陳 石

（貴州省委黨校 公共管理教研部，貴州 貴陽550028）

黨的“十八大”報告指出：“面向未來，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，對堅持和發(fā)展中國特色社會主義具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。”[1]中國特色公共行政是中國特色社會主義的重要領(lǐng)域，其內(nèi)涵必然體現(xiàn)一般要求?？茖W(xué)發(fā)展觀同我國公共行政之間，還存在二者的直接貫通關(guān)系，即它準(zhǔn)確揭示我國公共行政基本規(guī)律，具有統(tǒng)領(lǐng)性和完整性，能夠作為科學(xué)的行政思想，指導(dǎo)中國特色公共行政的理論和實踐?？茖W(xué)發(fā)展觀的行政思想，同時也反映公共行政的共通特征及時代精神。它所實現(xiàn)的創(chuàng)新，確立了中國特色公共行政理論新的思想核心。解讀科學(xué)發(fā)展觀的行政思想，就是實行公共行政理論的深度轉(zhuǎn)換，這一任務(wù)雖然較為艱難，但值得為之努力。

一、中國特色公共行政以人為本的服務(wù)實質(zhì)

公共行政是政府供應(yīng)公共產(chǎn)品的公共行為。公共產(chǎn)品源于人的私欲缺陷的外部效應(yīng)，即使是干預(yù)較弱的公共服務(wù)，也是人們難以進(jìn)行理性合作的產(chǎn)物。人們追求自身需要的欲望，是社會得以演進(jìn)發(fā)展的基本動因。但人的利己欲望的自由釋放，肯定排斥、損害社會公共利益，從而抑制、剝奪他人及自身的合理需要，因此，利己機制雖然能夠?qū)崿F(xiàn)人的需要，但難以使其合理。公共產(chǎn)品的一般含義，是指蘊含人所應(yīng)有的公共需要，并由社會利他機制來供應(yīng)的事物。利他主體供應(yīng)公共產(chǎn)品，是以實現(xiàn)人的公共需要，來保證人的需要合理，即通過利他行為實現(xiàn)人的合理需要。人的需要存在諸多方面的差異，如身份、階層、時代、民族、地域等，但無論有何差異，它都蘊含著人的價值。人的基本價值包括個體價值和整體價值。人的價值的合理性，是指在客觀因素制約之下，二者不斷達(dá)到應(yīng)有程度，并以良性互動共同促進(jìn)，使構(gòu)成的價值關(guān)系處于合理狀態(tài)。個體與整體關(guān)系合理，就是指它體現(xiàn)人的應(yīng)有價值，并由此成為人的需要合理的根本標(biāo)準(zhǔn)。因此，處理公共事務(wù)的利他主體，其服務(wù)社會的實質(zhì)，是做到以人為本，而以人為本的實質(zhì)，則是實現(xiàn)人的應(yīng)有價值。人的個體價值和整體價值的關(guān)系，統(tǒng)領(lǐng)所有價值要素關(guān)系，如權(quán)利和義務(wù)、國家和社會、現(xiàn)實和長遠(yuǎn)、物質(zhì)和精神、效率和公平、經(jīng)濟和社會、城市和農(nóng)村、傳統(tǒng)和現(xiàn)代等。應(yīng)該指出，要素關(guān)系實際上是復(fù)合型的價值關(guān)系。價值要素關(guān)系有其存在的國情條件、階段特征及體制基礎(chǔ)，并且從具體情境中的具體的人體現(xiàn)出來。所有價值要素關(guān)系合理，實質(zhì)都是人的個體和整體關(guān)系合理，因而價值要素關(guān)系都同人的價值存在必然聯(lián)系，即人的個體整體關(guān)系是所有價值要素關(guān)系的核心。價值要素關(guān)系合理的標(biāo)志，是其內(nèi)部及相互之間，處于相對平衡的持續(xù)銜接狀態(tài)，從而顯現(xiàn)社會不斷演進(jìn)和發(fā)展，所得到的根本成果，是人的價值內(nèi)涵不斷豐富升華。這一進(jìn)程不能依賴?yán)簷C制自發(fā)試錯，而需要利他機制功能的發(fā)揮，其基本功能，是在公共事務(wù)范圍之內(nèi)，針對價值要素關(guān)系的失衡，實施提升和優(yōu)化系統(tǒng)的整合。所謂提升和優(yōu)化，是指價值要素構(gòu)成的提升和系統(tǒng)關(guān)系的優(yōu)化。人的個體和整體關(guān)系的提升優(yōu)化，通過其他所有價值要素關(guān)系的提升優(yōu)化體現(xiàn)出來，但這種體現(xiàn)必然呈現(xiàn)出復(fù)雜的形態(tài)。

“一切成為整體的制度、體制、規(guī)范、政策背后，都存在動力和平衡兩種機制，都有這兩種機制在發(fā)揮作用?！盵2]在人們要追求自身應(yīng)有利益的社會中，利己機制是社會主要動力機制，體現(xiàn)這種定位的利己機制，能夠創(chuàng)造公民權(quán)利行使條件，使公民通過參與市場競爭和社會活動，來實現(xiàn)自身利益、追求自身發(fā)展。但利己追求易于越過合理邊界，成本收益比較的結(jié)果，可能是以利己否定利他，從而催生負(fù)面外部性，導(dǎo)致價值要素關(guān)系失衡，使動力機制轉(zhuǎn)化為破壞機制，即因利己機制的自發(fā)運行，出現(xiàn)市場失靈和社會失靈。民主失靈，就是社會失靈的重要表現(xiàn)。因此，利他平衡機制要彌補利己動力機制缺陷，在其調(diào)節(jié)失效的情況下，以必要理性干預(yù)來承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。只要市場機制有其存在意義，社會利他機制就只能處于成長階段，因而這種干預(yù)不可能是充分的社會行為。利他機制發(fā)揮作用的前提，是公民角色的確立，“公民角色意味著與之相伴隨的一套完整的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，這在居民、市民身上都不存在，只有國家才能賦予他?！盵3]公民依托于國家，受制于法律，疏離國家的所謂“公民社會”，是對公民身份的誤讀。在公民組成的社會中，國家利他都會重于社會利他。國家成為公民的代理者和管理者，可能使社會面臨國家異化的危機，即國家干預(yù)帶來國家失靈。政府是國家意志的主要執(zhí)行者，國家失靈必然表現(xiàn)為政府失靈。利益動力同樣存在于政府運行之中，體現(xiàn)民主法治的政府控制，要將公務(wù)員利己動機轉(zhuǎn)換為利他效果或動機，但在現(xiàn)實條件下，這種轉(zhuǎn)換較難全面充分，權(quán)力失控誘發(fā)的權(quán)力腐敗，使政府失靈帶來極大危害。政府失靈由政府失公和政府失理直接導(dǎo)致，政府公共立場喪失可看做極端的失理，政府公共理性缺失也可看做立場的偏移。盡管政府失靈并非都是政府利己的結(jié)果，但遏制消除政府利己帶來的政府異化，仍是政府體現(xiàn)人本實質(zhì)的底線任務(wù)。政府體現(xiàn)人本實質(zhì)，主要依靠合理機制的運行。政府機制是政治利他機制的構(gòu)成，并且從屬于后者，在目前的演進(jìn)階段，二者的內(nèi)外之分正在逐漸消解。政治利他機制即處理公共事務(wù)的利他機制，它要以民主機制為依托，但民主機制同時也是利己機制的載體。要使民主機制體現(xiàn)利他功能，應(yīng)使之具有求理成理特性。它包容民主參與的利己，但能遏制其負(fù)面效應(yīng)。

由具體國情和發(fā)展階段所決定，我國民主政治試錯成本較高、容錯空間較小、自發(fā)利他程度較低，如果照搬西方民主模式，民主失靈將會帶來嚴(yán)重后果。因此，中國特色社會主義民主是必然的選擇。在這種各方治理合作的民主形態(tài)中，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的民主參與至關(guān)重要，尤其是它廣泛實施的凝聚引導(dǎo)功能的發(fā)揮，使融合民主處于民主途徑的統(tǒng)領(lǐng)地位，從而將求理成理貫穿于民主機制運行全過程。中國特色社會主義民主正處于迅速完善過程中，可視為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的成果，在這種民主形態(tài)中，科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)擴展為政治利他機制，尤其是國家利他機制的指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀集中概括公共理性、準(zhǔn)確揭示發(fā)展規(guī)律，“是指導(dǎo)黨和國家全部工作的強大思想武器。”[1]以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共行政，體現(xiàn)政府接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和融入民主政治的統(tǒng)一，同時也顯示科學(xué)發(fā)展觀的合規(guī)律性，即科學(xué)發(fā)展觀是對我國公共行政基本規(guī)律的揭示?？茖W(xué)發(fā)展觀以人為本的核心立場，正是公共行政服務(wù)實質(zhì)所在，因而公共行政的全部行為，都是在力求做到以人為本，即實現(xiàn)人的應(yīng)有價值。政府服務(wù)社會，就應(yīng)承擔(dān)推進(jìn)社會發(fā)展的社會使命，即通過履行應(yīng)有職責(zé)，保證價值要素關(guān)系持續(xù)平衡演進(jìn)。在履責(zé)運行過程中，應(yīng)該達(dá)到的基本要求，是做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，由此決定采用統(tǒng)籌兼顧的根本運作方法，它是指政府在責(zé)任范圍內(nèi)，對價值要素關(guān)系實施的提升優(yōu)化整合。由此可見，科學(xué)發(fā)展觀成為我國公共行政理論和實踐體系的核心指導(dǎo)思想，并能夠生發(fā)擴展為科學(xué)的完整體系。

我國目前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，價值要素合理程度相對較低，相互之間依存度高、互斥性強，并往往處于正負(fù)效應(yīng)同時提升的兩難困境之中，而且變化態(tài)勢很難預(yù)料、階段狀態(tài)很難判斷、試錯成本很難控制，實施提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合難度很大。政府適應(yīng)形勢的要求包括諸多方面，但從根本上說，是堅持以人為本的核心立場。以人為本揭示公共行政的服務(wù)實質(zhì)，因而也是公共行政基本的目的和標(biāo)準(zhǔn)。公共行政做到以人為本，要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的整體指導(dǎo)，將其貫穿于處理價值要素關(guān)系的全過程。總體及主要的基本點包括：認(rèn)識把握屬于人的應(yīng)有價值的個體整體內(nèi)涵，劃定確立界定人的應(yīng)有價值的合理關(guān)系邊界，提升改變體現(xiàn)人的應(yīng)有價值的價值要素構(gòu)成，整合優(yōu)化實現(xiàn)人的應(yīng)有價值的所有涉及的關(guān)系，提供改善保障人的應(yīng)有價值的應(yīng)有環(huán)境條件，控制消除制約人的應(yīng)有價值的各種不利因素，引導(dǎo)推動完善人的應(yīng)有價值的社會持續(xù)演進(jìn)。無論是國情還是政情，都決定了我國現(xiàn)階段公共行政以人為本的復(fù)雜性和艱難性，應(yīng)求真務(wù)實、順應(yīng)規(guī)律、盡力而為，控制試錯容錯成本，不斷達(dá)到階段目標(biāo)。綜上所述，公共行政以人為本不能看做是抽象理念及精神感召，它能夠承載深刻豐富內(nèi)涵、應(yīng)對復(fù)雜困難局面、表達(dá)具體特定要求、反映推進(jìn)發(fā)展成果。因此，公共行政所具有的根本價值，就是以人為本，為民服務(wù)的人本價值。

二、中國特色公共行政推進(jìn)發(fā)展的社會使命

西方當(dāng)代公共管理改革推行弱政府模式，有著諸多誘因，其中就包括防范政府異化的意圖。我國政府對推進(jìn)發(fā)展負(fù)有重大責(zé)任，政府必要干預(yù)相對較強，由此帶來政府異化沿襲擴展的危險。因此，政府承擔(dān)應(yīng)有使命，應(yīng)劃清同其他主體的關(guān)系，即首先要成為擔(dān)責(zé)的有限政府。其一，政府作用發(fā)揮要以利己機制合理作用發(fā)揮為前提。社會發(fā)展是利己機制同利他機制共同作用的結(jié)果，政府要保證公民通過利己機制行使應(yīng)有權(quán)利，并由此增強社會活力，體現(xiàn)進(jìn)取精神；還應(yīng)為利己機制的利他調(diào)節(jié)提供保障，以及促使其擴展轉(zhuǎn)換；同時應(yīng)允許利己機制運行適度試錯容錯。其二，政府作用發(fā)揮要以社會利他機制合理作用發(fā)揮為前提。社會利他機制的成長，代表社會發(fā)展的方向。由于客觀的歷史及現(xiàn)實條件，我國社會利他參與的范圍、程度及理性，還不能適應(yīng)社會發(fā)展要求，但已處于相對較快的提升改變過程之中。政府要保證社會利他機制的正當(dāng)運行，并使其同樣擁有適度試錯容錯的空間。盡力推動社會利他機制加快演進(jìn)，也應(yīng)成為政府責(zé)任的重要構(gòu)成。其三，政府作用發(fā)揮要以國家機制合理作用發(fā)揮為前提。政府只是國家意志的執(zhí)行者，政府地位和職能在國家主體中必然受到限制。我國政府要嚴(yán)格作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)履行職責(zé)，接受并輔助國家司法機關(guān)的執(zhí)法。應(yīng)著重強調(diào)的，是要堅決服從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)代民主都應(yīng)是各方主體共同參與合作治理的民主，中國特色社會主義的治理民主，以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一為基本特征；在我國的特定條件下，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是利他機制推進(jìn)社會發(fā)展的可靠保障。執(zhí)政黨作為得到普遍認(rèn)同的強大先進(jìn)力量，通過進(jìn)入民主途徑的參與，能夠做到國家和社會基于公理的相互貫通，因而在履行凝聚公理人心、體現(xiàn)性質(zhì)道路、保證整體發(fā)展等國家核心基本職能，以及制定宏觀戰(zhàn)略、做出重大決策、實施融合引導(dǎo)等國家運行職能等方面，顯然具有明顯優(yōu)勢。由此可見，有限政府和責(zé)任政府統(tǒng)一的前提條件，是使政府運行進(jìn)入中國特色民主治理機制。

利他主體以處理公共事務(wù)來推進(jìn)社會發(fā)展，這是一個對價值要素關(guān)系提升優(yōu)化的過程，即在應(yīng)有公共事務(wù)范圍內(nèi)承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，通過對價值要素不斷的提升改變，使其正面效應(yīng)發(fā)揮擴展，負(fù)面效應(yīng)遏制減少，并且將之納入價值要素關(guān)系持續(xù)系統(tǒng)的優(yōu)化整合之中。由于提升服從于優(yōu)化，價值要素的弱化乃至趨于消亡在持續(xù)優(yōu)化的合理關(guān)系構(gòu)成中也可視為提升。公共事務(wù)范圍內(nèi)的價值要素提升改變，有著以下方面的含義。其一，價值要素提升改變要做到相互有利。價值要素任何一方的提升改變，都要對另一方有利，即要在相互優(yōu)化的過程中，將對另一方有利，作為自身提升改變的要求。因此，雙方之間的相互制約，成為雙方共同提升的條件。如社會公平的改善，應(yīng)對提升社會效率有利，反之也是如此。其二，價值要素提升改變要實現(xiàn)雙方對接。價值要素提升改變的目的，在于實現(xiàn)價值要素關(guān)系的優(yōu)化，因而價值要素提升改變后的內(nèi)涵，要符合相互關(guān)系優(yōu)化整合的需要，即要依據(jù)雙方應(yīng)有關(guān)系來確定這種內(nèi)涵，使雙方處于最能體現(xiàn)關(guān)系優(yōu)化的恰當(dāng)狀態(tài)，并在動態(tài)演進(jìn)過程中，根據(jù)關(guān)系優(yōu)化的需要不斷對接。如因保護(hù)環(huán)境而適當(dāng)控制經(jīng)濟增長，就是為了實現(xiàn)對經(jīng)濟也有利的持續(xù)發(fā)展。其三，價值要素提升改變要保證重心顯現(xiàn)。價值要素相互關(guān)系的重心所在，是這種關(guān)系得以形成的基礎(chǔ)構(gòu)成，它體現(xiàn)相互關(guān)系優(yōu)化的條件、方向、前提及目的，對人的應(yīng)有價值的意義相對重要，因此，價值要素提升改變，應(yīng)以顯現(xiàn)重心作為相互關(guān)系優(yōu)化的要求。對部分價值要素來說，也能由此理解削弱也是提升的情況。在價值要素關(guān)系的系統(tǒng)中，同樣有同人的個體和整體關(guān)系相關(guān)性更強的基礎(chǔ)性關(guān)系存在，如公民權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。其四，價值要素提升改變要產(chǎn)生整體影響。價值要素關(guān)系構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，它們要通過相互之間的良性影響形成協(xié)調(diào)互動的局面，并在整體上保證社會持續(xù)發(fā)展，即關(guān)系雙方的優(yōu)化整合，要促進(jìn)系統(tǒng)關(guān)系的優(yōu)化整合，任何價值要素關(guān)系都無一例外。因此，任何價值要素的提升改變，都應(yīng)使相互關(guān)系優(yōu)化進(jìn)入系統(tǒng)關(guān)系優(yōu)化之中。如物質(zhì)與精神關(guān)系的優(yōu)化整合，就是諸多價值要素關(guān)系良性互動的過程。應(yīng)該指出，價值要素關(guān)系提升優(yōu)化整合體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的整體指導(dǎo)，以上闡述只是側(cè)重于基礎(chǔ)特性的分析。

黨的“十八大”提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。”[1]這種表述實際上界定了政府應(yīng)有基本職能。其所具有的創(chuàng)新之處，在于它消除了責(zé)任同職能割裂的弊端，將二者融合統(tǒng)一，因而政府職能的內(nèi)涵、依據(jù)、目的及標(biāo)準(zhǔn)得以明確，使基本職能真正成為具體職能服從的對象。政府基本職能不能等同于國家基本職能，它所要解決的社會問題，是在政府責(zé)任及能力范圍之內(nèi)，但仍受到國家基本職能的支配。政府承擔(dān)推進(jìn)社會發(fā)展的社會使命，就是在基本職能劃定的范圍之內(nèi)，致力于價值要素的不斷提升改變，相互關(guān)系及關(guān)系體系的持續(xù)優(yōu)化整合。在政府責(zé)任得以明確的前提下，公共行政的所有行為，都應(yīng)成為政府履責(zé)的行為?，F(xiàn)階段政府履責(zé)的最低標(biāo)準(zhǔn)，是要堅守價值要素關(guān)系的底線邊界，但這種堅守不能依賴遷就妥協(xié)，而應(yīng)以構(gòu)成提升及關(guān)系優(yōu)化來予以保證，而且這種邊界要處于發(fā)展態(tài)勢的變化演進(jìn)之中，否則必然會加劇失衡。價值要素關(guān)系的持續(xù)平衡，是其不斷優(yōu)化的過程，政府在任何情況下，都必須堅持發(fā)展導(dǎo)向，所有行政行為，都是能夠推進(jìn)發(fā)展的行為。政府對價值要素關(guān)系的提升優(yōu)化，要體現(xiàn)客觀因素的制約，確定并不斷實現(xiàn)階段目標(biāo)。如果脫離實際、過于超前，就可能適得其反。但我國社會轉(zhuǎn)型必須選擇的雙重轉(zhuǎn)換模式，以及全面建成小康社會的緊迫要求，使得我國社會發(fā)展具有跨越式特征。因此，政府應(yīng)盡力利用擴展一切有利因素，遏制消除一切不利因素，堅定發(fā)展的信念、搞清發(fā)展的條件、遵循發(fā)展的規(guī)律、做好發(fā)展的實事，使政府實施的價值要素關(guān)系整合，不僅要圍繞提升優(yōu)化展開，而且能夠在責(zé)任范圍內(nèi)成本最低、效果最好。

政府推進(jìn)社會發(fā)展，需要推進(jìn)政府自身發(fā)展。政府發(fā)展是政治發(fā)展的重要體現(xiàn)，是中國特色社會主義民主政治得到有序有效推進(jìn)的突出標(biāo)志。其所要優(yōu)化整合的價值要素關(guān)系，包括有限與責(zé)任、自主與控制、過程與結(jié)果等。政府發(fā)展受制于社會發(fā)展，但我國公共行政責(zé)任重、難度大、要求高，政府發(fā)展應(yīng)有適度的超前性，因此，這一進(jìn)程對社會發(fā)展具有前提性意義。政府發(fā)展目前的基本目標(biāo)，是“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。[1]推進(jìn)政府發(fā)展的政府改革，必須服從這一目標(biāo)。由于兩難性、艱巨性相對突出，政府改革成為改革的難點領(lǐng)域，但也能夠由此切入，推動各項改革。政府改革的深化，應(yīng)將行政體制改革和政治體制攺革有機結(jié)合，重心在于實施內(nèi)外結(jié)合的政府責(zé)任控制，使政府機制運行，既能遵循自身特定規(guī)律，又能進(jìn)入中國特色民主治理機制，做到以民主發(fā)展推動政府發(fā)展。

三、中國特色公共行政全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的運行要求

社會發(fā)展是價值要素關(guān)系不斷從失衡到平衡的過程，其所需要的利他機制的提升優(yōu)化整合，要針對失衡狀態(tài)的基本特點來提出應(yīng)對的基本要求。價值要素關(guān)系的失衡狀態(tài)，基本表現(xiàn)為現(xiàn)狀及變化的片面性、互斥性、短期性，由此而擴展價值要素負(fù)面表現(xiàn)，導(dǎo)致矛盾沖突激化、發(fā)展環(huán)境惡劣、公平正義缺失等諸多后果，使發(fā)展成本過高、發(fā)展進(jìn)程受阻，乃至可能出現(xiàn)經(jīng)濟社會的崩潰?？茖W(xué)發(fā)展觀全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求，揭示了發(fā)展的規(guī)律、明確了發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、豐富了發(fā)展的內(nèi)涵，無疑具有重大的意義。下面對其依據(jù)進(jìn)行如下簡要闡釋。其一，全面性。社會發(fā)展是所有價值要素關(guān)系共同提升優(yōu)化的結(jié)果。任何價值要素關(guān)系及構(gòu)成，都處于系統(tǒng)關(guān)系的復(fù)雜關(guān)聯(lián)之中，受到其他價值要素關(guān)系現(xiàn)狀及變化的制約，會給其帶來一定的正面或負(fù)面的影響。因而國家利他機制推進(jìn)社會發(fā)展，不能忽略任何價值要素關(guān)系，所有價值要素關(guān)系的提升優(yōu)化，也應(yīng)著眼于系統(tǒng)的優(yōu)化，體現(xiàn)出整體的要求。其二，協(xié)調(diào)性。價值要素關(guān)系的相對平衡，應(yīng)是發(fā)展導(dǎo)向的相互協(xié)調(diào)，完全意義的協(xié)調(diào)是對價值要素關(guān)系本身的否定，因而一般是指在客觀因素制約之下的恰當(dāng)狀態(tài)，即價值沖突不僅受到應(yīng)有遏制，而且有利于關(guān)系優(yōu)化，價值要素在關(guān)系內(nèi)部及關(guān)系之間能夠形成良性互動的局面，其正面效應(yīng)最大、負(fù)面效應(yīng)最小。價值要素關(guān)系協(xié)調(diào)是動態(tài)持續(xù)的過程，體現(xiàn)價值要素關(guān)系的優(yōu)化演進(jìn)。因而國家利他機制推進(jìn)社會發(fā)展，應(yīng)立足價值要素關(guān)系的矛盾特性，把握沖突的狀況、服從優(yōu)化的需要、堅守應(yīng)有的底線、力求最好的效果，使價值要素關(guān)系協(xié)調(diào)的意義得以顯現(xiàn)。其三，可持續(xù)性。社會發(fā)展要經(jīng)歷曲折漫長的過程，價值要素關(guān)系的提升演進(jìn)具有階段特征、需要適時不斷地持續(xù)銜接，違背客觀規(guī)律的超前或滯后，都會中斷或阻礙這種發(fā)展的態(tài)勢，從而付出較高社會成本。因而國家利他機制推進(jìn)社會發(fā)展，應(yīng)盡可能充分認(rèn)識社會發(fā)展的規(guī)律，有效控制社會動態(tài)的變化，準(zhǔn)確把握社會平衡的銜接。達(dá)到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求，應(yīng)看到其艱難性、復(fù)雜性、受制性、相對性、過程性，但必須盡力而為。

在科學(xué)發(fā)展觀的行政思想中，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)概括了公共行政應(yīng)有的運行特征，也就必然成為其基本的運行要求，它貫通公共行政的各方面和全過程。行政職能是最基礎(chǔ)的行政要素，它如何做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，有著較高的要求和豐富的內(nèi)涵。就全面性來說，在政府履行社會職責(zé)過程中，不僅對所應(yīng)涉及到的價值要素關(guān)系要全面重視，更要對價值要素狀況進(jìn)行全面判斷。對相互關(guān)系及關(guān)體系聯(lián)系的全面把握，實際上就是體現(xiàn)對規(guī)律的全面遵循，它要將總體規(guī)律同具體規(guī)律相對接，還要注重具體規(guī)律所蘊含的特定性和豐富性。就協(xié)調(diào)性來說，在政府履行社會職責(zé)過程中，不僅是對所應(yīng)涉及到的價值要素關(guān)系的沖突化解，更是對其相互邊界的理性控制，對揚利抑弊效果的應(yīng)有實現(xiàn)。這實際上就是追求對關(guān)系的恰當(dāng)處理，它要有全面具體深入的利弊比較，還要盡力做到深刻的洞察、準(zhǔn)確的判斷及理性的預(yù)測。就可持續(xù)性來說，在政府履行社會職責(zé)過程中，不僅是對所應(yīng)涉及到的價值要素關(guān)系平衡的持續(xù)銜接，更是對長期發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識，對現(xiàn)實發(fā)展資源的合理利用。這實際上就是保證對發(fā)展的有效控制，它要使社會發(fā)展的成本盡可能低，還要做到社會發(fā)展得又快又好。

行政運行內(nèi)部機制即政府機制，它集合了政府自身履行社會職責(zé)的支撐要素，并使之成為有機的構(gòu)成。我國政府機制從屬于中國特色民主治理機制，但也有其自身的規(guī)律特點。要實現(xiàn)黨的“十八大”提出的政府發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)實施政府自身運行的責(zé)任控制，即通過深化政府機制改革，構(gòu)建政府責(zé)任控制機制。它圍繞政府責(zé)任的界定、履行、保障及監(jiān)督展開，是對相關(guān)價值要素關(guān)系的提升優(yōu)化整合，由此必然要求做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。其一，在政府機制改革及運行過程中，應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)系，力求縝密周到、實施重點帶動、保證難點應(yīng)對，以使之具有全面性。其二，在政府機制改革及運行過程中，應(yīng)體現(xiàn)合理定位、做到配套銜接、保證相互促進(jìn)、化解沖突有效，以使之具有協(xié)調(diào)性。其三，在政府機制改革及運行過程中，應(yīng)立足客觀實際、顯現(xiàn)發(fā)展趨勢、做到雙重轉(zhuǎn)換、不斷有序完善，使之具有可持續(xù)性。目前政府機制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革難度和阻力都在加大，要有清晰的思路及縝密的設(shè)計，注重總體架構(gòu)和具體運作的結(jié)合，因而落實全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本運行要求尤為緊迫重要。

公共行政基本運行要求的適用范圍，還應(yīng)包括行政運行的外部機制，即我國的民主治理機制。公共行政并非僅僅是政府自身行為，還反映民主治理機制的運行。公共行政的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，需要中國特色民主治理的保障，尤其是其所提供的公共理性和整體權(quán)威的保障。民主治理機制的運行，也要處理價值要素關(guān)系，同樣要求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。其所具有的全面性，主要是指應(yīng)有主體都能參與并最大限度發(fā)揮自身合理效能；其所具有的協(xié)調(diào)性，主要是指應(yīng)有主體都能在追求公理前提下互制互動及互補；其所具有的可持續(xù)性，主要是指應(yīng)有主體都能共同保證民主治理機制有序運行并不斷發(fā)展。政府是具體的擔(dān)責(zé)主體，面對復(fù)雜多變的現(xiàn)實環(huán)境，應(yīng)有執(zhí)行層面上的自主理性和權(quán)威。因此，政府自主與受控的統(tǒng)一，是政府運行進(jìn)入民主治理的突出難點。中國特色民主治理圍繞公共事務(wù)展開，它要做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，就要對此予以有效應(yīng)對。其基本思路，是優(yōu)化政府民主治理參與的制度設(shè)計，使政府權(quán)力自主同權(quán)力制約的沖突面盡可能小，過程干預(yù)和結(jié)果控制的互斥性盡可能弱，政府自主和民主治理能夠得到合理的結(jié)合。

四、中國特色公共行政統(tǒng)籌兼顧的運作方法

統(tǒng)籌兼顧的根本方法是科學(xué)發(fā)展觀的有機構(gòu)成，其所具有的實質(zhì)意義，在于使科學(xué)發(fā)展觀能夠落實于運作、運用于實踐?？茖W(xué)發(fā)展觀的推動發(fā)展、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，都要通過理性處理價值要素關(guān)系體現(xiàn)出來；這種處理必須依賴于科學(xué)方法的運用，所有具體方法都要服從于根本方法；統(tǒng)籌兼顧建立起科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵之間的有機聯(lián)系，使科學(xué)發(fā)展觀的整體指導(dǎo)性，能夠在實踐中得到恰當(dāng)、充分、完整的體現(xiàn)，具有不可替代的唯一性，是必然選擇的根本方法。統(tǒng)籌兼顧根本方法的基本含義，是指處理公共事務(wù)的擔(dān)責(zé)主體，對價值要素關(guān)系實施提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合，即把握系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、劃定恰當(dāng)邊界、運用應(yīng)有資源，進(jìn)行掦利抑弊的適度干預(yù)，做到提升優(yōu)化的協(xié)調(diào)平衡，保證變化演進(jìn)的持續(xù)銜接，將科學(xué)發(fā)展觀的整體內(nèi)涵落到實處。統(tǒng)籌兼顧要通過民主治理實施，政府不是核心主體，但政府是具體擔(dān)責(zé)的執(zhí)行主體，擁有一定自主空間，而且它處理具體公共事務(wù)、進(jìn)入具體特定情境，具有較強的精細(xì)運作特征，能夠使統(tǒng)籌兼顧的運作要求全面體現(xiàn)。因此，政府實施統(tǒng)籌兼顧，有著屬于公共行政領(lǐng)域的特定內(nèi)涵，并運用于公共行政的各方面和全過程。

公共行政的統(tǒng)籌兼顧要注重深刻的洞察。由于現(xiàn)階段我國價值要素關(guān)系相互沖突較大、邊界判斷較難，改變風(fēng)險較高，政府提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合相當(dāng)艱難，試錯改進(jìn)難以避免，但政策環(huán)境脆弱、政策資源短缺的狀況，又使得社會容錯空間狹小，如果僅僅依賴危機糾錯，將會付出較高代價。因此，它需要主動自覺的理性判斷，以盡可能做到準(zhǔn)確有效。要理性認(rèn)識價值要素關(guān)系，應(yīng)搞清其所存在的真實狀況、其所產(chǎn)生的自發(fā)變化、其所表現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)、其所形成的特定條件、其所具有的深層內(nèi)涵，以在提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合過程中，把握制約條件及有利因素、底線標(biāo)準(zhǔn)及追求目標(biāo)、應(yīng)有內(nèi)涵及充分依據(jù)，從而制定理性政策、采取切實措施、推進(jìn)相關(guān)改革。關(guān)鍵性的要求，是要有對人的價值是否合理的準(zhǔn)確判斷，尤其是個別化的判斷，即應(yīng)將價值要素關(guān)系落實到人。政府要提升洞察能力，無疑要加強自身理性建設(shè)，但主要還是要依靠合理機制的運行，尤其是要融入中國特色民主治理機制的構(gòu)建運行之中。

公共行政的統(tǒng)籌兼顧要注重務(wù)實的選擇。我國具體國情復(fù)雜、各地差異明顯，而且處于變化較快的時期。政府提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合，無論是中央政府還是地方政府，都在面對不同于他方及以往的特定狀況，要做出自主理性的務(wù)實選擇，尤其是地方政府，更要寓一般于特殊之中。對其應(yīng)有要求簡要概括如下。其一，正視約束條件。明確具體約束條件的限制內(nèi)涵，就是在體現(xiàn)提升優(yōu)化系統(tǒng)整合的客觀差異，它是政策制定及執(zhí)行合理有效應(yīng)遵循的要求。對約束條件的忽略，是易于出現(xiàn)的政策偏差，根本原因還在于政府轉(zhuǎn)型比較艱難。因此，所要構(gòu)建的政治及行政體制，要以有效的責(zé)任控制及防錯糾錯的機制，保證政策選擇能夠立足客觀條件。其二，注重利弊比較。提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合的揚利抑弊，必然要求全面深入、縝密細(xì)致的利弊比較，尤其是在目前價值要素關(guān)系復(fù)雜性、互斥性及變化性較為突出的情況下，更應(yīng)立足特定情境、做到求真務(wù)實，使其依據(jù)具體充分，能夠提高利大于弊的程度。其三，保證持續(xù)銜接。價值要素關(guān)系的演進(jìn)，是有序持續(xù)的過程，行政職能提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合，應(yīng)使各地方及各領(lǐng)域目前的政策措施，盡可能遵循不同的特定規(guī)律、適應(yīng)各自的未來發(fā)展。同時要將整體布局同具體狀況相結(jié)合，做到具體的演進(jìn)銜接過程，既要體現(xiàn)客觀差異、又要符合總體趨勢，以保證發(fā)展格局相對平衡。

公共行政的統(tǒng)籌兼顧要注重邊界的把握。公共行政提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合，其合理有效的關(guān)鍵，在于對邊界的準(zhǔn)確把握，即對系統(tǒng)整合的范圍程度做出合理界定，這種界定實質(zhì)上是對人的需要的引導(dǎo)控制。它適用于公共行政所有要素的統(tǒng)籌兼顧，但行政職能最具典型性。在目前任務(wù)要求已得到總體明確的情況下，理性務(wù)實的邊界把握在較大程度上決定對應(yīng)有內(nèi)涵的掌控，它包括具有內(nèi)在聯(lián)系的三個方面。其一，是適度遷就邊界的把握。即要有體現(xiàn)約束條件的現(xiàn)實遷就，這種遷就不是做出消極失控的妥協(xié)，無原則地規(guī)避風(fēng)險；而是進(jìn)行恰當(dāng)適度的選擇，有理性地承擔(dān)責(zé)任。它要確立成本最低的控制底線、體現(xiàn)改變現(xiàn)狀的積極努力、保證應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)的剛性權(quán)威、做到現(xiàn)實狀態(tài)的持續(xù)優(yōu)化。其二，是恰當(dāng)互補邊界的把握。提升優(yōu)化的系統(tǒng)整合，應(yīng)該做到恰到好處的揚利抑弊，它要求價值要素關(guān)系的任何一方，都要彌補對方存在的缺陷不足，因而要視對方狀況來把握這種邊界，它可能是一方的弱化，但從現(xiàn)實或長遠(yuǎn)來看，都應(yīng)是提升優(yōu)化的需要。其三，是直接提升邊界的把握。遷就及部分互補可理解為間接的提升，但直接提升仍占較大比重。它肯定要做到盡力而為，但并非僅僅依靠主觀努力，或盲目追求完美結(jié)果，而要搞清制約因素、立足客觀實際、遵循應(yīng)有規(guī)律、確立階段目標(biāo)、利用擴展優(yōu)勢，盡可能做到在現(xiàn)實條件約束之下，能夠達(dá)到最大的限度，并且具有不斷銜接演進(jìn)的可持續(xù)性。

公共行政的統(tǒng)籌兼顧要注重機制的保障。統(tǒng)籌兼顧的實施，體現(xiàn)合理機制的運行。其所應(yīng)有的機制保障，主要包括以下方面。其一，是公共理性的機制保障。政府實施統(tǒng)籌兼顧的公共理性，無論是來自內(nèi)部還是外部，都應(yīng)是合理機制運行的結(jié)果或與之相關(guān)。我國所要構(gòu)建完善的民主治理機制，及被納入其中的政府責(zé)任控制機制，能夠保證其所需要的公共理性的產(chǎn)生落實。其二，是權(quán)力控制的機制保障。政府統(tǒng)籌兼顧凸顯權(quán)力自主與權(quán)力控制的沖突，化解這種沖突，要在民主治理機制的運行中，建立行政權(quán)力行使同民主、法治及責(zé)任之間的有機聯(lián)系，從根本上保證行政權(quán)力的客觀性質(zhì)和理性。其三，是各方關(guān)系的機制保障。政府實施統(tǒng)籌兼顧，難在各方關(guān)系的統(tǒng)籌兼顧。我國民主治理機制已經(jīng)明確了合理的關(guān)系架構(gòu)，但應(yīng)將保障政府理性履責(zé)作為重要著力點來予以細(xì)化，實現(xiàn)政府運作同治理運作的有機融合。其四，是具體運作的機制保障。統(tǒng)籌兼顧作為政府運作方法，要在具體運作機制中展開，如確定科學(xué)的運作規(guī)范、程序、方法等。其構(gòu)建完善，應(yīng)依托民主治理和責(zé)任控制，同樣要實施統(tǒng)籌兼顧，合理處理外部和內(nèi)部、履責(zé)和保障、過程和結(jié)果等相關(guān)的關(guān)系。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]李忠杰.論社會發(fā)展的動力與平衡機制[J].中國社會科學(xué)，2007，（1）.

[3]張康之，張乾友.對“市民社會”和“公民國家”的歷史考察[J].中國社會科學(xué)，2008，（3）.