張彥華

（中共鄭州市委黨校學(xué)報編輯部，河南鄭州450042）

人民調(diào)解作為一項具有中國文化特色的制度，素有“東方經(jīng)驗”的美譽(yù)。作為解決我國民間糾紛的“第一道防線”，人民調(diào)解具有程序簡單，靈活高效、貼近群眾、成本低等特點，在廣大的農(nóng)村社會有著深厚的文化傳統(tǒng)和良好的群眾基礎(chǔ)，更能適應(yīng)鄉(xiāng)土社會特定社會關(guān)系的發(fā)展，在解決農(nóng)村民間糾紛上有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢。人民調(diào)解對及時化解矛盾、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，加強(qiáng)和完善廣大農(nóng)村的法治建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展都具有極其重要的作用。

一、人民調(diào)解制度在我國農(nóng)村存在的必要性

1.傳統(tǒng)文化在我國鄉(xiāng)村的影響還將長期存在。法學(xué)家梁治平認(rèn)為：“歸根到底，法的觀念是被塑造出來的，它不能夠越出它置身其中的文化的界限?！保?］調(diào)解之所以在我國農(nóng)村能長期存在、發(fā)展有其深層次的歷史文化原因。儒家文化在中國思想領(lǐng)域統(tǒng)治有幾千年的歷史，其所主張的“以和為貴”“和合”“敦宗族、和鄉(xiāng)里、戒訴訟”等“和”的傳統(tǒng)觀念在村民心理打上了深深的烙印，使其形成了“無訟”“息訟”“厭訟”的傳統(tǒng)訴訟觀念。幾千年思想文化積淀的成果不可能被幾十年國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際化的趨勢沖蝕殆盡，人們內(nèi)心的信仰、社會輿論、風(fēng)俗習(xí)慣依舊是解決眾多糾紛的重要依據(jù)。在農(nóng)村糾紛解決方式現(xiàn)狀的調(diào)查中，農(nóng)村不愿意到法院打官司的人占到59%，44%的被調(diào)查者在糾紛發(fā)生后首先選擇雙方協(xié)商和解，34%的被調(diào)查者選擇他人調(diào)解（鄰里鄉(xiāng)親、親戚朋友、村干部或村里德高望重的人調(diào)解解決），選擇去法院打官司的僅占6%，大多數(shù)村民還是愿意通過自力救濟(jì)和社會救濟(jì)的方式解決糾紛。由此可知，訴訟外的自力救濟(jì)和社會救濟(jì)更受農(nóng)村民事糾紛當(dāng)事人的青睞。至于農(nóng)村民事糾紛最終得以解決的方法，雙方協(xié)商解決和息事寧人共占46%，他人調(diào)解解決占30%，通過訴訟解決的糾紛只占11%。這反映出在農(nóng)村更為有效的糾紛解決方式依然是非訴訟方式［2］。

2.與訴訟相比，人民調(diào)解具有成本低的特點。第一，經(jīng)濟(jì)成本。訴訟必然要耗費(fèi)一定的經(jīng)濟(jì)成本，主要包括法院收取的訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用和其他的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)支出，如差旅費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)、打印費(fèi)、咨詢費(fèi)等。第二，時間成本。雖然我國民商事訴訟法對案件的審理期限有著嚴(yán)格的規(guī)定，但由于法院可以申請延長案件的審理期限，當(dāng)事人在案件上所花費(fèi)的時間常常是驚人的。第三，繁瑣的程序。我國農(nóng)民文化程度普遍較低，面對復(fù)雜的訴訟程序往往會不知所措，所以他們一般不愿通過司法途徑解決糾紛。第四，隱性成本。司法官僚主義和司法腐敗等使訴訟成本不斷增加。相對于訴訟來說，人民調(diào)解的程序簡易、快捷。通過人民調(diào)解的方式解決糾紛，不必經(jīng)過像訴訟那樣繁瑣的程序和較長的時間，也不需要支付任何費(fèi)用，雙方隨時可以達(dá)成協(xié)議，具有高效性和實用性。

3.人民調(diào)解可以有效緩解村民之間的矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。第一，人民調(diào)解方式可以和平化解矛盾，促進(jìn)調(diào)解協(xié)議的有效履行。熟人社會是中國農(nóng)村社會的本質(zhì)特性，熟人社會的行為邏輯給農(nóng)村社會管理造成了阻礙甚至危害。在中國的傳統(tǒng)農(nóng)村社會里，由于生產(chǎn)方式單一，在缺乏流動的區(qū)域中，人與人之間通過禮尚往來的方式不斷聯(lián)系起來，由近及遠(yuǎn)，從陌生到熟悉，構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)，人們處理日常問題和事務(wù)往往通過這些關(guān)系網(wǎng)來完成，而不是訴諸法律。一旦以法律來解決人們之間的糾紛，當(dāng)事人即使贏了官司，卻也為周圍的社會關(guān)系所不容，遭到親族、鄉(xiāng)鄰們的指責(zé)、離棄。這種成本往往使農(nóng)村居民覺得無所適從，飽受精神、情感的折磨［3］。選擇人民調(diào)解作為解決糾紛的方式，不但可以減少經(jīng)濟(jì)成本和時間成本、有利于當(dāng)事人之間社會關(guān)系的挽回和修復(fù)，對周圍的人也是有著良好的示范和教育作用，社會效果好，而且在糾紛解決的過程中還有利于矛盾的緩和以及調(diào)解協(xié)議的自覺履行。第二，抑制矛盾激化，減少惡性案件發(fā)生。農(nóng)村矛盾糾紛若不能正確、及時地預(yù)防和減少，勢必會激化社會矛盾，造成村民上訪，甚至演變?yōu)槊褶D(zhuǎn)刑案件，從而影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。民間糾紛一般都有一個醞釀過程，如果由基層群眾自治組織來調(diào)解，可以使矛盾及時解決，防止事態(tài)擴(kuò)大。人民調(diào)解工作經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化的糾紛排查制度，使得一旦發(fā)現(xiàn)糾紛苗頭，人民調(diào)解員即能主動介入，把矛盾解決在基層、內(nèi)部和萌芽狀態(tài)。通過人民調(diào)解，能很好地消除當(dāng)事人的情緒對抗，有效防止矛盾激化，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4.人民調(diào)解是農(nóng)村普法宣傳的有效途徑。人民調(diào)解的重要內(nèi)容之一是向糾紛雙方當(dāng)事人宣傳法律法規(guī)和政策，教育當(dāng)事人知法、懂法、守法，不但可以化解糾紛，還有利于提高農(nóng)民群眾的法律意識，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。在調(diào)解過程中，調(diào)解員引導(dǎo)當(dāng)事人互相溝通，把問題分析得更加透徹、全面、清楚，通過“法、理、情”的疏導(dǎo)，使當(dāng)事人認(rèn)識問題、解決問題，平等協(xié)商，化解矛盾。這種法制宣傳不同于一般形式的法制宣傳，它是由專業(yè)法律工作者開展的，特別是能夠結(jié)合老百姓身邊發(fā)生的具體糾紛，把法制宣傳寓于具體矛盾的調(diào)解中，讓法律更加貼近群眾，讓群眾知法、懂法、用法，是針對性很強(qiáng)的宣傳活動。調(diào)解過程不但滿足了老百姓迫切需要相關(guān)法律知識的需求，而且更容易被老百姓接受，效果良好。這樣既能維護(hù)社會和諧，在當(dāng)事人教訓(xùn)深刻的同時，又能讓他們樹立更強(qiáng)的法制觀念，增強(qiáng)更高的法制意識。另外，調(diào)解工作不但對當(dāng)事人宣講法律法規(guī)，在調(diào)解中還提倡社會主義道德規(guī)范和公序良俗，對群眾進(jìn)行倫理道德的教育。因此，調(diào)解糾紛的過程是法制宣傳的過程也是道德的宣傳過程。

二、我國農(nóng)村人民調(diào)解制度存在的問題

1.對人民調(diào)解制度認(rèn)識不足、重視不夠。第一，一些地方政府熱衷于矛盾升級后的處理工作，而對避免矛盾升級的事前預(yù)防工作卻不以為然。一般來講，信訪部門、復(fù)議機(jī)關(guān)、訴訟機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)處理的是升級后的矛盾和糾紛，而人民調(diào)解委員會的工作是化解民間糾紛，避免矛盾升級，二者之間不能相互替代，但長期以來，社會上卻存在重“事后”、輕“事前”、重“處理”、輕“預(yù)防”的錯位認(rèn)識，這勢必會造成實際工作中的重點偏位，阻礙人民調(diào)解工作業(yè)務(wù)的正常開展［4］。第二，一些人錯誤地認(rèn)為調(diào)解不符合現(xiàn)代司法理念，屬于“和稀泥”，是傳統(tǒng)社會中缺乏現(xiàn)代法治精神的產(chǎn)物，認(rèn)為人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性自治組織，調(diào)解協(xié)議的法律效力不足以信。這種錯誤認(rèn)識不僅大大增加了糾紛當(dāng)事人的訴累和人民法院的工作量，還可能導(dǎo)致矛盾糾紛錯過了及時有效的化解期，極易引起矛盾激化。

2.農(nóng)村調(diào)解員的隊伍建設(shè)不到位。第一，政策不熟悉、法律知識欠缺。在農(nóng)村的調(diào)解委員會中擔(dān)任人民調(diào)解員的很多是村干部，大都沒有受過正規(guī)培訓(xùn)，法律政策水平不高，工作中大多憑經(jīng)驗處理問題和糾紛。第二，工作方法陳舊、單一。在調(diào)解工作中，工作方式陳舊，調(diào)解方法單一，不能做到依法調(diào)解，以理服人，調(diào)解質(zhì)量不高；或者只能調(diào)解簡單的糾紛，遇到復(fù)雜一點的糾紛就束手無策，導(dǎo)致糾紛并不能得到徹底解決，當(dāng)事人往往會繼續(xù)起訴，使得調(diào)解工作難以奏效。第三，調(diào)解員的兼職情況較為普遍。在農(nóng)村，大都是村委干部兼任村級調(diào)解員，人員流動和調(diào)整比較頻繁，調(diào)解隊伍不穩(wěn)定，調(diào)解效果不能盡如人意。

3.調(diào)解經(jīng)費(fèi)匱乏。調(diào)解經(jīng)費(fèi)短缺引發(fā)的調(diào)解隊伍不穩(wěn)定、人民調(diào)解員的素質(zhì)和工作積極性不高等問題已成為困擾人民調(diào)解工作發(fā)展的重要原因。調(diào)解糾紛不收費(fèi)是人民調(diào)解的顯著特征，也是人民調(diào)解有著廣泛而深厚的群眾基礎(chǔ)的重要原因。長期以來，人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼大都是由居委會、村委會解決，但隨著工作量的增大，人民調(diào)解的成本支出也大幅增加，大大超出了村民委員會、居民委員會、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的承受能力。村委會既不是財政撥款單位，也不是經(jīng)營單位，自身經(jīng)費(fèi)都難以解決，調(diào)解經(jīng)費(fèi)更無從談起。經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼數(shù)額少，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至有的地方?jīng)]有補(bǔ)貼，調(diào)解案件成為義務(wù)性的，調(diào)解員經(jīng)常要自掏腰包處理案件。由于經(jīng)費(fèi)欠缺，部分調(diào)解委員會沒有固定的調(diào)解場所、辦公設(shè)備及辦公用品，辦公條件簡陋，更無法開展調(diào)解員培訓(xùn)、表彰等活動。

4.人民調(diào)解的適用范圍不確定。2011年1月正式實施的《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解適用于解決“民間糾紛”，但對“民間糾紛”的范圍沒有明確界定。當(dāng)前，農(nóng)村人民調(diào)解的范圍已逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常見的矛盾糾紛，向土地征收、林權(quán)改革、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)等社會熱點、難點糾紛擴(kuò)展，實踐中人民調(diào)解工作的范圍也已經(jīng)觸及、延伸到這些問題。人民調(diào)解范圍不確定的實際困惑已嚴(yán)重影響了人民調(diào)解工作的發(fā)展。

三、農(nóng)村人民調(diào)解制度的完善措施

1.深化認(rèn)識，擺正人民調(diào)解工作的位置。當(dāng)前，影響我國社會和諧穩(wěn)定的因素依然存在，社會矛盾不斷增多。這些矛盾糾紛大多涉及群眾的切身利益，如果不能及時有效地加以解決，一旦激化便會成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的消極因素。人民調(diào)解提供了一個具有親和力的利益訴求平臺，成為政府和社會之間的“緩沖帶”，在化解社會矛盾中具有獨(dú)特的優(yōu)勢，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。因此，一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識人民調(diào)解工作的重要性，切實克服“重打輕防”的思想，努力為順利開展人民調(diào)解工作創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。另一方面，積極做好普法宣傳，提高全社會對人民調(diào)解的認(rèn)識。要大力宣傳人民調(diào)解工作的地位、作用，使人民調(diào)解獲得信賴并深入人心。在安徽省巢湖地區(qū)，村民發(fā)生糾紛后主動尋求人民調(diào)解的占到80%，這與司法行政機(jī)關(guān)（司法局、司法所）多年的法制宣傳、法制教育、法律培訓(xùn)密切相關(guān)［5］。

2.提高農(nóng)村人民調(diào)解員的整體素質(zhì)。我國《人民調(diào)解法》第十四條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任?！比嗣裾{(diào)解員自身素質(zhì)的高低直接影響到案件處理的質(zhì)量和社會效果。因此，人民調(diào)解工作要求調(diào)解人員具有較高的法律素養(yǎng)、工作能力和道德修養(yǎng)。第一，嚴(yán)把人民調(diào)解員選拔關(guān)。相關(guān)部門應(yīng)加大對調(diào)解組織建設(shè)的指導(dǎo)力度，堅持高標(biāo)準(zhǔn)選配人民調(diào)解員，確保將那些綜合素質(zhì)高，熱心調(diào)解事業(yè)、品行良好、辦事公道的中青年人及退休法官、檢察官、律師等充實到農(nóng)村人民調(diào)解員的隊伍中來。第二，加強(qiáng)人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作。調(diào)解是個人威望、能力、知識相互融合的一門藝術(shù)，對人民調(diào)解員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)是提高農(nóng)村人民調(diào)解員素質(zhì)的主要途徑，培訓(xùn)的內(nèi)容既包括調(diào)解技巧，也包括法律專業(yè)知識和職業(yè)道德。常態(tài)化的專業(yè)培訓(xùn)可以使調(diào)解員及時掌握人民調(diào)解工作的新方法和新技能，善于把握當(dāng)事人的心理動態(tài)，具備說服動員的口頭表達(dá)能力以適應(yīng)工作的需要，做一名合格的人民調(diào)解員。第三，建立考核激勵機(jī)制。要激發(fā)人民調(diào)解員從事調(diào)解工作的榮譽(yù)感和自豪感，必須對做出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)典型及時給予表彰和獎勵，努力在全社會營造人民調(diào)解工作光榮、化解矛盾糾紛有功的良好氛圍。對于考核不合格的調(diào)解員，及時淘汰、不再續(xù)聘，保證調(diào)解員進(jìn)出口渠道的暢通。大力宣傳表彰在人民調(diào)解工作中做出顯著成績和突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)典型，進(jìn)一步增強(qiáng)人民調(diào)解員的工作責(zé)任感和使命感。

3.進(jìn)一步明確人民調(diào)解的范圍?！度嗣裾{(diào)解法》應(yīng)明確規(guī)定人民調(diào)解的適用范圍。實踐證明，人民調(diào)解的范圍僅限于一般簡單的民事糾紛已經(jīng)不能滿足社會生活的實際需要，應(yīng)進(jìn)一步拓寬。除了一般簡單的民事糾紛外，人民調(diào)解的領(lǐng)域至少應(yīng)拓寬到以下幾個方面：違反社會公共道德引起的糾紛；農(nóng)村群眾和城鎮(zhèn)居民的合同糾紛及一般性的侵權(quán)糾紛；可以調(diào)解解決的行政糾紛；輕微刑事違法行為引起的糾紛以及刑事案件附民事案件的部分。同時，對于糾紛主體也不應(yīng)限于至少有一方是公民的現(xiàn)行做法，還應(yīng)包括法人之間、其他社會組織之間以及法人與其他社會組織之間的糾紛［6］。

4.加強(qiáng)農(nóng)村人民調(diào)解制度的經(jīng)費(fèi)保障。第一，建立長效保障機(jī)制。轉(zhuǎn)型期的人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障還處于探索階段，目前在許多地方，政府對人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)投入沒有硬性的考核指標(biāo)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)問題沒有落到實處。因此，要充分調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，穩(wěn)定基層調(diào)解隊伍，確保人民調(diào)解工作的健康運(yùn)行，必須將調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入同級政府的財政預(yù)算，建立有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。第二，經(jīng)費(fèi)籌集渠道多元化。人民調(diào)解是一項群眾自治活動，具有民間性與社會性，若單靠國家投入，長此以往會使行政權(quán)力過多地滲透到人民調(diào)解工作中，影響人民調(diào)解的公正性與獨(dú)立性。因此，在籌集人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的過程中，應(yīng)引導(dǎo)社會組織、個人以捐贈、資助等形式參與人民調(diào)解，加大社會資金對人民調(diào)解的投入力度，建立“國家引導(dǎo)，社會運(yùn)行”的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

［1］梁治平.法律的文化解釋［M］.上海：三聯(lián)書店，1998.

［2］卞輝.論農(nóng)村社會糾紛的非訴訟解決方式［J］.理論導(dǎo)刊，2012，（2）

［3］段曉梅，王向華，謝玄志.論人民調(diào)解在農(nóng)村存在的根源及其機(jī)制完善［J］.渭南師范學(xué)院學(xué)報，2006，（1）.

［4］郝榮平.新時期和諧農(nóng)村視角下的人民調(diào)解機(jī)制［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010，（7）.

［5］孫術(shù)軍.人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的功能分析——基于安徽省巢湖市的實證研究田［J］.西部法學(xué)評論，2011，（5）.

［6］陳麗平.應(yīng)明確人民調(diào)解的適用范圍［EB/OL］.http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2010-07/17/content_2198981.htmnode=20948，2010-07-17/2013-11-02.