■ 林燕華

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

十八大報(bào)告指出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。” 這種“五位一體”戰(zhàn)略布局，是在深刻分析了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展面臨的突出矛盾，以及資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境退化的嚴(yán)峻形勢(shì)所提出的，是黨的一個(gè)新的執(zhí)政理念，標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念更科學(xué)，執(zhí)政能力增強(qiáng)。

“促進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國(guó)”承載著一代代中國(guó)人“新中國(guó)”、“可愛(ài)中國(guó)”、“和諧中國(guó)”、“富強(qiáng)民主文明中國(guó)”、“中華民族偉大復(fù)興”的中國(guó)夢(mèng)，更承載著“國(guó)土資源管理靈活有效，國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用合理有序”的國(guó)土資源人的夢(mèng)想。

1 國(guó)土資源工作與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

1.1 國(guó)土資源領(lǐng)域是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域

國(guó)土資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。生態(tài)文明是人類為保護(hù)和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是一種人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧相處的社會(huì)形態(tài)。任何社會(huì)形態(tài)的存在，都有其特定的物質(zhì)基礎(chǔ)。從國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用角度看，每一次社會(huì)文明的進(jìn)程都伴隨著特定的資源開(kāi)發(fā)利用方式的進(jìn)步。生態(tài)文明時(shí)期，必然呼喚以新能源、新材料為主的資源類型，為社會(huì)生存發(fā)展提供最清潔、無(wú)污染、無(wú)環(huán)境損害的物質(zhì)基礎(chǔ)。生態(tài)文明的核心是形成人與自然和諧、包容、統(tǒng)一的共生關(guān)系，因此，包括土地、礦產(chǎn)、水體、海洋在內(nèi)的國(guó)土資源和國(guó)土空間成為生態(tài)環(huán)境循環(huán)、更新、持續(xù)發(fā)展的空間載體。生物及其賴以生存的環(huán)境構(gòu)成了生態(tài)系統(tǒng)。土地、礦產(chǎn)等國(guó)土資源不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)進(jìn)步、城市發(fā)展的基礎(chǔ)資源，更是人類賴以生存的環(huán)境空間，它們本身就是這個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)的重要構(gòu)成要素。促進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國(guó)，國(guó)土資源工作任重道遠(yuǎn)，必須繼續(xù)深化改革，轉(zhuǎn)變方式，堅(jiān)持保障發(fā)展和保護(hù)資源并重、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)建設(shè)并舉。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)土資源工作的長(zhǎng)期目標(biāo)和指導(dǎo)思想

生態(tài)文明建設(shè)就是要實(shí)現(xiàn)一種人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧相處的狀態(tài)。國(guó)土資源工作是以國(guó)土資源為對(duì)象，以促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)合理有序、資源利用集約高效、資源環(huán)境和諧共生為目標(biāo)，承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、保障發(fā)展的雙重任務(wù)。要用生態(tài)文明的理念統(tǒng)籌國(guó)土資源管理和開(kāi)發(fā)利用工作，促進(jìn)形成節(jié)約集約利用能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度與速度和資源環(huán)境更新周期、整治恢復(fù)周期相一致，確保資源環(huán)境可持續(xù)利用。

2 國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與重大機(jī)遇

2.1 嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

2.1.1 資源承載空間狹窄

人多地少、耕地資源稀缺是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，必將面臨著建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護(hù)難度增大的問(wèn)題。目前，全國(guó)每年建設(shè)用地需求在1000萬(wàn)畝以上，用地缺口大，個(gè)別耕地后備資源匱乏，省份占補(bǔ)平衡難度大。根據(jù)土地資源調(diào)查結(jié)果顯示，2008年我國(guó)耕地面積為18.26億畝，緊逼18億畝耕地紅線。

礦產(chǎn)資源方面，在對(duì)45種主要礦產(chǎn)可采儲(chǔ)量保證程度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：中國(guó)未來(lái)將有25種礦產(chǎn)出現(xiàn)不同程度的短缺，其中11種為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性礦產(chǎn)。過(guò)去15年間，中國(guó)礦產(chǎn)資源消費(fèi)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，其中石油、鐵礦石、精煉鋁、精煉銅、鉀鹽的對(duì)外依存度都超過(guò)了50%。隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步快速推進(jìn)，礦產(chǎn)資源的剛性需求與供給剛性制約矛盾將愈益嚴(yán)峻，礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度將進(jìn)一步加大，到2020年中國(guó)將面臨礦產(chǎn)資源的緊缺。

2.1.2 環(huán)境承載能力下降

當(dāng)人類社會(huì)的活動(dòng)不超過(guò)環(huán)境所能承受的規(guī)模、強(qiáng)度和速度時(shí)，環(huán)境具有強(qiáng)大的自我協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)化更新的自凈能力。一旦超出環(huán)境承載能力，環(huán)境的自凈功能將無(wú)法發(fā)揮，必然造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞。

2011年全國(guó)廢水排放總量659.2億噸，超出了水體排污功能。全國(guó)地表水水質(zhì)輕度污染，湖泊水富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。在對(duì)全國(guó)200個(gè)城市開(kāi)展的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)顯示，水質(zhì)呈較差、極差的占所有監(jiān)測(cè)點(diǎn)的55%。另外地下水超采嚴(yán)重，形成多個(gè)地下水區(qū)域性降落漏斗。

2011年全國(guó)廢氣中二氧化硫排放量2217.9萬(wàn)噸，氮氧化物（NOx）排放量2404.3萬(wàn)噸，煙（粉）塵排放量1278.8萬(wàn)噸。節(jié)能減排工作的持續(xù)推進(jìn)，降低了一些廢氣的排放量，但廢氣排放仍然高于環(huán)境承受力，大氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻。近期全國(guó)大部分地區(qū)霧霾天氣增多、空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)就是佐證。

目前，中國(guó)每年生活垃圾產(chǎn)生量超過(guò)3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸。2011年全國(guó)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量32.3億噸，傾倒丟棄量433萬(wàn)噸。全國(guó)工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量3431.2萬(wàn)噸，傾倒丟棄量0.01萬(wàn)噸。環(huán)境無(wú)法容納如此多的固體廢物，很多城市正面臨著被垃圾廢物包圍的窘境。

2.1.3 地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)加大

我國(guó)特殊的地質(zhì)條件、極端天氣影響以及人口眾多聚集、工程施工、人為擾動(dòng)增多，使我國(guó)成為地質(zhì)災(zāi)害最頻繁的國(guó)家之一。在中國(guó)31個(gè)省 (區(qū)、市)均分布有不同程度的滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂縫災(zāi)害。地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大的山地丘陵區(qū)占國(guó)土面積的65%，居住著全國(guó)56%的人口。長(zhǎng)期受到泥石流災(zāi)害困擾的有1583個(gè)縣（市），受威脅人口約7400萬(wàn)人。2010年調(diào)查發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)184408個(gè)，其中特大型隱患點(diǎn)1424個(gè)，大型隱患點(diǎn)7502個(gè)。2010年共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害30670處，造成傷亡3445人，直接經(jīng)濟(jì)損失63.85億元。

2.2 重大機(jī)遇

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，提出了促進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的指導(dǎo)思想和美好愿景。這是國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)的最大機(jī)遇，它使得國(guó)土資源工作有了明確的目標(biāo)和堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)。全社會(huì)各行各業(yè)中掀起實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的浪潮，民眾生態(tài)意識(shí)增強(qiáng)，共同參與熱情高漲，使推進(jìn)國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)有了良好的環(huán)境和群眾基礎(chǔ)。分析國(guó)土資源工作的具體情況，可謂節(jié)約有潛力、開(kāi)源有空間、改革有動(dòng)力。首先，新農(nóng)村建設(shè)增強(qiáng)農(nóng)村土地盤(pán)活節(jié)約潛力；城市土地二次開(kāi)發(fā)增強(qiáng)節(jié)地提效潛力；提高礦產(chǎn)資源采選綜合回收率、尾礦利用率；增強(qiáng)礦產(chǎn)資源綜合利用潛力。其次，部分低丘緩坡、荒灘荒山荒溝有待開(kāi)發(fā)成為建設(shè)用地或者生態(tài)用地，補(bǔ)充土地資源供給。最后，國(guó)土資源重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革持續(xù)推進(jìn)，為解決資源環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)提供動(dòng)力。

3 多舉措推進(jìn)國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)

3.1 以生態(tài)文明為指導(dǎo)，統(tǒng)籌國(guó)土資源管理開(kāi)發(fā)利用工作

國(guó)土資源工作應(yīng)該自覺(jué)地以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變方式，以保障發(fā)展、保護(hù)資源、生態(tài)建設(shè)作為國(guó)土資源工作的最終目標(biāo)。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好工作布局，國(guó)土資源工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)生態(tài)文明。強(qiáng)調(diào)資源的生態(tài)功能，把國(guó)土資源作為生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間來(lái)管理。在開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源的同時(shí)，肩負(fù)起保護(hù)環(huán)境的重任，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出、貫穿始終的位置，讓國(guó)土資源管理、開(kāi)發(fā)利用更加合理有序。

3.2 以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局

資源環(huán)境承載力是資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度約束的依據(jù)，是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量、生產(chǎn)力布局和人口聚集、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要依據(jù)，是科學(xué)確定發(fā)展指標(biāo)的關(guān)鍵。有必要對(duì)我國(guó)資源環(huán)境進(jìn)行科學(xué)的承載力評(píng)價(jià)，按照不同的承載力等級(jí)，劃定不同的梯級(jí)，不同的功能區(qū)，為建立國(guó)土規(guī)劃體系提供依據(jù)，成為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)。要以地理地質(zhì)條件為本底，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以地區(qū)功能優(yōu)勢(shì)為參考，做好國(guó)土規(guī)劃。以此為抓手，對(duì)國(guó)土空間組織、資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和綜合部署。

要用嚴(yán)格的保護(hù)制度促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的優(yōu)化。完善和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、節(jié)約用地制度，建立健全資源有償使用制度和開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度，嚴(yán)格資源保護(hù)利用責(zé)任追究制度，全面加強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管制。要統(tǒng)籌陸海發(fā)展，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化海洋資源開(kāi)發(fā)布局。有序開(kāi)發(fā)海底礦產(chǎn)資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。

3.3 以節(jié)約集約為手段，促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用

國(guó)土資源是發(fā)展之本，節(jié)約集約是可持續(xù)發(fā)展之基。我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)的歷史階段，資源需求剛性上升與資源供給剛性制約的矛盾更加突出，節(jié)約集約成為突破資源環(huán)境約束的唯一途徑。而且，目前我國(guó)礦產(chǎn)資源綜合利用率只有35%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)，節(jié)約集約還有很大潛力。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要抓住節(jié)約集約這一根本。一是要落實(shí)節(jié)約戰(zhàn)略。按照國(guó)家“十二五”規(guī)劃和有關(guān)政策規(guī)定，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積要降低30%，礦產(chǎn)資源總回收率要提高3-5個(gè)百分點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)，就要加強(qiáng)管理，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約集約技術(shù)。發(fā)揮好戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策的管控和引導(dǎo)作用，實(shí)施好資源總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理等措施。二是要深化改革。深化資源有償使用制度改革、全面推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革、深化國(guó)土資源管理體制改革、建立資源出讓收益全民共享機(jī)制等。要進(jìn)一步創(chuàng)新節(jié)約集約利用資源的模式。三是要加強(qiáng)完善宏觀調(diào)控。市場(chǎng)配置資源是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必經(jīng)之路，但資源環(huán)境安全關(guān)乎國(guó)土安全、國(guó)家發(fā)展，不能完全依靠市場(chǎng)，必須加強(qiáng)完善宏觀調(diào)控，才能減少浪費(fèi)、促進(jìn)節(jié)約，形成合理有序開(kāi)發(fā)利用的格局。因此，綜合考慮資源環(huán)境承載力，以合理需求、總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)控為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源供需的動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控相協(xié)調(diào)是資源合理開(kāi)發(fā)利用的保障。

3.4 以實(shí)施重大生態(tài)恢復(fù)工程為契機(jī)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治

千百年來(lái)人類以自我為中心不斷向地球索取資源，尤其是我國(guó)近30多年來(lái)改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，給我們的國(guó)土環(huán)境留下了斑斑傷痕，歷史欠賬太多。如今，我們要轉(zhuǎn)變思維，要以生態(tài)環(huán)境為中心，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，必須對(duì)國(guó)土環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，彌補(bǔ)欠賬。要實(shí)施重大生態(tài)恢復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，重點(diǎn)是要開(kāi)展國(guó)土綜合整治，大力推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，系統(tǒng)開(kāi)展耕地保護(hù)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、濕地和海岸帶保護(hù)，加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)災(zāi)害防治。生態(tài)修復(fù)本身可以減小地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，有利于發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患。要以實(shí)施重大生態(tài)恢復(fù)工程為契機(jī)，注重發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患，對(duì)于大型或者特大型地質(zhì)災(zāi)害隱患，要及時(shí)轉(zhuǎn)移群眾，加大資金投入，加強(qiáng)災(zāi)害治理能力。另外要落實(shí)地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任機(jī)制、多元投資機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和群眾參與機(jī)制，強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害防治體系。

3.5 以完善法律法規(guī)為抓手，推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)

國(guó)土資源生態(tài)文明建設(shè)，需要以完善的法律法規(guī)為保障，良好的制度機(jī)制為保證，合理的政策為推手。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，需要建立健全符合生態(tài)文明要求的國(guó)土資源管理法律法規(guī)體系，完善建立符合生態(tài)文明要求的國(guó)土資源管理制度機(jī)制，調(diào)整、出臺(tái)符合生態(tài)文明要求的政策。要把生態(tài)理念注入到土地管理法和礦產(chǎn)資源法修改中，盡快制定“自然資源保護(hù)法”和“自然資源節(jié)約利用法”。完善土地用途管制制度，實(shí)行礦產(chǎn)資源綜合利用、土地節(jié)約集約利用和礦山保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)制度，把土地利用、地質(zhì)災(zāi)害防治、國(guó)土綜合整治納入績(jī)效考核。以法律法規(guī)為抓手，多舉措推動(dòng)國(guó)土資源生態(tài)文明制度建設(shè)。

[1]徐紹史．創(chuàng)新國(guó)土資源管理 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[J]．求是,2012(19):23-25．

[2]董祚繼．保障科學(xué)發(fā)展 共建美麗中國(guó)[N]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2012-11-23(07)．

[3]中共國(guó)土資源部黨組．中共國(guó)土資源部黨組關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神的通知[N]．中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2012-11-24(02)．

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