閆德民

（河南省社會(huì)科學(xué)院 黨建與政治研究所，河南 鄭州 450002）

權(quán)力制約和監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的核心問(wèn)題之一。大量事實(shí)一再表明，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，是防止集權(quán)專(zhuān)制和權(quán)力腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障。如何加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，始終是世界各國(guó)面對(duì)的一個(gè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。在深入研究共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律特別是深刻反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平比較系統(tǒng)地論述了分權(quán)制約的重要性和必要性，闡明了一系列重要思想和觀點(diǎn)，作出了一系列重要論斷，豐富和發(fā)展了馬克思主義權(quán)力制約思想，對(duì)于當(dāng)前我們加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、鄧小平提出分權(quán)制約問(wèn)題的時(shí)代背景和歷史條件

鄧小平關(guān)于分權(quán)制約的思想，是中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)執(zhí)政以后特別是在改革開(kāi)放新時(shí)期提出并集中闡發(fā)的。恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“每一個(gè)時(shí)代的理淪思維，從而我們時(shí)代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，它在不同的時(shí)代具有完全不同的形式，同時(shí)具有完全不同的內(nèi)容?！盵1]（P284）作為一種具有獨(dú)特形式和內(nèi)容的思想理論，鄧小平分權(quán)制衡思想也是一種歷史的產(chǎn)物，這一重要思想的提出和形成不是偶然的，而是在經(jīng)歷了一系列挫折特別是“文化大革命”十年浩劫之后、順應(yīng)改革開(kāi)放的時(shí)代要求孕育產(chǎn)生的，是深刻認(rèn)識(shí)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律特別是權(quán)力配置及其運(yùn)行規(guī)律、科學(xué)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)取得的思想成果。

中國(guó)政治體制的雛形，是在新民主主義革命時(shí)期解放區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)體制襁褓中形成的，新中國(guó)成立后又照搬了高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式。這種高度集權(quán)的政治體制的弊端，在此后的社會(huì)主義革命和建設(shè)實(shí)踐中明顯暴露出來(lái)。鑒于這種情況，我們黨提出要“以蘇為鑒”，開(kāi)始探索自己的發(fā)展道路，取得了一些積極成果。然而令人遺憾的是，由于“左”的思想傾向的影響，我們非但沒(méi)有跳出高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式，而且在后來(lái)還日漸誤入歧途，釀成了“大躍進(jìn)”以及“文化大革命”那樣全局性的嚴(yán)重錯(cuò)誤。正如鄧小平所指出的：“坦率地說(shuō)，我們過(guò)去照搬蘇聯(lián)搞社會(huì)主義的模式，帶來(lái)很多問(wèn)題。我們很早就發(fā)現(xiàn)了，但沒(méi)有解決好?！盵2]（P261）

黨的十一屆三中全會(huì)全面糾正了 “文化大革命”及其以前的錯(cuò)誤，作出了把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策。隨著黨和國(guó)家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，僵化的高度集權(quán)的政治體制弊端進(jìn)一步凸顯出來(lái)，成為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的障礙。

鄧小平敏銳地洞察到了政治體制的弊端，并以無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和偉大氣魄，鮮明地提出了政治體制改革的任務(wù)。1980年8月，他在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議發(fā)表了題為 《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的長(zhǎng)篇講話(huà)，系統(tǒng)地論述了政治體制改革問(wèn)題。

在這一重要?dú)v史文獻(xiàn)中，鄧小平深刻剖析了我國(guó)政治體制存在的主要弊端。指出：“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！盵3]（P327）他重點(diǎn)分析了官僚主義和權(quán)力過(guò)分集中這兩種現(xiàn)象。在列舉了官僚主義現(xiàn)象的種種表現(xiàn)之后，鄧小平尖銳地指出，官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國(guó)家政治生活中廣泛存在的一個(gè)大問(wèn)題，無(wú)論在我們的內(nèi)部事務(wù)中或是在國(guó)際交往中，都已達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步。

鄧小平強(qiáng)調(diào)指出，在我國(guó)政治體制存在的上述弊端中，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力過(guò)分集中是最主要的弊端，是其他各種弊端的總病根。他用十分樸素的語(yǔ)言，透辟地分析了權(quán)力過(guò)分集中的內(nèi)涵、表現(xiàn)、弊端、根源和危害，并且深刻地揭示了權(quán)力過(guò)分集中與其他各種弊端之間的相互聯(lián)系，認(rèn)識(shí)到官僚主義、家長(zhǎng)制和終身制都直接、間接地與權(quán)力過(guò)分集中有關(guān)，都是由權(quán)力過(guò)分集中所派生出來(lái)的表象，它們反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步強(qiáng)化了權(quán)力過(guò)分集中的體制。同時(shí)，權(quán)力過(guò)分集中這一弊端也是導(dǎo)致“文化大革命”這場(chǎng)浩劫最重要的制度根源。

鄧小平首先精辟地論述了權(quán)力過(guò)分集中的本質(zhì)內(nèi)涵，并且簡(jiǎn)要地概括了這一現(xiàn)象的具體表現(xiàn)形式。他指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)， 往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。 ”[3]（P328～329）他說(shuō)，不少地方和單位都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系。他還說(shuō)，權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等。

鄧小平深刻分析了權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象的社會(huì)歷史根源，指出：這種現(xiàn)象同我國(guó)歷史上封建專(zhuān)制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國(guó)際時(shí)期實(shí)行的各國(guó)黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)?！拔覀儦v史上多次過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過(guò)分集權(quán)?！盵3]（P329）鄧小平分析說(shuō)，產(chǎn)生權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象既有思想認(rèn)識(shí)上的原因，更有體制和具體制度上的原因。他強(qiáng)調(diào)指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”這“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。[3]（P333）

鄧小平尖銳地指出了權(quán)力過(guò)分集中帶來(lái)的嚴(yán)重后果，論證了加快政治體制改革、解決權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題的重要性和緊迫性。他鮮明地提出，權(quán)力過(guò)分集中必然破壞民主集中制度，使黨和國(guó)家民主生活出現(xiàn)不正常情況，導(dǎo)致一言堂、個(gè)人決定重大問(wèn)題、個(gè)人凌駕于組織之上一類(lèi)家長(zhǎng)制現(xiàn)象，導(dǎo)致特權(quán)腐敗現(xiàn)象。他尖銳地指出：“自從實(shí)行對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的政策以來(lái)，不過(guò)一兩年時(shí)間，就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了……這股風(fēng)來(lái)得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那末，我們的黨和國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問(wèn)題。這不是危言聳聽(tīng)。 ”[3]（P402，403）他由此振聾發(fā)聵地說(shuō)：“權(quán)力過(guò)分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)。現(xiàn)在再也不能不解決了。”[3]（P329）鄧小平告誡說(shuō)，如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后還有可能重新出現(xiàn)。因此，他把解決權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題置于關(guān)系黨和國(guó)家是否改變顏色的戰(zhàn)略高度，提請(qǐng)全黨同志務(wù)必高度重視這個(gè)問(wèn)題，切實(shí)解決好這個(gè)問(wèn)題。于是，分權(quán)制約就被作為解決權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題的核心任務(wù)提了出來(lái)。

二、鄧小平分權(quán)制約思想的主要內(nèi)容

權(quán)力過(guò)分集中容易形成絕對(duì)權(quán)力，使權(quán)力失去控制和約束，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓曾經(jīng)指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”[4]（P342）為了解決權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題，鄧小平運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，系統(tǒng)地闡明了自己的分權(quán)制約思想。鄧小平分權(quán)制約思想內(nèi)涵非常豐富，概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）關(guān)于執(zhí)政黨的權(quán)力必須受到制約的思想

歷史經(jīng)驗(yàn)一再證明，失去制約和監(jiān)督的權(quán)力是最危險(xiǎn)的權(quán)力。孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵5]（P154）防止權(quán)力濫用和腐敗，就要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。對(duì)此，鄧小平有著十分清醒的認(rèn)識(shí)。在他看來(lái)，執(zhí)政黨的地位決定了我們黨必須接受監(jiān)督。他強(qiáng)調(diào)指出，在取得執(zhí)政地位以后，我們黨大量的干部居于領(lǐng)導(dǎo)崗位，很容易使我們的一些干部沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習(xí)氣，滋長(zhǎng)驕傲自滿(mǎn)的情緒，濫用黨的威信和人民賦予的權(quán)力。他還說(shuō)，作為在全國(guó)擁有很高威信的執(zhí)政黨，我們黨最有資格犯大錯(cuò)誤，犯了錯(cuò)誤影響也最大，因此要執(zhí)好政就必須受監(jiān)督，黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督，否則“就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤”。[6]（P270）他批評(píng)一些干部對(duì)接受群眾監(jiān)督想不通，“總覺(jué)得：不受監(jiān)督，自己下命令舒服，獨(dú)斷專(zhuān)行比較方便。”正因?yàn)槿绱?，“看起?lái)監(jiān)督就更加重要了，不搞群眾監(jiān)督就更危險(xiǎn)了。 ”[6]（P271）他告誡全黨：“我們拿到這個(gè)權(quán)以后，就要謹(jǐn)慎。不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，那樣就非弄壞事情不可。 ”[6]（P303～304）執(zhí)政黨的權(quán)力必須受到制約監(jiān)督這一重要思想的提出，為鄧小平分權(quán)制約思想的提出提供了重要的理論前提。

（二）關(guān)于權(quán)力不宜過(guò)分集中的思想

在深刻總結(jié)“文化大革命”及其以前所犯錯(cuò)誤歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平鮮明地提出了“權(quán)力不宜過(guò)分集中”的重要論斷。他指出，我們黨之所以犯錯(cuò)誤，特別是犯“文化大革命”那樣全局性的錯(cuò)誤，最根本的原因，就是民主集中制受到了破壞，使黨內(nèi)存在權(quán)力過(guò)分集中的官僚主義。在這種官僚主義盛行的情況下，“許多重大問(wèn)題往往是一兩個(gè)人說(shuō)了算，別人只能奉命行事。”[3]（P142）鄧小平從三個(gè)層面深刻揭露了權(quán)力過(guò)分集中的主要表現(xiàn)。一是在橫向關(guān)系上，行政、經(jīng)濟(jì)、文化組織和群眾團(tuán)體等非黨組織的權(quán)力過(guò)分集中于黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；二是在縱向關(guān)系上，地方、基層和下級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中于上級(jí)組織和中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；三是在個(gè)人與組織的關(guān)系上，各類(lèi)各級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。在鄧小平看來(lái)，權(quán)力過(guò)分集中是與黨內(nèi)民主和社會(huì)主義民主與法制的客觀要求相違背的，它“妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專(zhuān)斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因”。[3]（P321）只有堅(jiān)決克服這一弊端，才能使黨的民主集中制得到貫徹執(zhí)行，防止“文化大革命”悲劇的重演，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，保證社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行。權(quán)力不宜過(guò)分集中這一重要論斷的提出，為鄧小平分權(quán)制約思想的提出奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（三）關(guān)于加快推進(jìn)分權(quán)改革的思想

為解決黨政不分、以黨代政、高度集權(quán)的弊端，鄧小平鮮明地提出要大膽地推進(jìn)分權(quán)改革，通過(guò)調(diào)整不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。一是黨政要分開(kāi)。在談到政治體制改革的內(nèi)容時(shí)，鄧小平強(qiáng)調(diào)指出：“首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！盵2]（P177）他鄭重提出，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。要明確、合理地劃分黨同政府之間職權(quán)，這樣做可以使黨“集中精力管黨，管路線(xiàn)、方針、政策”，“有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。[3]（P321）他說(shuō)：“黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題。 黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多”。[2]（P163～164）要著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題，這件事要提上議事日程。二是權(quán)力要下放。鄧小平認(rèn)為，權(quán)力過(guò)分地集中于中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不利于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，不利于調(diào)動(dòng)地方、基層特別是企業(yè)的積極性，要著力解決好高度集權(quán)的管理體制問(wèn)題。他指出，中央要適當(dāng)向地方分權(quán)，加大地方的權(quán)力。同時(shí)，地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放的問(wèn)題。他說(shuō)，調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最重要的內(nèi)容?！斑@些年來(lái)搞改革的一條經(jīng)驗(yàn)，就是首先調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)力下放給農(nóng)民。 ”[2]（P180）要“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”。[2]（P252）農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層。

（四）關(guān)于構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制的思想

在鄧小平看來(lái)，推進(jìn)分權(quán)改革是必要的，但是僅靠分權(quán)改革尚不足以完全解決問(wèn)題，還需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。鄧小平系統(tǒng)地闡發(fā)了其相關(guān)思想。一是從黨內(nèi)、黨際、社會(huì)、輿論等層面全面制約和監(jiān)督權(quán)力。鄧小平認(rèn)為，黨的監(jiān)督是最直接、最重要的監(jiān)督。為加強(qiáng)黨內(nèi)制約和監(jiān)督，鄧小平提出了實(shí)行代表大會(huì)常任制、集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度等設(shè)想，主張通過(guò)健全黨內(nèi)民主集中制、推進(jìn)黨內(nèi)生活民主化來(lái)強(qiáng)化對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。鄧小平高度重視黨際監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用。他指出，我們需要黨內(nèi)監(jiān)督，也需要來(lái)自人民群眾和民主黨派的監(jiān)督。在他看來(lái)，群眾監(jiān)督很重要，“有群眾監(jiān)督比之沒(méi)有群眾監(jiān)督要好一些，會(huì)謹(jǐn)慎一些?！盵6]（P271）要注意發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派人士的作用，他們“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”。[6]（P225）鄧小平還很重視輿論監(jiān)督。他指出：“報(bào)紙最有力量的是批評(píng)與自我批評(píng)?！盵6]（P150）這里所說(shuō)的 “批評(píng)”，實(shí)質(zhì)指的就是監(jiān)督。二是通過(guò)教育、懲治、制度和法制等路徑綜合制約和監(jiān)督權(quán)力。鄧小平認(rèn)為，制約和監(jiān)督權(quán)力應(yīng)從強(qiáng)化思想教育入手。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，要教育我們的黨員干部始終保持艱苦奮斗的傳統(tǒng)，“堅(jiān)持這個(gè)傳統(tǒng)，才能抗住腐敗現(xiàn)象?！盵2]（P290）懲治也是一種教育，它通過(guò)對(duì)權(quán)力主體產(chǎn)生某種震懾作用而在一定程度上抑制權(quán)力濫用。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“懲治腐敗，至少抓一二十件大案，透明度要高，處理不能遲。 ”[2]（P313）抑制權(quán)力腐敗要靠制度和法制，是鄧小平的一貫思想。他指出：“克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問(wèn)題，也要解決制度問(wèn)題?！盵3]（P.332）他強(qiáng)調(diào)，遏制腐敗，“還是要靠法制，搞法制靠得住些。 ”[2]（P379）他還明確提出要求說(shuō)：“關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)。”[3]（P339）三是構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制必須立足中國(guó)國(guó)情。鄧小平一貫認(rèn)為，作為制約權(quán)力的制度安排，西方的兩院制和“三權(quán)鼎立”不適合中國(guó)，不能盲目照搬。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，我們講民主，不能搞三權(quán)鼎立那一套。在指導(dǎo)八二憲法起草過(guò)程中，有人主張?jiān)谥袊?guó)搞兩院制；鄧小平明確表態(tài)說(shuō)，還是不要搞兩院制，如果兩家意見(jiàn)不一致，協(xié)調(diào)起來(lái)非常麻煩，運(yùn)作很困難。他還說(shuō)，我們還是搞一院制，就是人民代表大會(huì)一院制，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作就比較順當(dāng)。[7]（P14）要注重和善于總結(jié)我們自己的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起中國(guó)特色的權(quán)力制約機(jī)制。

三、鄧小平分權(quán)制約思想的當(dāng)下價(jià)值

作為中國(guó)共產(chǎn)黨第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重要成員和第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心，作為中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師，鄧小平第一次比較系統(tǒng)地闡述了在中國(guó)實(shí)行分權(quán)制約的一系列基本問(wèn)題，不僅有力地指導(dǎo)了當(dāng)時(shí)的黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐，而且極大地豐富了馬克思主義的理論寶庫(kù)，推進(jìn)了馬克思主義權(quán)力制約思想中國(guó)化的歷史進(jìn)程。他所提出的一系列重要思想和原則，至今仍閃耀著睿智的光芒，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（一）從政治高度充分認(rèn)識(shí)破解制約權(quán)力這一歷史難題的重大意義

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，包括執(zhí)政黨權(quán)力在內(nèi)的任何公共權(quán)力都是一柄“雙刃劍”。作為馬克思主義的執(zhí)政黨，我們黨的權(quán)力和黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家權(quán)力也是如此：規(guī)范運(yùn)行可以增進(jìn)人民的福祉，越界驕橫則可能會(huì)侵害人民的權(quán)益。我們黨60多年曲折的執(zhí)政歷史也充分地證明了這一點(diǎn)。要防止公共權(quán)力越界驕橫，保證把人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益，就必須采取切實(shí)有效的措施，把權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”。 而要達(dá)到這一目的，最重要和最有效的辦法，就是對(duì)權(quán)力制約形成強(qiáng)有力的制約。黨的十六大以來(lái)，我們黨高度重視并突出強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約問(wèn)題，并在實(shí)踐中不斷深化對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約方面作出了一系列新概括、新論斷、新闡述，形成了一套新理論、新思路、新機(jī)制，取得了明顯成效。但是也必須清醒地看到，目前一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些黨員干部違紀(jì)違法問(wèn)題仍然比較嚴(yán)重，損害群眾利益的問(wèn)題仍然比較突出，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)仍然比較嚴(yán)峻。出現(xiàn)這種狀況的原因是多方面的，其中的一個(gè)重要原因，就是對(duì)權(quán)力的制約仍然乏力。從近年查處的一些大案要案看，無(wú)不同權(quán)力制約缺位或流于形式密切相關(guān)，都是權(quán)力制約缺位或流于形式的結(jié)果。腐敗在本質(zhì)上是權(quán)力的失控、失范和濫用。懲治和預(yù)防腐敗，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。目前依然嚴(yán)峻的反腐敗斗爭(zhēng)現(xiàn)實(shí)警示我們，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，保證把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益，始終是我們黨在執(zhí)政時(shí)面臨的一個(gè)重大歷史課題。能否解決好這一重大課題，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗，事關(guān)黨的生死存亡。我們務(wù)必要從這樣的政治高度來(lái)認(rèn)識(shí)和思考問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)制約權(quán)力的自覺(jué)性和緊迫感，力爭(zhēng)在破解這一歷史難題的“趕考”中向人民交出一份合格的答卷。

（二）著力從制度上解決權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約的問(wèn)題

早在1980年，鄧小平就鮮明地提出了“權(quán)力不宜過(guò)分集中”的重要思想，強(qiáng)調(diào)要著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)要從體制層次和制度視角考慮權(quán)力制約問(wèn)題，從制度上對(duì)權(quán)力制約進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。30多年過(guò)去了，這些問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。當(dāng)前權(quán)力制約之所以仍然乏力，其根本原因就是在于權(quán)力過(guò)分集中，這也是腐敗問(wèn)題依然嚴(yán)重的深層原因。溫家寶總理曾經(jīng)尖銳地指出，隨著發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，腐敗現(xiàn)象接連不斷地發(fā)生，而且越來(lái)越嚴(yán)重，甚至涉及到許多高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人。“產(chǎn)生這些問(wèn)題的重要根源是權(quán)力過(guò)于集中而又得不到有效制約和監(jiān)督。各種腐敗現(xiàn)象背后都有權(quán)力的支撐。哪里權(quán)力集中，哪里產(chǎn)生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)就大；哪里權(quán)力不受制約，哪里腐敗現(xiàn)象就嚴(yán)重?！盵8]他還說(shuō)：“一個(gè)執(zhí)政黨最重要的任務(wù)就是要依照憲法和法律辦事，并且嚴(yán)格在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就需要改變以黨代政，把權(quán)力絕對(duì)化和權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象。為此，必須改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度。這個(gè)任務(wù)是小平先生在30年以前就提出來(lái)的，我認(rèn)為在今天尤為緊迫?！盵9]權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約不只是一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題，更是一個(gè)政治制度問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，必須著力推進(jìn)政治體制改革，特別是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。從現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)看，推進(jìn)政治體制改革，從制度上改變權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約狀況的要求日益迫切。我們黨已經(jīng)走過(guò)90年的發(fā)展歷程，在全國(guó)執(zhí)政60多年，如果我們?cè)俨唤?jīng)過(guò)努力使黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度健全和完善起來(lái)，根本改變權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約的狀況，人們就會(huì)發(fā)問(wèn)：“為什么資本主義制度所能解決的一些問(wèn)題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢？ ”[3]（P333）而且我們也可以肯定地說(shuō)：“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)”，[3]（P333）“已經(jīng)取得的改革和建設(shè)成果還有可能得而復(fù)失”，“文化大革命這樣的歷史悲劇還有可能重新發(fā)生”。[9]每個(gè)有責(zé)任的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該有緊迫感。

（三）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)分權(quán)式改革

歷史和實(shí)踐一再證明，解決權(quán)力過(guò)分集中問(wèn)題，需要在制度上對(duì)公共權(quán)力作出結(jié)構(gòu)性分解的安排，使不同性質(zhì)的權(quán)力由不同的權(quán)力主體來(lái)行使，在權(quán)力與權(quán)力之間形成彼此制約的關(guān)系。這是消除由權(quán)力過(guò)分集中所導(dǎo)致的權(quán)力越界驕橫的最有效辦法。這些年來(lái)，在總體政治架構(gòu)保持不變的前提下，我國(guó)的分權(quán)式改革緩步前行，在一些領(lǐng)域特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了一定進(jìn)展。黨的十六大以來(lái)，我們黨把推進(jìn)政治領(lǐng)域分權(quán)式改革的任務(wù)提上了議事日程，并在實(shí)踐中進(jìn)行了積極的探索。在權(quán)力科學(xué)配置方面，強(qiáng)調(diào)要按照權(quán)力制約的特點(diǎn)和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，科學(xué)合理地配置權(quán)力，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。深圳市“行政權(quán)三分改革”的正式啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)以分權(quán)式改革為核心的政治體制改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史階段。從目前的現(xiàn)狀看，我國(guó)分權(quán)式改革取得的實(shí)際成效還很有限，權(quán)力過(guò)分集中的狀況并沒(méi)有得到根本改觀。現(xiàn)在還有一些瓶頸因素在制約著改革，其中最主要的制約因素還是來(lái)自于“左”的思想障礙。盡管我國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)搞了30多年，但是“文化大革命”的“左”的錯(cuò)誤和封建思想殘余尚沒(méi)有清除干凈，還在影響甚至支配著一些人的頭腦，他們至今仍把搞分權(quán)制看成是“禁區(qū)”而對(duì)其諱莫如深。早在1980年，鄧小平就指明了分權(quán)式改革的方向、確定了改革的原則，而我們的一些同志現(xiàn)在還在那里戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、畏首畏尾，如臨深淵、如履薄冰，不敢越過(guò)雷池半步。這肯定是要貽誤改革發(fā)展時(shí)機(jī)的。我們必須進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)決地沖出“左”的思想牢籠，沿著鄧小平當(dāng)年指明的方向，按照他所確定的原則和倡導(dǎo)的“敢試敢闖”精神，積極穩(wěn)妥地把分權(quán)式改革推向前進(jìn)。

（四）加快構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制

推進(jìn)分權(quán)式改革不是目的本身，它只是為在分權(quán)基礎(chǔ)上形成權(quán)力制約機(jī)制創(chuàng)造必要的前提。為此，就必須在權(quán)力分立的基礎(chǔ)上將各種權(quán)力加以整合，并通過(guò)建構(gòu)一定的制度和機(jī)制，在不同的權(quán)力主體之間形成科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和相互制約的格局，以保證權(quán)力依法健康有序地運(yùn)行，避免權(quán)力的變異、失控和被濫用。在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤從推進(jìn)中國(guó)特色民主政治建設(shè)的高度，提出了權(quán)力制約問(wèn)題，既體現(xiàn)了我們黨對(duì)中國(guó)特色民主政治建設(shè)規(guī)律的新認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)了我國(guó)政治體制改革的新指向，同時(shí)也凸顯了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約、構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制的極端重要性。加強(qiáng)權(quán)力制約、構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制，是預(yù)防腐敗的治本之策，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、增強(qiáng)黨執(zhí)政合法性的客觀要求，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必由之路。要按照鄧小平提出的要求，在吸取和借鑒人類(lèi)政治文明有益成果的基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新的精神進(jìn)行積極探索，加快構(gòu)建中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)解決好人大對(duì)“一府兩院”的制約、多黨合作與政治協(xié)商制度框架下的黨際制約、執(zhí)政黨內(nèi)部的權(quán)力制約、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置等關(guān)鍵性問(wèn)題，按照權(quán)力制約機(jī)制形成和運(yùn)行的規(guī)律要求，著力增強(qiáng)和保證權(quán)力制約主體活動(dòng)的獨(dú)立性、被制約對(duì)象活動(dòng)的公開(kāi)性、權(quán)力制約關(guān)系的對(duì)等性、權(quán)力制約手段的強(qiáng)制性、權(quán)力制約主體的協(xié)調(diào)性，切實(shí)保障所建立起來(lái)的權(quán)力制約機(jī)制能夠充分發(fā)揮限制與約束權(quán)力的功能，真正建立起既體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)又符合我國(guó)基本國(guó)情的權(quán)力制約機(jī)制，從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體制上根本杜絕“文革”之類(lèi)全局性、長(zhǎng)時(shí)期的決策失誤，實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的政治體制改革總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.

[2]鄧小平文選：第 3 卷［M］.北京：人民出版社，1993.

[3]鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

[4][英]阿克頓.自由與權(quán)力［M］.侯健，范亞峰，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)［M］.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1997.

[6]鄧小平文選：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

[7]王漢斌.鄧小平同志親自指導(dǎo)起草一九八二年憲法［J］.中國(guó)人大，2004，（16）.

[8]溫家寶.在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上的講話(huà)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2011-04-06.

[9]溫家寶.在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者會(huì)上答中外記者問(wèn)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-03-15.