劉家安

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

黨的十八大報告明確提出:“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保證渠道?！边M一步完善信訪工作，更好地解決人民內(nèi)部矛盾，不僅僅需要黨和政府的主導，更需要人民群眾的廣泛參與和多方主體的協(xié)同治理，形成聯(lián)動效應。近年來，我國群眾的上訪呈現(xiàn)出許多新特點，當前的信訪工作還存在一些急待解決的問題，建立社會多方參與、協(xié)同治理的信訪模式已經(jīng)勢在必行。

一、“多元化”參與的協(xié)同治理理論

羅西瑙是20世紀末興起于西方的治理理論的主要創(chuàng)始人。他認為：“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！笔澜绺鲊鴮Α爸卫怼边_成的基本共識是：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排?！碑斀駮r代，治理被各個國家廣泛運用到實踐當中，形成了諸多的流派。盡管大家對其具體表述不盡相同，但始終沒有背離其核心思想：多中心治理——即國家與社會公眾的協(xié)同治理。

治理理論也得到了國內(nèi)學者們的深切關注。俞可平指出：“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。”隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國不同群體間利益格局發(fā)生了重大的調(diào)整，利益主體及其訴求呈現(xiàn)多元化特征，這些都對我國政府的公共管理和公共服務提出了更高要求，治理作為一種改革思路對于重構我國政府職能具有重要的參考價值。

一些學者主張，在以政府為主體的基礎上，政府、市場、社會相互之間可以形成一種多維立體治理結構，最終達到消解矛盾、增進共識、互相合作的目的，通過政府與社會的良性互動以及全面合作進而改善整個人類的福利。鑒于我國目前特殊的國情，許多學者從不同的角度提出將治理理論運用到我國政府管理的具體實踐中，并對其必要性展開充分的論述。鄭恒峰認為，“我國長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，形成了‘全能主義政府’、‘無限責任政府’的管理模式，使得公共服務多元治理程度過低。所以要強化公眾服務導向的協(xié)同治理理念，使政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等子系統(tǒng)構成開放的整體系統(tǒng)，從而實現(xiàn)多元主體的共同治理?！睆埱?、張宏針對社會發(fā)展和民生領域的突出問題，也指出“應該大力推進以改善民生為重點的社會建設，突破政府壟斷供給的格局，構建政府和社會的責任分工，開放社會公共服務市場，吸引其它性質(zhì)的主體和民間資本進入公共領域，加快發(fā)展面向民生的公益性社會服務，更好推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)政府社會服務由單一服務主體向多元主體協(xié)同發(fā)展?！?/p>

杭州市信訪局、媒體、公眾“三位一體”的信訪工作機制就是對協(xié)同治理理論的運用實踐。杭州市政府通過開通電話專線、構建網(wǎng)絡平臺等多種形式，廣泛聽取民意，拓寬民眾利益表達的渠道。同時，對一些關乎多方利益主體的復雜問題，在征求各利益相關方意見的基礎上作出最終決策，取得“一決多利”的理想化功效。杭州市政府還積極與相關媒體合作，重大事項和決定及時公開報道，保障了民眾的知情權。參與度的提升使民眾感受到自身被尊重，感受到主人翁的地位，民生問題的有效解決使民眾的滿意度進一步加強。

二、杭州市“三位一體”信訪工作機制及成效

（一）拓寬民眾利益訴求表達渠道，著力改善民生

杭州市在政府主導下，積極吸收各類傳播媒體共同參與而構建了一個順暢、便捷的民眾訴求表達網(wǎng)絡系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，大眾傳播媒介以它影響的廣泛性和內(nèi)容的豐富性彌補了政府部門可能存在的不足，它為公民提供了政治表達最迅速、最廣泛、最豐富的渠道。除此之外，杭州市“三位一體”信訪工作機制還開通了加強職能部門與公眾之間溝通的互動平臺，讓公眾自由充分表達自己的意見和建議，并且聘請專家對一些民生熱點問題進行分析、解答，為政府部門及時化解民生難題起到重要的促進作用。例如，12345為杭州市市長的公開專線，市民通過撥打此電話可以及時、便捷地直接與市長進行聯(lián)系溝通。此外，作為杭網(wǎng)議事廳兩個重點欄目之一的“網(wǎng)上服務臺”，也為網(wǎng)民提交自己的訴求提供了一個新渠道：網(wǎng)民通過網(wǎng)絡表達自身訴求顯得更自由、更大膽，減輕了以往上訪時心理上的壓力，因而使所訴事件更符合實際。對于杭州市信訪局來說，通過網(wǎng)絡更加快捷地對訪民所訴事件歸類、整理，提高了回應的及時性和處理方案的科學性。

杭州市在拓寬民眾利益訴求表達渠道的基礎上，對民生問題尤其關注。例如，2009年《直播12345》節(jié)目曾接到家住上城區(qū)宋城路的觀眾反映，說他們50多戶居民，從來沒有用過自來水，都是靠一口井維持日常用水，一到夏季，井常干枯，居民不得不走幾百米路去打水。對此，市“12345”市長公開電話受理中心在南星街道召開了由上城區(qū)、水業(yè)、綠化、城管等部門的協(xié)調(diào)會，由水業(yè)集團投入了130萬元，專門設立了一個泵站，把自來水管接到了每家每戶，還上門辦理一戶一表的申請手續(xù)。

據(jù)統(tǒng)計，2010年杭州全市信訪總量62513件（人）次，其中市本級 25368件（人）次，區(qū)、縣（市）37145件（人）次，同比分別下降11.5%、8.6%、13.4%。這些數(shù)據(jù)有力地證明了杭州市信訪局加強與社會合作互動、拓寬民眾利益表達渠道、深度關注民生問題的做法是十分有效的。這種政府和社會合作的開放式信訪工作，有助于解決群眾對政府的信息不對稱問題，拓寬群眾的表達渠道。而多方參與機制的引入也有效避免了傳統(tǒng)信訪工作機制中以信訪量的多少作為考評工作好壞的標準問題，使信訪工作重點轉(zhuǎn)移到有效解決民生難題的正途上來，訪民的權益更好地得到維護，人民當家作主的地位也更好地體現(xiàn)出來。

（二）發(fā)展多元監(jiān)督主體，提高政府服務意識

通過社會公眾的參與合作，可以充分發(fā)揮多元主體有效監(jiān)督的作用。杭州市除了“12345市長公開專線”以外，“12345連線”作為一個報紙專欄，主要以連續(xù)報道的方式將群眾在12345電話里所反映的典型熱點案例及整個解決的過程刊登出來，保證整個過程信息的透明度，加強與讀者的聯(lián)系，接受民眾的監(jiān)督。在無限責任政府的管理模式下，公眾參與公共管理的幾率很小，監(jiān)督的缺失也容易造成懶政、庸政、對民眾的回應遲緩等問題。而杭州市的這種做法，使民眾參與進來，實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化，監(jiān)督的開放性有效規(guī)避了相關行政人員工作過程中的漠視、拖拉現(xiàn)象。

與此同時，“杭州市長公開專線與市電視臺綜合頻道互相配合，并要求《每日商報》積極參與，共同推出一檔電視直播欄目，以現(xiàn)場連線、直面民生、專家解答、記者采訪、現(xiàn)場辦公、現(xiàn)場督辦、受理反饋以及典型案例回放等多種形式報導群眾所關心的熱點問題”，增強了相關部門為民服務的意識。例如，“庭院改善是杭州市政府為民服務的一項民心工程。在工程進行伊始，許多媒體都給予關注，但隨著工程的完工，其關注度就大大減少了，也沒有考慮到相關的后續(xù)服務問題。因此，《直播12345》接到許多庭院改善后的小區(qū)百姓的投訴，大部分是反映工程隊撤走之后仍有一些后續(xù)問題，跑來跑去都不知道該找誰處理。直播中，《直播12345》的電話直通社區(qū)、街道，區(qū)改善辦督促相關部門盡力協(xié)調(diào)盡快解決，不讓老百姓對這項工程有怨言，讓民心工程更貼心?！?/p>

杭州市政府虛心接受多元主體監(jiān)督、全心全意為民服務的舉措，不僅使信訪工作得以順利開展，更重要的是讓杭州市民切身感受到了作為被服務對象的幸福和滿足。

（三）推進開放式?jīng)Q策，促進政府管理創(chuàng)新

針對上訪所訴事件，社會廣泛地參與討論，民間智慧的聚集，提升了杭州市信訪局的決策水平，突出了信訪工作的本色，同時也促進了當?shù)卣墓芾韯?chuàng)新。如，“杭網(wǎng)議事廳”運行以來，在網(wǎng)友當中樹立起了權威的形象和良好的口碑，成為他們向城市建設和管理建言獻策的首選平臺。據(jù)統(tǒng)計，自“杭網(wǎng)議事廳”開通（2009年12月31日）至2011年6月底，頻道總點擊已達3560多萬次，網(wǎng)民意見建議留言8500多條，“網(wǎng)上服務”處理網(wǎng)民提交的各種咨詢、辦事、投訴、建議、舉報共計2601件，辦結率也達99.2%以上。由于在反映社情民意方面發(fā)揮了積極的作用，中央領導高度肯定“杭網(wǎng)議事廳”這個項目，杭州也因此項工作獲得國內(nèi)第一次民間頒給政府的“傾聽民意廣納百言獎”。

總之，近年來我國群體性事件多發(fā)，這與利益群體的訴求長期得不到應有的回應有著根本性的聯(lián)系。在現(xiàn)實過程中，如果一些群體多次找政府反映問題而始終得不到放心的答復和解釋，最終極易在集體上訪過程中演變?yōu)樯锨罕妳⑴c的暴力沖突。杭州市采取社會參與共同治理的方式，使當?shù)厝罕姷睦姹磉_渠道得以暢通，他們可以通過直接或間接的方式與政府對話、協(xié)商，可以做到有效監(jiān)督政府的行為。相應地，事情的迅速、有效解決緩解了當?shù)厝罕姷那榫w，提高了群眾的滿意度，從根源上減少甚至避免了當?shù)厝后w性事件的發(fā)生，維護了一方穩(wěn)定。

三、杭州市創(chuàng)新信訪工作機制的幾點啟示

矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，做好信訪工作是必須要面對的事情。要解決好信訪問題，一方面要保證信訪渠道的暢通是前提，以使民情民意順利合法上達；另一方面要改革完善舊的信訪制度、創(chuàng)新信訪工作機制是關鍵，使信訪難題從體制機制的源頭上得以合情合理合法地解決。為此，很有必要對社會參與協(xié)同治理的信訪模式進行研究，合理設計構建此模式的基本路徑，以求對走出轉(zhuǎn)型期的信訪困局有所幫助。

（一）積極搭建社會公眾參與信訪工作的平臺

信訪工作的宗旨是為老百姓排憂解難。信訪部門主要應該提供以下服務：為信訪人反映情況，發(fā)表建議、意見或者投訴請求提供便利條件；向社會公布信訪工作機構的投訴電話、電子郵箱、通信地址、查詢信訪事項處理進展及結果的方式，公布與信訪工作有關的法律、法規(guī)、規(guī)章、信訪事項的處理程序等。信訪工作不僅僅是一項單純關乎政府部門本身的工作，它需要各個利益相關方的多重參與，所以信訪部門應主動為公眾搭建參與平臺，拓寬多方溝通渠道。

首先，搭建參與的信息平臺。充分利用各種現(xiàn)代傳播媒介，包括電視、報紙、電話、網(wǎng)絡等，一方面為訪民反映情況、進行投訴提供方便；另一方面，及時將所訴事件的處理情況及結果公之于眾，保證訪民的知情權。

其次，搭建參與的資源平臺。比如，增加一些區(qū)域信訪點，需要投入一定的資金和相關的人力資源。

最后，搭建參與的制度平臺。一是重構信訪部門的績效考評制度，改變以往職能部門內(nèi)部自我考核的方式，采取“360度績效評估”法，內(nèi)部評估結合外部評估同時進行，將訪民對處理結果的滿意度作為主要參考指標；二是出臺專門的制度法規(guī)，確保公眾參與信訪工作的有效性。

（二）全面建立聯(lián)動機制，實現(xiàn)協(xié)同治理

杭州市“三位一體”信訪工作機制以鼓勵公眾參與的方式充分發(fā)揮了普通公民在解決信訪案件時的集體智慧。然而，廣泛的社會參與意味著各方主體間的關系更為復雜。處理得好，可以起到協(xié)同善治的理想效果；處理得不好，不但老問題“懸而不決”，而且新問題也會紛至沓來。所以，在多方主體間建立起一種有效的“政府引導、公眾參與、媒體協(xié)同”的聯(lián)動機制，是很重要的。

1.信訪事件處理過程中的多方聯(lián)動。首先，政府牽頭，相關職能部門積極配合，開通一些可以與公眾直接對話的渠道。然后，政府加強引導，鼓勵部分具有相同或相似利益訴求的群體在合法的基礎上結成聯(lián)盟。此外，各媒體要積極參與，如實進行跟蹤采訪報導。比如，“杭州市12345市長公開電話與《每日商報》、杭州電視臺《直播12345》共同打造出了一個‘杭城全媒體維權聯(lián)盟’，對群眾向12345市長公開電話反映的消費維權訴求，由12345市長公開電話交辦相關部門，記者跟蹤采訪，切實維護了消費者的合法權益?！毙旁L部門在具體處理信訪案件時，廣開言路，多聽取訪民的意見和相關專家及普通公眾的建議；通過媒體及時發(fā)布案件處理的進展情況，做到信息隨時更新，確保信息透明度和公眾知情權；對于一些涉及群體利益的重大民生問題，舉辦專場會議，實行聽證制，要求相關利益主體方派代表參加，自由發(fā)表意見，并進行現(xiàn)場協(xié)商、調(diào)解，最終做出處理決定，通過媒體對外公布。

2.監(jiān)督主體的多方聯(lián)動。首先要加強民眾監(jiān)督。民眾作為訴求和利益表達的主體，負有主要的監(jiān)督責任，因為自身利益有沒有受到侵害，多大程度上受到侵害，政府解決問題的態(tài)度如何以及對案情解決的結果是否滿意等，都會有切身的體會，也最有發(fā)言權。有了掌握公開信息的公民的廣泛參與，無形中可以給政府部門增添壓力。當政府看到強大的公民團體時，便不得不改掉以往懶散、漠然的服務狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極熱情地解決民生問題。加強民眾的監(jiān)督，要保證民眾監(jiān)督的程序化和合法化，可以通過立法等形式維護公眾監(jiān)督的權利；作為監(jiān)督主體的民眾，自身也要足夠強大，可以建立維權聯(lián)盟，并在這個小型公民團體內(nèi)普及一些基本的法律知識，培養(yǎng)成員的修養(yǎng)和素質(zhì)。此外，信訪部門也應站在客觀公正的立場上，做好配合及協(xié)調(diào)工作。其次要加強媒體監(jiān)督。充分發(fā)揮電視、網(wǎng)絡、報紙等多個媒體各自不同的優(yōu)點，營造出強大的輿論監(jiān)督氛圍，以外在的呼聲強制相關部門解決好、維護好民眾的合法權益，使信訪工作更加完善。

（三）全力培育公眾參與信訪工作的社會資本

約束信訪工作開展行為的，除了一些法律、法規(guī)、契約等正式的制度以外，還有一些社會結構、價值觀念、公民意識等非正式制度?！吧鐣姷墓餐瑓⑴c，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎的經(jīng)濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本”。

達到社會公眾參與、協(xié)同善治的效果，要求參與公眾有較高的素質(zhì)。那么，要培育公眾參與信訪工作的社會資本，實現(xiàn)信息共享是前提。只有政府信息公開，提高透明度，才能為互信奠定基礎；當公眾參與信訪工作進行協(xié)同治理時，幫助其樹立正確的利益價值觀。全局意識的建立以及理性思維的倡導，都可以使參與公眾的素質(zhì)在一定程度上得到提升，并最終形成一股團結的力量；同時，鼓勵部分群體建立聯(lián)盟，使其在共同利益訴求的引導下，在小團體內(nèi)部形成優(yōu)良的品質(zhì)和作風，這也是一種可以有效培育社會資本的手段。

［1］張劍鋒.務必把“首問負責”、“限時辦結”、“責任追究”三個制度落到實處——淺論構建信訪工作責任追究體系［A］.江西省行政管理學會2009年年會暨江西省機關效能研討會優(yōu)秀論文集［C］：2009.

［2］劉曉寧.論鎮(zhèn)街信訪運行機制的完善［D］.汕頭大學碩士畢業(yè)論文，2011.

［3］湯嘯天.信訪制度的改革與社會穩(wěn)定［J］.探索與爭鳴（時事觀察），2005（4）.

［4］張立榮，冷向明.協(xié)同治理與我國公共危機管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（2）.

［5］劉振勇，李玉華.信訪衍生問題及其防范治理［J］.理論探索，2012（2）.