賀蕊莉

(東北財經(jīng)大學地方財政研究中心，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

我國財政收入連續(xù)16年超過了GDP的增長速度，個別年份達2倍多。評價財政收入增長速度合理與否的重要指標是財政收入彈性，它是財政收入增長速度與GDP增長速度之比，一般在0.8—1.2之間，即正常的財政收入增長速度與GDP增速間差距保持在20%以內(nèi)。但是，1996年我國的財政收入彈性大于1，自1997年以后則一直大于1.2的上限，其中，有4個年份大于2。①本文所涉統(tǒng)計數(shù)據(jù)均折合為不變價格。地方的財政收入增長情況亦如此，近年來財政收入增長具有兩個重要特點:一是財政收入增長的波動幅度與經(jīng)濟增長的波動幅度高度相關(guān)。二是非稅收入所占比重越來越大，如圖1所示。新中國成立以來，我國財政收入中非稅收入占比較高的有兩個時期，第一個時期是20世紀90年代中期以前，占15%，以國有企業(yè)上繳利潤為主;第二個時期是2005年以來，土地出讓金等資源型非稅收入占比越來越高，達10%以上。從圖1不難看出，自2005年達到10%以后，非稅收入在財政收入中占比呈直線上升趨勢，只有2010年有個小幅下挫，應(yīng)該由房地產(chǎn)市場調(diào)控后土地市場趨冷、土地出讓金減少引起，但仍在12%的水平。

財政收入緣何可以連續(xù)多年超速增長呢?以經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等角度的解釋最多。曹海娟等［1］認為經(jīng)濟增長保持對財政收入正向作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級可以促進經(jīng)濟的持續(xù)增長，從而為財政收入提供了豐富的源泉。曾五一和劉小二［2］等還從居民個人收入增長后個人所得稅制度沒變，在“爬格效應(yīng)”作用下個人所得稅收入大增的角度做了解釋;其次是對外貿(mào)易的迅速發(fā)展，擴大了我國關(guān)稅和進口增值稅的稅基，進出口稅大增，但進出口對GDP的影響很?。?］;再次是財產(chǎn)性稅源增加。胡怡建［4］認為房地產(chǎn)、收藏品、有價證券升值后交易，增加政府稅收收入但對GDP的影響很小。這一觀點，對近年來我國財政收入超增長問題有較強的解釋力，很為人們所接受;稅收征管工作的加強和改善也是一種解釋。胡立平［5］認為分稅制以來我國明顯地加強了稅收征管力度，大幅提高了稅收綜合征收率，推動了稅收收入的快速增長。呂旺實和王美桃［6］的研究具有綜合性，他們以2005年不變價為基點，分析各類GDP(如真實GDP、純名義GDP等)的數(shù)量變化，以及它們各自對財政收入貢獻數(shù)的變化，得出了真實GDP的快速增長是促進財政收入高速增長的主導因素，貢獻數(shù)最高，約為60%左右，而純名義GDP、外貿(mào)GDP、非GDP經(jīng)濟也依次為財政收入做出了貢獻的結(jié)論。呂旺實和王美桃［6］等還通過國際比較提出，財政收入超GDP增長的現(xiàn)象并非我國的專利，一些發(fā)達國家和新型經(jīng)濟體也正經(jīng)歷著這樣一個特殊的經(jīng)濟發(fā)展階段。如2007—2011年期間，巴西和俄羅斯的財政收入漲幅也遠遠高于該國的真實GDP的漲幅。

圖1 非稅收入占財政總收入中的比重

本文以為，目前的研究存在如下問題:(1)不能很好地解釋經(jīng)濟增長速度放緩后財政收入仍然高速增長的問題。一般地，財政收入增長與經(jīng)濟增長高度正相關(guān)，并隨著經(jīng)濟增長的上升曲線而波動性增長，因而方有財政收入彈性在0.8—1.2之間為正常值的說法。1993年利改稅以來，我國財政收入增長趨勢變化與GDP增長趨勢變化也呈高度的相關(guān)性，這與呂旺實和王美桃［6］的“60%左右的貢獻數(shù)”解釋一致。但自1997年以后，我國的財政收入彈性從來就沒有低于1.2這個正常增長上限值的時候，而且，我國的經(jīng)濟增長經(jīng)歷了先高后低的波動，尤其是金融危機后經(jīng)濟增長速度放慢、外貿(mào)進出口額下降，財政收入?yún)s仍然以明顯高于GDP增長的速度在超速增長，迫切需要新的解釋。呂旺實和王美桃［6］以“2007—2011年期間巴西和俄羅斯的財政收入漲幅也遠遠高于該國的真實GDP的漲幅”為依據(jù)，試圖為我國財政收入超增長現(xiàn)象尋找“同類”。但是，俄羅斯有財政收入增長率從2008年的22%急速下降到2009年的－15.9%下降了近38個百分點的紀錄，巴西也有從2008年的15.8%降到2009年的3.15%的現(xiàn)象。我國的財政收入增長率速度雖然也有下降的時候，卻從未低于GDP增速的1.2倍這個正常增長上限值。(2)不能很好地解釋分稅制近20年來一直保持的財政收入超增長問題。分稅制之前，地方出于利益博弈需要而放松征管，“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象嚴重，因此在分稅制初期可以通過加強稅收征管而大幅增加財政收入，但隨著稅收管理越來越規(guī)范，加強征管所能增長財政收入的空間越來越小。尤其是在分稅制實行了近20個年頭的當今，稅收增長依然很快，加強征管的解釋難以令人信服。(3)不能很好地解釋地方財政收入超增長的問題。前述研究中，針對近年來財政收入的超增長，進出口業(yè)務(wù)增加、流動性推動虛擬資產(chǎn)增值和土地出讓金，亦即呂旺實和王美桃［6］所稱的非GDP經(jīng)濟增長，是最具解釋力的，但是它并不能很好地解釋地方財政的收入超增長問題?，F(xiàn)行的財政體制下，進出口稅屬于中央稅，證券交易稅幾乎全部歸中央，個人所得稅中央得60%地方占40%，因此，進出口業(yè)務(wù)增加帶來的進出口稅和有價證券交易帶來的印花稅只能增加中央的稅收收入，對地方幾無貢獻。除有價證券外，近年增值的虛擬資產(chǎn)還有房產(chǎn)和收藏品，這二者的資本利得性收入所繳納的個人所得稅只有40%歸地方所有，對地方財政貢獻也不是很大，況且在我們選擇的2010年 (如圖2所示)和2011年 (如圖3所示)，這兩年里房產(chǎn)交易下降嚴重，即使有收藏品交易增加的推動，也難以改變總體下降的形勢，但數(shù)據(jù)仍顯示這兩年的地方財政收入增長很快。與城鎮(zhèn)居民收入增長速度和農(nóng)民純收入增長速度相比，財政收入的增長速度可謂是一枝獨秀。土地出讓金是近年來地方財政的重要收入來源，是地方財政收入增長的主要動力，但在土地市場低迷、一二線城市出讓金收入下滑嚴重的年份，這些地區(qū)的財政收入仍然在超速增長。如2011年的土地市場很冷，多地出現(xiàn)土地流拍，但是除上海和黑龍江外，所有地區(qū)的財政收入彈性均大于1.2這個稅收正常增長的上限，有48%的省份財政收入彈性大于或等于全國平均1.7的水平，并有25%省份超過了2，更有海南達3.0之巨，說明各地財政收入普遍超速增長。

圖2 2010年地方GDP、財政收入和居民收入增速比較

圖3 2011年地方GDP、財政收入、城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民純收入增速比較

上述分析顯示，在推動地方財政收入超增長的因素中，存在著一種非正常的力量，這一力量就是財政收入的“空轉(zhuǎn)”。為此，我們對東三省以及河北、安徽、江蘇、浙江、廣東和云南等15個省份的財稅官員進行訪談，對我國財政收入超速增長問題提出了新的解釋，認為我國存在著地方虛增財政收入制造財政泡沫的問題。

二、“空轉(zhuǎn)”是目前地方虛增財政收入的主要形式

所謂財政收入“空轉(zhuǎn)”，是指地方虛構(gòu)財政收支業(yè)務(wù)，人為制造進出國庫的資金流，從而做大財政收入規(guī)模、虛增財政收入業(yè)績的行為。其基本做法是:政府找一塊地杜撰一個買家，權(quán)作是把地賣掉了，資金繳入國庫后再以土地開發(fā)的名義從國庫中劃出;或者是找一家企業(yè)，虛構(gòu)收入或罰款業(yè)務(wù)，資金繳入國庫后再以財政補貼等名義返還給企業(yè)，從而夸大稅收收入或非稅收入數(shù)字的做法。一座山頭被賣了又賣，一座礦山被包了又包，財政收入規(guī)模隨之迅速膨脹，財政收入泡沫隨之產(chǎn)生。由于稅收是一個會計數(shù)字，與GDP等統(tǒng)計數(shù)字不同，需要有資金進入國庫，地方政府不能像GDP那樣可以依賴于統(tǒng)計方法，只好制造出入國庫的資金流來虛增收入，于是“空轉(zhuǎn)”便應(yīng)運而生了。由“空轉(zhuǎn)”所收繳上來的稅收被稱為“空稅”，是政府無法實際支配的、虛假的財政收入，是地方政府為追求政績而以弄虛作假的方式所“制造”出來的泡沫資金，并不是地方可以實際支配的財力?！翱辙D(zhuǎn)”會導致財政收入數(shù)字與可支配財力嚴重不符，是財政收入“泡沫”的主因。

(一)“空轉(zhuǎn)”的漫延

我們的調(diào)研顯示，“空轉(zhuǎn)”這種游戲早在20世紀90年代就存在，經(jīng)歷了由下而上、自北向南、由小到大、由非稅收入向稅收收入、由全部留在本級的收入向與上級分成收入的變化。最初的“空轉(zhuǎn)”出現(xiàn)在財政收入上繳基數(shù)較高的東北鄉(xiāng) (鎮(zhèn))級財政，這些地方政府官員為了政績而制造虛假的財政收入，但規(guī)模尚小。“空轉(zhuǎn)”具有很強的自我繁殖能力，某一政府一旦使用“空轉(zhuǎn)”虛增了財政收入，這一虛假的規(guī)模就是下一年的財政基數(shù)，官員出于業(yè)績考慮，下一年的財政收入規(guī)模必須要大于虛假規(guī)模，如果“空轉(zhuǎn)”的額度小、以后年度的財政增收潛力巨大還可以把以前的虧空補上，只是大部分的政府都不夠幸運，不僅無法消化掉原有的“空稅”，而且不得不用更多的“空轉(zhuǎn)”來隱藏原有的“空轉(zhuǎn)”，用更多的泡沫掩蓋原來的泡沫，財政泡沫像滾雪球一樣，越滾越大。

從20世紀90年代后期開始，隨著稅收征管“紅利”的消失，越來越多的地方無法通過加強稅收征管來提升財政收入增長空間，就用“空轉(zhuǎn)”來完成財政收入指標，實現(xiàn)財政收入規(guī)模的擴大，“空轉(zhuǎn)”的規(guī)模越來越大，財政收入泡沫越來越多，并向多個方面漫延:(1)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上漫延至縣級、市級。以前只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才有的“空轉(zhuǎn)”，逐漸向上級擴展，目前，縣區(qū)級以“空轉(zhuǎn)”虛增財政收入的現(xiàn)象比較普遍，個別指標高、壓力大的市級財政也出現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”行為。(2)向南漫延至長三角、珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)。原來只在東北鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有的“空轉(zhuǎn)”被財政資金相對充裕的省份模仿學習，用以提升官員業(yè)績。據(jù)2011年訪談?wù){(diào)研，長三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2010年約有10%的財政收入是“空轉(zhuǎn)”而來的。(3)“空轉(zhuǎn)”規(guī)模越來越大。隨著財政收入總規(guī)模的不斷擴大，通過“空轉(zhuǎn)”拉升“業(yè)績”所需要的資金額也越大。(4)“空轉(zhuǎn)”項目向稅收收入擴展、向與上級分成的稅收收入漫延。最初的“空轉(zhuǎn)”項目主要是罰款等一般不會與上級分成的非稅收入，以及小量的留歸本級地方財政支配的稅收收入項目，但長此以往財政收入結(jié)構(gòu)就會很畸形，表現(xiàn)為非稅收入占比過高、留歸本級財政的稅收收入占比過高，而上級財政參與分成的收入占比過低。為了財政收入結(jié)構(gòu)看上去“好看”些，越來越多地方的“空轉(zhuǎn)”項目向稅收收入項目擴展，向與上級分成的稅收項目擴展。

(二)“空轉(zhuǎn)”存在的外部判斷

除邏輯推斷和實踐調(diào)研外，能夠從財政外部證明財政收入“空轉(zhuǎn)”存在、財政收入泡沫存在的跡象有二:一是財政年末突擊花錢問題，二是第四季度財政收入激增，尤其是12月份的財政收入占比過高，遠遠超出了正常經(jīng)濟規(guī)律。

我國的財政支出主要有兩大部分:一是各類行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出，二是基本建設(shè)支出。在目前的預算資金管理體制下，行政事業(yè)單位和基本建設(shè)單位都沒有必要進行年末突擊花錢。我國財政對行政事業(yè)單位的經(jīng)費供給以包干為主，年末尚未支用的經(jīng)費可以留待以后年度支配，單位是沒有必要年末突擊花錢的;對于基本建設(shè)資金，越來越多的項目采用財政包干性資助加單位自籌的方式，財政很少再用計劃經(jīng)濟時期的“超支補貼結(jié)余繳回”這種鼓勵單位亂花錢的辦法進行資金管理了，建設(shè)單位也沒必要在年末突擊花錢。

但近年來不斷有媒體報道稱我國財政年末突擊花錢現(xiàn)象嚴重，如2012年年底財政突擊花錢2萬億元的報道在社會上引起很大的反響，甚至有人認為達3.5萬億元。雖然財政部專家出面予以否認，但質(zhì)疑的理由還是很充分的。認為財政存在年末將突擊花錢問題的推斷依據(jù)是“財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2012年1—11月財政支出10.49萬億元，同比增長17.9%，而年初的預算安排為12.43萬億元，這意味著最后一個月有近2萬億元待支。如果考慮到2011年全國公共財政支出決算額超過預算額的9%，那么年底支出的錢可能會更多”。①“又到一年財政‘突擊花錢’時”，大公網(wǎng)，2012年12月28日，http://news.takungpao.com/mainland/yangguang/q/2012/1228/1356929.html。這種推斷是基于兩個“慣例”，可靠性很強:一是我國財政歷來都是能夠完成預算的，不論預算數(shù)比上年決算數(shù)大多少，從來就沒有完不成預算指標的時候;二是“收支相等略有結(jié)余”是我國多年來堅持的預算原則，地方財政不能有赤字，也不能有太多的結(jié)余，不論收入多少，年末都是要支撥出去的，在賬面上保持一個小額的結(jié)余，如果收入預算指標完成，支出指標亦須完成，如此算來，財政還真是必須突擊花掉這2萬億的資金。

上述可見，從我國預算資金管理制度看，是不應(yīng)該出現(xiàn)年末突擊花錢問題的，但從財政活動情況看還真存在年末有大量的資金被從財政撥付出去。真實的情況如何呢?本文以為，“空轉(zhuǎn)”應(yīng)該是財政年末突擊花錢的主因。從操作過程看，“空轉(zhuǎn)”分為兩個階段，一是把資金以各種名義入到國庫，二是把資金以各種名義弄出國庫。對于財政工作人員來說，把錢入到國庫容易，弄出國庫則就難了。在現(xiàn)行的制度下，有支出名義、預算指標、用款計劃、接收單位等諸多問題需要解決，因“空轉(zhuǎn)”是一個假戲真做的事情，既費周折又可拖延，往往平日里一拖再拖，到年末不得不完成“空轉(zhuǎn)”這個下半場規(guī)定動作的時候再集中精力弄虛作假，以免年終結(jié)余過大，同時也須“迎接”新的“空轉(zhuǎn)”收入高潮，及時消化“空轉(zhuǎn)”進來的資金，故而出現(xiàn)年末收支兩旺的“財政繁榮”景象。

近年來，關(guān)于我國經(jīng)濟狀況在第四季度開始好轉(zhuǎn)、財政收入增長加快的報道常見于報端，不論在之前是以“進入新世紀以來經(jīng)濟最為困難的一年”、“中國經(jīng)濟最為復雜的一年”還是“中國經(jīng)濟不比任何一年輕松”來開端，到了第四季度都會好起來，財政開始增收，尤其是12月份的財政收入占比很高，遠遠超出了正常經(jīng)濟規(guī)律。這種經(jīng)濟年年都會在第四季度反彈、財政收入在第四季度大幅增收、財政年末突擊花錢的熱烈場面，與普通百姓的感受差距很大，一定程度地證實了“空轉(zhuǎn)”問題的存在。

三、“空轉(zhuǎn)”的成因及其社會風險

(一)“空轉(zhuǎn)”的成因

財政收入“空轉(zhuǎn)”，表面上看是財政收入不實的問題，是地方政府弄虛作假的行為。深層次分析則不難發(fā)現(xiàn)，財政收入“空轉(zhuǎn)”是財政收入最大化沖動和財源不足之間矛盾的集中體現(xiàn)，是對地方政府行為約束不力的必然結(jié)果，也是由現(xiàn)行的官員考核、任免、升遷等功利化標準造成的。

1.“空轉(zhuǎn)”與地方官員升職沖動高度相關(guān)，成為一些地方官員虛增政績的秘密武器

“空稅”盛行的利益驅(qū)動有二:一是官員政績。官員政績越大，晉升機會越多。二是眼前利益。憑借“空稅”增加財政收入，比實實在在地發(fā)展經(jīng)濟見效快，省事省力，至于財政欠賬則是后任的事情，況且為后任留下包袱還可以突顯本屆官員的行政能力，“空轉(zhuǎn)”便成為官員制造政績的秘密武器。官員的升職沖動會引起多級財政收入不實:一是用“空稅”虛增本級財政收入，二是推虛上級財政收入基數(shù)，三是通過對下級下達指令的方法，拉虛下級財政。如要求下級達到某一指標，在真實財力無法滿足時，下級只能以“空轉(zhuǎn)”交差。

“空稅”制造的財政收入政績對地方官員的重要程度，從其對財政收入政績宣傳的重視程度上可見一斑。圖4是以2012年各地方政府工作報告為例，依據(jù)對財政收入政績宣傳的突出程度，我們將其分為極不顯著、不顯著、一般、顯著和極顯著五個等級。結(jié)果顯示，在31個省份中，58%的省份為極顯著，29%的省份為顯著，一般和不顯著的省份各有3%，有7%的省份為極不顯著，即有87%的地區(qū)以極顯著或顯著的方式宣傳其財政收入政績，反映出地方政府的高度重視態(tài)度。

圖4 2012年各地政府工作報告對財政收入政績宣傳的重視程度① 展示財政收入增長政績的位置，并不包括政府工作報告的序言部分;我們將展示位置分為極顯著、顯著、一般、不顯著和極不顯著五個等級。

2.官員的保職沖動也是“空轉(zhuǎn)”的重要推動力量

受政績基數(shù)的影響，虛假財政收入有很強的自我繁殖性，只要出現(xiàn)了就很難自行消弭，在其他條件不變的情況下，其規(guī)模只能越來越大。因此，即使是沒有升職沖動的官員，一旦他承繼了一個有“空轉(zhuǎn)”前科的位置，為保證達到或略超前任的政績基數(shù)，也會“沉默而努力”地繼續(xù)推動“空轉(zhuǎn)”，把財政泡沫越做越大。

3.“空轉(zhuǎn)”與多年來的稅收指標化管理高度相關(guān)

政府向財政稅務(wù)機關(guān)下達收入指標、上級向下級下達收入指標的管理方式，往往是出于官員的政績考量而并不考慮地方的經(jīng)濟承受能力，導致地方的稅務(wù)任務(wù)繁重，最后只能以“空轉(zhuǎn)”來應(yīng)付差事。尤其是歷史上財政上繳基數(shù)一直較高的東北地區(qū)，其“空轉(zhuǎn)”的歷史長，累積的問題也多。

4.對地方政府約束不力是“空轉(zhuǎn)”問題的本因

“空轉(zhuǎn)”是一項私密性很強的地方政府行為，我們目前的監(jiān)督機制和約束方式都沒有把抑制財政收入泡沫納入監(jiān)督和約束的范圍，在對官員的經(jīng)濟責任審計中，也沒有把財政收入的真實性列入審計范圍，沒有把官員行為對地方經(jīng)濟的長遠影響納入考核。即，地方官員在制造財政收入泡沫時便捷又安全，收益可觀成本卻為零，致使“空轉(zhuǎn)”不斷地漫延盛行。從深層原因看，地方政府經(jīng)濟行為的非程序化安排，是由于地方政府對官員利益最大化的過度追求和對政府行為沒有約束的結(jié)構(gòu)性缺陷而導致的非理性行為，是“空轉(zhuǎn)”問題的本因，也是我國經(jīng)濟運行中諸多問題的本因。

(二)財政泡沫的社會風險

與同期GDP、城鄉(xiāng)居民收入的增長速度相比，財政收入的非正常增長，極不利于社會穩(wěn)定，易引起社會風險。

1.刺激民眾的“稅痛”感

“稅收和死亡是人生無法避免的兩件大事”的名言，說明稅收之于納稅人有切膚之痛;“拔最多的鵝毛、聽最少的鵝叫”是西方國家所致力的減輕“稅痛”的目標;而我國的一些地方政府官員恰好相反，竟用虛假財政收入來刺激民眾的“稅痛”，并誘發(fā)納稅人與政府間的矛盾，需要高度關(guān)注。生活中我們常用“打腫臉充胖子”來批諷那些為炫耀而暗自忍痛受苦的人，但是，“打腫臉充胖子”痛的是炫耀者自己，為虛假財政收入而痛的卻是觀者——納稅人，他們以為自己真的繳了那么多的稅而痛苦，無端地增加了國民對政府的抱怨。連吃財政飯的人也認為政府有那么多的財政收入還不肯提高工資是很不對的，因為固定的薪水正在因物價上漲而縮水;面對各地財政在突擊花錢的報道，百姓也在抱怨何不解決一下實際的民生問題。

2.基層組織機構(gòu)瀕于癱瘓

如果“空轉(zhuǎn)”僅限于能夠全部留歸本級政府的收入項目，是不會造成額外經(jīng)濟負擔的，后果也比較可控。但越是基層政府，不參與分成的收入越少，因此，鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府是最早因“空轉(zhuǎn)”而出現(xiàn)巨額虧空的政府。隨著“空稅”規(guī)模的擴大，和中央與地方、省以下政府分成的收入項目增多，如中央與地方的所得稅共享等，“空轉(zhuǎn)”的可選項目也越來越小。一旦選擇了與上級共享或分成的項目，本級把實實在在的資金交給上級，上級把虛假收入當作實際收入而安排了支出，致使該級政府無法彌補“空稅”缺口而債臺高筑、經(jīng)費緊張、拖欠工資，最終影響政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。我們的調(diào)研顯示，許多鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府在依靠上級對農(nóng)村的各級專項轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，諸如水利補貼、農(nóng)產(chǎn)品加工與促銷補貼等，都被挪用于干部工資和政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費，無法真正全部用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。一些鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府為避免被問到“何時才能發(fā)工資”之類的問題，長期不肯召開干部會議，遇有事項則由黨委書記向負責干部單獨傳達，嚴重制約了基層政權(quán)作用的正常發(fā)揮。

3.增加了地方財政風險

如果從地方政府自身承受能力出發(fā)，“空轉(zhuǎn)”項目以非稅收入和不參與上級分成的稅收項目為主，但日積月累下去，財政收入結(jié)構(gòu)會變得比較畸形。有些地方官員為了財政收入“好看”，越來越多的縣、市級政府卷入了以與上級分成的財政收入為“空轉(zhuǎn)”項目的浪潮中，因“空轉(zhuǎn)”而“失血”的政府級次越來越高，財政收支的實際缺口規(guī)模越來越大，地方實際可支配財力越來越少，越來越依賴通過政府公司借款等方式舉借債務(wù)的融資路徑，累積了更多的地方財政風險，值得關(guān)注。據(jù)透露，某知名城市政府貸款的利息支出每天約1億元，雖然許多利息是可以資本化到公共工程的成本中去，但與其僅600多億元的年財政收入相比，風險依然很大，需要警惕。

四、對策建議

“空稅”帶來的財政收入規(guī)模擴大并不能增加政府的可支配財力，而高額的獎勵和依據(jù)收入虛假增長幅度提拔使用干部的做法，令此風氣愈演愈烈，有百害而無一益，必須盡快剎住。因此，治理目標應(yīng)是還原地方財政收入業(yè)績，消除財政收入泡沫，并通過制度建設(shè)來約束地方政府行為，使其回歸理性。

(一)加強監(jiān)管，夯實財政收入

夯實財政收入，還原政績的辦法有三:第一，可以比照GDP增長率由國家統(tǒng)計局核實的辦法，實行地方財政收入增長率由中央核定。由財政部和國家稅務(wù)總局牽頭，國家統(tǒng)計局和審計署配合，對地方財政收入進行查實核定。我國實行地方GDP由國家統(tǒng)計局核定以來，地方自行報告的GDP增長數(shù)字越來越“靠譜”，泡沫越來越少。第二，把財政收入的真實性納入經(jīng)濟責任審計的范圍，讓上級更客觀地評價干部。各級審計機關(guān)在預算執(zhí)行審計中，要在報告中客觀地反映本地的財政收入，指出“空稅”等收入不實問題，使上級領(lǐng)導對該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有一個客觀的認識，便于領(lǐng)導正確決策。第三，在干部任用上，要對干部有一個全面的考察，不能只看財政收入這一項指標。既要看官員的當前政績，又要看潛在政績，要引導干部樹立通過發(fā)展本地經(jīng)濟增加財政收入的觀念，而不是弄虛作假。

(二)勸阻地方高調(diào)宣傳財政收入政績的行為，降低民眾的“稅痛”感

近年來大多數(shù)地方的政府工作報告把GDP增長率、財政收入增長率、城市居民收入增長率和農(nóng)村居民收入增長率等數(shù)字排列公布，財政收入指標明顯地高于其他收入指標，并在報告的顯著位置做高調(diào)宣傳，極易刺痛納稅人的“稅痛”神經(jīng)。我們要建立服務(wù)型政府，其定位是政府即是服務(wù)員又是保姆，“兩會”就是服務(wù)型政府在向主人、向納稅人匯報其工作的一種儀式，因此，應(yīng)遵循保姆向主人匯報工作以做了哪些事情為主而不是強調(diào)自己掙了多少錢的一般規(guī)則，建議淡化財政收入政績宣傳，勸阻地方的高調(diào)宣傳行為，盡量減少對民眾“稅痛”神經(jīng)的刺激。

(三)改變財政收入的指標化管理的做法，適當降低稅收增長指標

稅收是經(jīng)濟活動的結(jié)果，是納稅人在經(jīng)濟活動中取得收入、發(fā)生納稅行為后繳納的稅收款額。但我國卻存在把結(jié)果當目標的問題，許多地方把稅收計劃當作必須完成的指令性指標，以至于到了需要用“空稅”充數(shù)的程度，這需要我們反思和校正。西方財稅理論認為，稅收是納稅人向政府支付的特別“費用”，亦即保姆費，在達到相同社會管理效果的前提下，當然是費用越低越好?，F(xiàn)代社會是一個有稅的社會，但絕不是多多益善、稅收越多越好，而是要有一個適當?shù)乃?。因此，要改變一些地方將財政收入作為指令性指標管理的做法，控制地方的財政收入增長目標，將其稅收收入增長目標與GDP增長速度結(jié)合起來考察，不能嚴重脫離GDP增長而獨自增長。

(四)深化體制改革，加強對地方政府的約束

除了進一步強化中央政府對地方的管控效力外，還須深化體制改革，依賴法治手段和合理的制度安排來控制地方政府的權(quán)限、范圍、手段、程序及責任，引導地方政府行為在一個合理的、法制化的框架內(nèi)充分、積極地發(fā)揮作用。充分發(fā)揮地方人大、政協(xié)機構(gòu)的監(jiān)督作用，建立高效敏感的非理性行為預警機制，及時覺察在萌芽階段的非理性行為并予以制止，實現(xiàn)地方政府行為的理性回歸。

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