shí)事上回應(yīng)好群眾訴求、維護(hù)好群眾利益。第六，構(gòu)建述法述安考評(píng)平臺(tái)。把社會(huì)管理創(chuàng)新納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在德、能、勤、績(jī)、廉考評(píng)的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)管理創(chuàng)新中“法治”與“平安”的內(nèi)容，實(shí)行“七位一體”的干部考核機(jī)制，真正以科學(xué)發(fā)展論英雄、用干部，從政績(jī)?cè)u(píng)估上樹(shù)立新導(dǎo)向。

3.發(fā)揮法治調(diào)控功能，有序推進(jìn)社會(huì)管理源頭機(jī)制的創(chuàng)新。和諧社會(huì)不是沒(méi)有矛盾和糾紛的社會(huì)，而是矛盾糾紛可控，可以得到妥善處理、及時(shí)化解的社會(huì)。因此，從源頭預(yù)防、排除、化解社會(huì)矛盾和糾紛顯得至關(guān)重要。第一，強(qiáng)化訴求表達(dá)機(jī)制。充分發(fā)揮黨政組織的職能作用，善于運(yùn)用社會(huì)資源，發(fā)展社會(huì)組織，加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系溝通，不斷拓展民生訴求有序表達(dá)的渠道，引導(dǎo)群眾依法有序表達(dá)訴求。第二，強(qiáng)化矛盾調(diào)處機(jī)制。一是深化、拓展大調(diào)解機(jī)制，著力構(gòu)筑行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)調(diào)解、社會(huì)組織調(diào)解工作，運(yùn)用教育、對(duì)話(huà)、協(xié)商、談判等方式解決不同利益主體之間的利益沖突，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。二是積極抓好基層矛盾糾紛排查調(diào)處、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、司法全程全員全面調(diào)解、涉法涉訴信訪(fǎng)化解、群體性事件預(yù)防處置等配套機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)大調(diào)解不斷取得新成效。第三，強(qiáng)化社情民意調(diào)查機(jī)制。積極開(kāi)展“大走訪(fǎng)”“大接訪(fǎng)”等活動(dòng)，傾聽(tīng)百姓呼聲、了解社情民意，對(duì)收集到的各類(lèi)社情民意信息進(jìn)行整理歸納、綜合分析、調(diào)查核準(zhǔn)，對(duì)可能引發(fā)社會(huì)矛盾糾紛，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的熱點(diǎn)問(wèn)題，做到早預(yù)見(jiàn)、早發(fā)現(xiàn)，并及時(shí)會(huì)同相關(guān)部門(mén)依法妥善處理，力爭(zhēng)把不和諧、不穩(wěn)定因素消除在第一時(shí)間。同時(shí)，定期發(fā)送平安法治信息報(bào)表，使平安法治信息成為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策的一個(gè)重要依據(jù)。

4.發(fā)揮法治規(guī)范功能，依法推進(jìn)社會(huì)管理重點(diǎn)項(xiàng)目的創(chuàng)新。項(xiàng)目化管理是現(xiàn)代管理的先進(jìn)理念。在破解社會(huì)管理難題中，要始終以“遵循原則、依法創(chuàng)新、規(guī)范管理”為宗旨，以項(xiàng)目化建設(shè)為抓手，確保社會(huì)管理創(chuàng)新項(xiàng)目向科學(xué)化、系統(tǒng)化、信息化、法治化邁進(jìn)。第一，遵循“以人為本、方便群眾、提升效能”的原則，大力深化創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)和管理體系。著力推行“以證管人、以業(yè)管人、以房管人、以網(wǎng)管人、以人管人”的服務(wù)管理模式，切實(shí)提高服務(wù)和管理水平。第二，遵循“銜接管控、服務(wù)管理、教育幫扶”的原則，大力深化創(chuàng)新特殊人群教育幫扶體系。把管理與服務(wù)、控制與疏導(dǎo)、改造與幫扶結(jié)合起來(lái)，促使特殊人群更好地回歸社會(huì)、融入社會(huì)，努力減少社會(huì)對(duì)抗。第三，遵循“積極引導(dǎo)、依法管理、確保安全”的原則，大力深化創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)虛擬社會(huì)管理體系。綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，建立健全集預(yù)警、引導(dǎo)、處突于一體的網(wǎng)絡(luò)維穩(wěn)新機(jī)制，最大限度地發(fā)揮其積極作用、遏制其消極影響。第四，遵循“依靠群眾、立體管控、齊抓共管”的原則，大力深化創(chuàng)新社會(huì)治安防控體系。積極建立健全打防管控結(jié)合、點(diǎn)線(xiàn)面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合的立體化社會(huì)治安防控體系。第五，遵循“權(quán)力制衡、還權(quán)賦能、民主自治”的原則，大力深化創(chuàng)新新型社區(qū)建設(shè)體系。圍繞“社區(qū)組織規(guī)范化、社區(qū)工作者專(zhuān)業(yè)化、社區(qū)管理網(wǎng)格化、服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)組織社會(huì)化、民主實(shí)踐制度化、社區(qū)工作信息化”的總要求，全面構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)、綜合治理辦公室為支撐的各類(lèi)社會(huì)組織為補(bǔ)充、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)服務(wù)管理新模式，不斷提升基層社區(qū)建設(shè)和諧社會(huì)的水平。

［1］胡錦濤.扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/20/c-121101348-3.htm，2011-02-20/2013-10-10.

［2］中央關(guān)于文化體制改革若干重大問(wèn)題的決定（全文）［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content-23726299.htm,2011-10-26/2013-10-20.

［3］國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的法治建設(shè)［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/28/content-904648.htm,2008-02-28/2013-10-15.