徐向波

（寧波市智慧城管中心，浙江 寧波 315040）

自1997年以來(lái)，寧波市一直逐年加強(qiáng)對(duì)市政公用行業(yè)的市場(chǎng)培育，大膽嘗試市政公用行業(yè)的服務(wù)外包模式。目前，寧波市市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的項(xiàng)目涵蓋城區(qū)內(nèi)河水面保潔、園林綠化養(yǎng)護(hù)、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、市容環(huán)衛(wèi)作業(yè)，公交服務(wù)、智慧城管中心案件采集和96310熱線受理等。實(shí)踐表明，市政公用行業(yè)通過(guò)服務(wù)外包運(yùn)作，綜合效益日益明顯。一是管理效益明顯。創(chuàng)新了城市管理監(jiān)督新模式，建立了新的城市管理工作機(jī)制，推動(dòng)了政府與企業(yè)、市民之間的互動(dòng)。二是經(jīng)濟(jì)效益明顯。城市管理協(xié)同機(jī)制“新兩軸”，小機(jī)構(gòu)、大協(xié)作的建立，大力促進(jìn)政府監(jiān)管歸位，提高了工作效能，管理運(yùn)行成本降低明顯。三是人員管理市場(chǎng)化效益明顯。緩解了再就業(yè)壓力。目前市政行業(yè)服務(wù)外包從業(yè)人員大都來(lái)自再就業(yè)人員。四是專業(yè)人才效益明顯。隨著城市管理大量的高新技術(shù)的應(yīng)用，使得整個(gè)行業(yè)急需引進(jìn)大量相關(guān)專業(yè)的高素質(zhì)人才。目前培養(yǎng)了一批對(duì)城管業(yè)務(wù)比較熟悉，同時(shí)精于3S技術(shù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的高素質(zhì)人才。

一、寧波市市政公用行業(yè)服務(wù)外包存在問(wèn)題及原因分析

公共服務(wù)外包是提高政府服務(wù)效率的一條有效途徑[1]，寧波市政府在對(duì)市政公用行業(yè)的管理過(guò)程中圍繞公平和效率，以效率為標(biāo)準(zhǔn)逐步探索以保證市場(chǎng)的秩序和分配的效率，有效推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)市政公用行業(yè)服務(wù)外包。在實(shí)施的過(guò)程中實(shí)質(zhì)上也是公眾、政府和企業(yè)的博弈均衡，是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程。一竿子插到底、有限的準(zhǔn)入制度、行政性管制的進(jìn)入、監(jiān)管職責(zé)界定不清晰、監(jiān)管內(nèi)容方式不明確以及過(guò)程中信息的不對(duì)稱性等，都體現(xiàn)目前市政公用行業(yè)服務(wù)外包的過(guò)程中存在的問(wèn)題和博弈[2]。

（一）政府管理體制阻礙市政公用行業(yè)服務(wù)外包進(jìn)程

公共選擇理論主張用市場(chǎng)力量改造政府的功能，提高政府效率，建議政府將其不應(yīng)該做的和做不好的事交給市場(chǎng)來(lái)完成，把政府公用行業(yè)更多地采取服務(wù)外包的方式讓多個(gè)部門(mén)之間就提供同一項(xiàng)服務(wù)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率[3]。

寧波市的市政公用行業(yè)由于體制的原因，目前從業(yè)人員都是事業(yè)編制，僅寧波市智慧城管中心、市政（排水）管理處、市園林局、市市容環(huán)衛(wèi)處4家單位就有從業(yè)人員600余人。下?lián)艿木S護(hù)經(jīng)費(fèi)中很大的一部分其實(shí)是人員經(jīng)費(fèi)，所有的設(shè)施都是財(cái)政資金自行養(yǎng)護(hù)管理，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，其弊端日益顯現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)情況看，目前事業(yè)單位中用于工資性支出的比例最高的占74.74%，最低的占18.75%，且其歷年所占比例變化不大，工資始終占支出的很大一部分,而目前的體制下，人員難以有效分流，使本來(lái)就相當(dāng)有限的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)變成了人頭經(jīng)費(fèi)。如果實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，在編人員依然要支付工資，所以雖然在編人員的工作效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)化的工作效率，為確保人盡其事，相應(yīng)的工作仍然要安排在編人員完成。固有的體制阻礙市政公用行業(yè)服務(wù)外包進(jìn)程。

（二）市場(chǎng)發(fā)育不健全減緩市政公用行業(yè)服務(wù)外包推進(jìn)

市場(chǎng)發(fā)育不健全主要表現(xiàn)為兩種狀況[4]：一種是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的缺失，即市場(chǎng)發(fā)育不足，難以形成充分競(jìng)爭(zhēng)的局面。市政公用行業(yè)一直處于政府直接管理的狀態(tài)，許多項(xiàng)目剛開(kāi)始推出服務(wù)外包時(shí)沒(méi)有合適的承接主體，或承接主體單一，很容易造成逆向壟斷局面。如2006年寧波市開(kāi)始啟動(dòng)的餐廚垃圾從收送到處置服務(wù)外包形式，雖然服務(wù)公司一直按合同運(yùn)行，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，其成本測(cè)算難以監(jiān)控，企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量也明顯沒(méi)有充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)來(lái)的主動(dòng)，企業(yè)單向價(jià)格壟斷的局面也在逐步形成。

市場(chǎng)發(fā)育不健全另一種表現(xiàn)為過(guò)度市場(chǎng)化，體現(xiàn)的是政府在對(duì)市場(chǎng)調(diào)控時(shí)表現(xiàn)的政府無(wú)效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方法選擇失當(dāng)，不能夠彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要。以寧波市渣土管理為例，目前寧波市通過(guò)核準(zhǔn)審批的建筑垃圾經(jīng)營(yíng)服務(wù)企業(yè)共41家，市區(qū)33家，慈溪和象山8家。2012年寧波市六區(qū)及高新園區(qū)、東錢(qián)湖每年產(chǎn)生建筑垃圾4224萬(wàn)噸，為生活垃圾產(chǎn)生量的30倍，其中工程渣土3657萬(wàn)噸，工程泥漿462萬(wàn)噸，裝潢垃圾105萬(wàn)噸。建筑垃圾規(guī)范化管理是一項(xiàng)規(guī)模龐大，牽涉面廣的復(fù)雜工程，其運(yùn)輸、消納、處置牽涉交警運(yùn)管、規(guī)劃國(guó)土、水利環(huán)保等眾多部門(mén)，加之經(jīng)營(yíng)服務(wù)企業(yè)過(guò)多涌入，在市場(chǎng)的作用下，經(jīng)營(yíng)企業(yè)出于利益考慮的無(wú)序惡性競(jìng)，再加城市土地資源有限性,處置場(chǎng)地?cái)?shù)量不能滿足實(shí)際需要，導(dǎo)致建筑垃圾處置監(jiān)管體系建設(shè)速度相對(duì)過(guò)慢，各職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制建立相對(duì)滯后，政府日常監(jiān)管疲軟，過(guò)度市場(chǎng)化帶來(lái)了嚴(yán)重的監(jiān)管問(wèn)題。

（三）定價(jià)機(jī)制不完善限制行業(yè)有序發(fā)展

定價(jià)機(jī)制的不完善主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題。目前政府在發(fā)包的時(shí)候更多考慮中標(biāo)的價(jià)格，企業(yè)為了能中標(biāo)會(huì)盡量壓低投標(biāo)的價(jià)格，有些甚至低于基本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。如果基本的資金和設(shè)施投入不足，會(huì)很容易造成行業(yè)的質(zhì)量問(wèn)題。對(duì)后期的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量帶來(lái)隱患，在養(yǎng)護(hù)作業(yè)中很容易產(chǎn)生短期行為和相應(yīng)的規(guī)范企業(yè)反而中不了標(biāo)，從而產(chǎn)生逆向淘汰，這對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)、培育不利。二是政府單方面定價(jià)問(wèn)題。市政公用行業(yè)的服務(wù)價(jià)格一般受到政府較嚴(yán)格的控制。如城市供水、供氣、公共交通的服務(wù)價(jià)格由政府確定，政府在定價(jià)時(shí)更多考慮社會(huì)效益，缺乏經(jīng)濟(jì)上科學(xué)的核算體系。以城市供水為例，2012年寧波市供水平均到戶價(jià)格為2.89元/噸，而實(shí)際供水成本為3.01元/噸，供水企業(yè)根本達(dá)不到國(guó)際通行的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率8～10%的合理盈利水平，價(jià)格和價(jià)值的背離阻礙了市政公用事業(yè)發(fā)展。三是確定的合同價(jià)格缺少靈活性問(wèn)題。參與市政公用行業(yè)服務(wù)外包企業(yè)的經(jīng)費(fèi)在合同中基本已經(jīng)確定，而且合同簽訂都有一定的年限，但勞動(dòng)力、水、電、油以及材料、機(jī)械等的費(fèi)用都是不斷變化的，在成本增加的情況下，企業(yè)的可控資金減少，投入到運(yùn)作中的資金也會(huì)相應(yīng)減少，往往會(huì)降低服務(wù)質(zhì)量。企業(yè)和政府不能按照市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律靈活調(diào)整所需資金往往會(huì)限制行業(yè)有序發(fā)展。

（四）政府職能定位處于兩難抉擇導(dǎo)致監(jiān)管難以到位

現(xiàn)行的政府相關(guān)部門(mén)，既履行社會(huì)管理職責(zé)，又直接經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行，造成“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”不分，不利于形成社會(huì)事業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[5]。從寧波實(shí)踐來(lái)看，因大量的事業(yè)編制人員的存在，仍有不少項(xiàng)目自己在養(yǎng)護(hù)，既要養(yǎng)護(hù)又要監(jiān)管的狀態(tài)削弱了社會(huì)管理的職能。一是監(jiān)管缺乏專業(yè)性。以燃?xì)庑袠I(yè)為例，在20世紀(jì)80年代末和90年代初，為滿足城鄉(xiāng)居民的瓶裝液化氣使用需求，寧波各地紛紛上馬儲(chǔ)配站項(xiàng)目，乃至提出“一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一個(gè)儲(chǔ)配站”的口號(hào)，至今，全大市共有儲(chǔ)配站64座，經(jīng)營(yíng)主體成份復(fù)雜，很多為私人經(jīng)營(yíng)，多數(shù)儲(chǔ)配站規(guī)模偏小。其中規(guī)模在100立方及以下的占25.4%，最小的僅為40立方；規(guī)模在100～200立方的占52.4%，普遍在120立方左右。燃?xì)庑袠I(yè)對(duì)安全的專業(yè)化監(jiān)管要求很高，市政公用行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化程度還達(dá)不到市場(chǎng)對(duì)規(guī)范化的要求。二是監(jiān)管難度加大。以 BOT形式運(yùn)作的市政公用行業(yè)項(xiàng)目為例，其在減少政府對(duì)市政公用處理設(shè)施的投資壓力，減少政府財(cái)政投入發(fā)揮了極大的作用，但運(yùn)作單位為追求利益最大化造成社會(huì)責(zé)任弱化，產(chǎn)生了的新的價(jià)格壟斷。三是社會(huì)化監(jiān)管缺失。以公交為例，雖然寧波公交對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量、安全運(yùn)行等提出了一系列考核要求，如加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)、嚴(yán)格行政審批、加大現(xiàn)場(chǎng)稽查力度、GBS實(shí)時(shí)監(jiān)控、綜合考評(píng)等手段，但監(jiān)管的力量仍跟不上公交大容量、大范圍的運(yùn)行現(xiàn)狀。

二、市政公用行業(yè)服務(wù)外包的對(duì)策建議

政府推行市政公用行業(yè)服務(wù)外包的模式，最重要的目標(biāo)是有效地改變傳統(tǒng)壟斷機(jī)構(gòu)或國(guó)企中低效、無(wú)能和缺乏回應(yīng)性的問(wèn)題[6]。體制的理順、市場(chǎng)和定價(jià)機(jī)制的培育，正確的職能定位以及完善的政府監(jiān)管是關(guān)鍵點(diǎn)，不僅要注重種類(lèi)的設(shè)計(jì)、實(shí)施以及相互之間的協(xié)調(diào)配合，還要注重更為寬泛的問(wèn)題，如透明度、可問(wèn)責(zé)性、效率、適應(yīng)性和一致性等，因此市政公用行業(yè)服務(wù)外包對(duì)政府提出了更高的要求。

（一）把握原則，遵循市政公用行業(yè)發(fā)展規(guī)律推進(jìn)服務(wù)外包

市政公用行業(yè)的服務(wù)外包要妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在當(dāng)前條件下，務(wù)必要防止和避免“一刀切”的傾向。一是防止政府公共服務(wù)職能的缺失和弱化。市政公用行業(yè)帶有明顯的外部性即社會(huì)公益性，我們既要加快改革公共服務(wù)的提供方式和管理方式，逐步建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的、有效的公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)方式和監(jiān)管體系，也要防止地方政府通過(guò)“改革”甩包袱，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能丟給企業(yè)或市場(chǎng)。二是防止市政公用行業(yè)服務(wù)外包的單一化和機(jī)械化。市政公用行業(yè)具有一定的自然壟斷性和顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性特征，應(yīng)把促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提供良好公共服務(wù)作為外包有效性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在具體操作中應(yīng)按照“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則，既大膽讓市場(chǎng)企業(yè)進(jìn)入，也不必刻意強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)退出;既要打破國(guó)有壟斷，也要防止新的民營(yíng)壟斷。三是注重市政公用行業(yè)服務(wù)外包適度原則。市政公用行業(yè)的服務(wù)外包還要防止過(guò)度市場(chǎng)化，不能把所有的公用行業(yè)完全推向市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)的混亂。歐美等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，在這方面積累的重要經(jīng)驗(yàn)表明，政府可以通過(guò)全額投資或特別補(bǔ)貼等方式，確保公眾享有廉價(jià)而優(yōu)質(zhì)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。在推行市政公用行業(yè)服務(wù)外包的進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持適度的原則，既要確定好市場(chǎng)化的限度，又要掌握好市場(chǎng)化的進(jìn)度。

（二）健全有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給多元化

打破傳統(tǒng)的行政壟斷，形成多元競(jìng)爭(zhēng)的格局，從而實(shí)現(xiàn)高效率、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有賴于制度和合理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的健全完善。一是建立信息公開(kāi)制度。市政公用行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制要及時(shí)披露、公開(kāi)相關(guān)的信息，否則不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)逐過(guò)程中將會(huì)處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中也將處于劣勢(shì)，結(jié)果將不利于企業(yè)參與公平競(jìng)爭(zhēng)，信息的公開(kāi)要制度化、經(jīng)?；?，營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。二是健全公開(kāi)招標(biāo)制度。以制度把各種不正當(dāng)?shù)慕灰缀透瘮‖F(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度。鑒于目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)主體培育還不夠成熟的現(xiàn)實(shí)，市政公用行業(yè)的服務(wù)外包可以根據(jù)實(shí)際需要，考慮引進(jìn)一些具有較強(qiáng)資質(zhì)的知名企業(yè)參與到服務(wù)外包的競(jìng)爭(zhēng)中，以確保市政公用行業(yè)服務(wù)外包市場(chǎng)中有效競(jìng)爭(zhēng)的存在，促進(jìn)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制目標(biāo)的達(dá)成。三是構(gòu)建多元供給體系。市政公用行業(yè)服務(wù)外包應(yīng)破除單中心原則，著力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，有公共事業(yè)組織、第三部門(mén)組織、營(yíng)利性企業(yè)、社會(huì)公眾等多元主體參與的城市管理主體模式。政府作為政策的制定者，應(yīng)授權(quán)和尋求代理，建立市場(chǎng)規(guī)劃，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，大力培育和發(fā)展其他社會(huì)力量，維護(hù)他們的合法權(quán)益，注重運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序和環(huán)境；企業(yè)作為服務(wù)外包的供給者，需增強(qiáng)自身實(shí)力，與政府合作，集中精力提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，滿足日益增長(zhǎng)的公眾的需求，并隨時(shí)接受政府和公眾的檢查和質(zhì)疑；公眾作為消費(fèi)者，應(yīng)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、民意調(diào)查等各種方式參與其中，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)效能的最大化和服務(wù)品質(zhì)的提高，形成市政公用行業(yè)推行服務(wù)外包的一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)體系。

（三）構(gòu)建合理價(jià)格形成體系，實(shí)現(xiàn)利益均衡最大化

政府要根據(jù)“利益激勵(lì)”、“價(jià)格上限”和“標(biāo)桿比較”實(shí)現(xiàn)價(jià)格有效監(jiān)管，并通過(guò)價(jià)格封頂來(lái)減少監(jiān)管難度及力求防止價(jià)格逐年上漲。一是逐步明確定價(jià)原則。一方面遵循適當(dāng)調(diào)控原則，在保證市政公用企業(yè)的良性運(yùn)營(yíng)同時(shí)，考慮投資回報(bào)，鼓勵(lì)節(jié)約和避免浪費(fèi)，對(duì)資源性的供氣和供水等行業(yè)服務(wù)，提高過(guò)度消費(fèi)部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面遵循便于操作原則，市政公用行業(yè)的價(jià)格分類(lèi)與結(jié)構(gòu)應(yīng)簡(jiǎn)單適用，以方便計(jì)量和收費(fèi)。同時(shí)，市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格結(jié)構(gòu)，都要保證相對(duì)穩(wěn)定性，避免經(jīng)常大幅度調(diào)整；最后是遵循效率激勵(lì)原則，定價(jià)應(yīng)能對(duì)經(jīng)營(yíng)者起到提高管理水平和生產(chǎn)效率的激勵(lì)作用，誘導(dǎo)企業(yè)以最低的成本提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證企業(yè)的內(nèi)部效率。二是合理制定定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要結(jié)合地方的實(shí)際和不同行業(yè)的特點(diǎn)，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的社會(huì)平均增長(zhǎng)率、行業(yè)技術(shù)進(jìn)步率、實(shí)際生產(chǎn)效率和國(guó)內(nèi)同行業(yè)生產(chǎn)率等因素，確定價(jià)格制定的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)建立企業(yè)完整、真實(shí)的成本核算為價(jià)格制定和調(diào)整提供詳實(shí)的基礎(chǔ)資料，并注意通過(guò)對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行調(diào)查來(lái)準(zhǔn)確掌握企業(yè)成本構(gòu)成和變化情況。要結(jié)合服務(wù)質(zhì)量作為價(jià)格制定的輔助標(biāo)準(zhǔn)，即在有效成本的基礎(chǔ)上，把服務(wù)質(zhì)量作為價(jià)格制定的輔助因素。要結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)作為價(jià)格制定的管制標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不可避免，但必須在法律的框架下規(guī)范進(jìn)行，以優(yōu)化資源配置和維護(hù)市場(chǎng)秩序。三是科學(xué)設(shè)計(jì)定價(jià)程序。制定價(jià)格的程序要貫穿申請(qǐng)、調(diào)查核定成本、聽(tīng)證和決定四個(gè)階段。同時(shí)需要注意價(jià)格調(diào)整的定期性。由于技術(shù)進(jìn)步、供求變化、物價(jià)水平方面的要求，根據(jù)實(shí)際情況，周期性地做出價(jià)格調(diào)整。四是完善政府科學(xué)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管有序化。政府在履行管理職能時(shí)，必須正確定位自己的角色，努力履行自己服務(wù)外包過(guò)程中的決策、清障、監(jiān)督及總結(jié)的職能定位，從具體操作過(guò)程中抽離出來(lái)；同時(shí)要轉(zhuǎn)變管理的理念，強(qiáng)化自己服務(wù)型、有限型及法制型的新觀念，積極引導(dǎo)公眾參與，營(yíng)造有序的運(yùn)作環(huán)境。

（四）完善政府科學(xué)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管有序化

一是正確定位政府角色。政府從決定實(shí)施公共服務(wù)合同承包到簽訂合同承包扮演決策者的角色，首先要確定哪些公共服務(wù)可以通過(guò)外包來(lái)提供，必須通過(guò)嚴(yán)格的程序確定由誰(shuí)來(lái)承包。要消除合同承包中的法律障礙，對(duì)不違犯法律的公共服務(wù)實(shí)施有效的合同承包，以事實(shí)證明公共服務(wù)合同承包的可行性，為合同承包的進(jìn)一步拓展奠定基礎(chǔ)，對(duì)公眾所擔(dān)心的問(wèn)題做出解釋并提供解決的辦法，使政府公共服務(wù)合同承包能夠穩(wěn)定施行，得到公眾的理解和支持。其次對(duì)公共服務(wù)合同承包監(jiān)督是政府必不可少的工作，其目標(biāo)是維護(hù)和增進(jìn)消費(fèi)者的利益。實(shí)行服務(wù)外包的公用行業(yè)往往與公眾的生活直接相關(guān)，如垃圾收集，污水處理等，在一定范圍內(nèi)，只有一家或幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)。低劣的服務(wù)會(huì)嚴(yán)重影響公眾的生活質(zhì)量和社會(huì)秩序，就是政府對(duì)企業(yè)事后做出嚴(yán)厲的行政處罰也無(wú)法挽回的損失。因此，政府對(duì)服務(wù)外包的合同監(jiān)督可以采取主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合的方法。主動(dòng)方法主要指政府定期檢查。被動(dòng)監(jiān)督主要指政府建立公眾投訴機(jī)構(gòu)，根據(jù)公眾對(duì)承包者所提供服務(wù)的不滿而做出的不定期檢查，要求承包商就公眾的不滿做出解釋，及時(shí)改進(jìn)工作。二是及時(shí)轉(zhuǎn)變管理理念。（1）確立“服務(wù)型政府”的新理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，政府不但應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)退出，擔(dān)當(dāng)起監(jiān)管員的角色，還應(yīng)該擔(dān)負(fù)起所有企業(yè)的服務(wù)員的職能。傳統(tǒng)的行政管理模式中，政府直接從事大量具體的微觀管理活動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和人員編制惡性膨脹，政府的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，而社會(huì)的自治功能也越來(lái)越弱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，本質(zhì)上就是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的過(guò)程，實(shí)行政企、政事、政社分開(kāi)，將微觀經(jīng)濟(jì)的管理事務(wù)和大部分社會(huì)事務(wù)還給企業(yè)和社會(huì)組織（中介組織、社會(huì)團(tuán)體、民間的服務(wù)機(jī)構(gòu)等）進(jìn)行管理，政府只承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)的服務(wù)者和管理人的角色。政府履行管理職能也是通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的條件、規(guī)則、信號(hào)參數(shù)等方面進(jìn)行調(diào)控，來(lái)間接地調(diào)節(jié)和引導(dǎo)以企業(yè)為主體的各微觀單位的經(jīng)營(yíng)決策活動(dòng)，使之符合宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。（2）確立“有限政府”的新觀念。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，政府不再是各類(lèi)資源配置的唯一主體，配置資源的范圍也將大大縮小，作用逐步減弱，資源分配主要由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。與此同時(shí)，政府調(diào)控的對(duì)象不是包攬一切，而是主要針對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供更為有效的監(jiān)管。只有建立“有限政府”的理念，才能實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾之間的合理關(guān)系，推進(jìn)服務(wù)外包的發(fā)展[7]。（3）確立“法治政府”的新觀念。法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府必須奉行的行政原則，只有在法治的環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才能有效地拒絕和排斥一切不合理的非法律形式的干預(yù)，競(jìng)爭(zhēng)才能公平公正地展開(kāi)。政府必須完成執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變既有的思維方式，尊重法律，并建立起牢固的規(guī)則意識(shí)，切實(shí)解決濫用職權(quán)、執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法以及違法亂紀(jì)等問(wèn)題，從而大大提高行政效率。三是著力營(yíng)造運(yùn)作環(huán)境。市政公用行業(yè)是城市正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)是人們生產(chǎn)和生活的必需品，這種特性決定了市政公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是連續(xù)穩(wěn)定，安全可靠的。市政公用行業(yè)能否正常運(yùn)行，直接影響到公眾利益和社會(huì)穩(wěn)定，因此保證市政公用行業(yè)運(yùn)行安全是政府監(jiān)管的首要任務(wù)。政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)督促企業(yè)制訂各項(xiàng)安全生產(chǎn)制度，并定期抽查安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)情況。政府與企業(yè)都必須制訂切實(shí)可行的特殊情況下的應(yīng)急預(yù)案，確保市政公用行業(yè)運(yùn)行安全萬(wàn)無(wú)一失。與此同時(shí)，政府應(yīng)注重競(jìng)爭(zhēng)秩序的監(jiān)管，主要包括防止破壞性競(jìng)爭(zhēng)、保證社會(huì)生產(chǎn)效率和供應(yīng)穩(wěn)定、制約企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、防止企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。四是積極引導(dǎo)公眾參與。公眾參與是提高管理和服務(wù)質(zhì)量的重要手段之一，市政公用行業(yè)的存在和發(fā)展都來(lái)源于公眾的需求，公眾是市政公用行業(yè)存在的基礎(chǔ)，公眾的需求是市政公用行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提高和政府管理能力進(jìn)步的動(dòng)力。要鼓勵(lì)公眾參與法律、法規(guī)和相關(guān)政策的制定。政府在制定的過(guò)程中應(yīng)該廣泛征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，使規(guī)則能夠維護(hù)好廣大公眾的利益，鼓勵(lì)公眾通過(guò)監(jiān)督電話、專業(yè)網(wǎng)站、新聞媒體等多種途徑參與市政公用行業(yè)日常監(jiān)督，一方面對(duì)市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、收費(fèi)和價(jià)格等進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)的日常工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)管理機(jī)構(gòu)的工作作風(fēng)、工作效果等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)為公眾參與創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和支持公眾以多種形式參與市政公用行業(yè)服務(wù)外包的過(guò)程。

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