劉 頌

（南京人口學(xué)院公共管理系 江蘇 南京 210042）

蘇南地區(qū)涵括南京市、蘇州市、無錫市、常州市和鎮(zhèn)江市等五市，是我省經(jīng)濟社會發(fā)展實力最為強勁的區(qū)域，也是我國獨具特色的以綜合發(fā)展為特點的經(jīng)濟、社會、民生三翼并進的發(fā)展高地。加快蘇南養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)代化建設(shè)，提升蘇南模式的示范效應(yīng)，是全面落實溫家寶總理從戰(zhàn)略高度提出的“整個蘇南地區(qū)應(yīng)該搞一個整體的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”的極為重要的一項工作，同時，也是實施省委提出的“民生幸福工程”的重要的實踐舉措。為了切實做好這項工作，我們以訪談法和文獻研究法，對蘇南地區(qū)現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)狀況進行了調(diào)查研究。

一、蘇南地區(qū)人口老齡化的基本情況

（一）老年人口在總?cè)丝谥兴急戎卮?/h3>

據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，江蘇省有常住人口7865.99萬，其中65歲以上老年人口876.8萬，占人口總數(shù)的10.89%，比“五普”上升21.3百分點。其中蘇南地區(qū)，南京市有常住人口800.5萬，其中65歲以上老年人73.6萬，占人口總數(shù)的9.2%，比“五普”上升0.78個百分點;蘇州市有常住人口1046.5萬，其中65歲以上老年人口89.1萬，占人口總數(shù)的8.5%，比“五普”下降1.07個百分點;無錫市有常住人口637.2萬，其中65歲以上老年人口60.5萬，占人口總數(shù)的 9.5%，比“五普”上升 0.8個百分點;常州有常住人口459.2萬，其中65歲以上老年人口44.9萬，占人口總數(shù)的9.8%，比“五普”上升1.0個百分點;鎮(zhèn)江有常住人口311.3萬，其中65歲以上老年人口32.3萬，占人口總數(shù)的10.3%，比“五普”上升1.7個百分點。

按國際標(biāo)準(zhǔn)，一個國家或地區(qū)65歲及以上人口在總?cè)丝谥械谋壤^7%即為老齡化社會，蘇南五市65歲及以上人口的平均比例超過7%的國際標(biāo)準(zhǔn)值2.46個百分點，其中蘇州市超出值最小（1.5個百分點），鎮(zhèn)江市超出值最大（3.3個百分點）。說明在蘇南五市中，蘇州市人口老齡化程度最低，鎮(zhèn)江市人口老齡化程度最高，南京、無錫和常州的人口老齡化程度大致相當(dāng)。

蘇南地區(qū)人口老齡化的趨勢在“十二五”期間還將進一步擴大，如果按戶籍人口計算，蘇南五市目前老年人口的狀況見表1。到2015年，以無錫為例，預(yù)測該市60歲及以上戶籍老年人口將達到115萬人，年均凈增4.46萬人，人口老齡化比例上升到23.17%;常住老年人口將超過120萬人，常住人口老齡化比例將上升到17.70%。常州市預(yù)測到2015年戶籍60歲及以上老年人口將從2011年的73.42萬增加到84.03萬，在總?cè)丝谥械谋壤_到22.6%，2020年這一比例將超過25%。

表1 蘇南地區(qū)人口老齡化情況（截至2011年底）

（二）高齡老人數(shù)量快速增長

據(jù)統(tǒng)計，2011年底，南京市60歲及以上戶籍老年人口為116.16萬人，占全市總?cè)丝诘?6.89%，其中80歲及以上高齡老人15.88萬人，占全市老年人口總數(shù)的13.67%。預(yù)計到2020年，南京市60歲及以上戶籍老年人口將超過180萬人，占全市總?cè)丝诘?7.7%，80歲及以上高齡老人將達到24萬人，占全市老年人口總數(shù)的15.5%。80歲及以上高齡老人數(shù)量的增長比超過60歲及以上老年人口數(shù)量的增長比，后者高出前者2.2個百分點。屆時將會有更多的老年人為80歲以上的高齡老人（見表2）。而常州市2011年高齡老人比例已經(jīng)達到了15%。再如鎮(zhèn)江市，2006－2010年，平均每年有近1.7萬人跨入老年人口行列，老年人口年均增長率為3.52%，與此同時，80歲及以上高齡老年人口的年均增長率則高至4.24%，超出前者0.72個百分點，2011年80歲以上高齡老人與老年人口的數(shù)量比也與常州市不相上下，達到14.9%。

表2 南京市老年人口年齡分布及其相對比例的變動趨勢

（三）老年家庭空巢化程度高

2005年全國人口百分之一抽樣調(diào)查，鎮(zhèn)江市老年家庭空巢率為58.7%，僅城區(qū)就有4.3萬老年人生活在空巢家庭里，其中獨居老人超過1萬人，獨居率高達11.6%。預(yù)計到2015年，鎮(zhèn)江市空巢和獨居老年人口的數(shù)量將分別達到42萬人和8.3萬人。南京市2011年的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，平均每個家庭戶的人口為2.77人，比全省平均水平（2.94）低0.17人，比全國平均水平（3.10）低 0.33人，比 2000年第五次全國人口普查的2.92人減少0.15人。在老年空巢家庭中，60－69歲年齡段老年家庭近40%，且多為第一代獨生子女父母，預(yù)計在今后的5－10年內(nèi)，隨著子女置業(yè)成家，這一比例將飆升至50%，2025年達到高峰。

（四）老年人口介助介護需求大

2010年常州市60歲及以上戶籍人口中生活不能自理或半自理的失能老人有7.54萬人，預(yù)計到2015年，這一人數(shù)將增加到8.36萬人，2020年再上升到近10萬人，占老年人口總數(shù)的10.7%。鎮(zhèn)江市2005年的一項調(diào)查顯示，在全市老年人口中，生活能夠自理的人數(shù)比為92.1%，需要介助的人數(shù)比為5.3%，需要介護的人數(shù)比為2.7%。其中，在80歲及以上高齡老人中，生活能夠自理的比例下降到70.6%，需要介助的比例上升到19.8%，需要介護的比例則升至9.6%。

上述蘇南地區(qū)老年人口的基本狀況已然構(gòu)成了對社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，蘇南地區(qū)如何在保持社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，不斷提升老年人的生命質(zhì)量，滿足老年人的物質(zhì)、精神和文化等方面的需求，確保老年人健康、快樂、幸福、有尊嚴(yán)地生活，是其面臨的一項戰(zhàn)略任務(wù)，而養(yǎng)老服務(wù)體系的科學(xué)性的制度安排則是衡量一個社會文明程度的重要標(biāo)志。

二、蘇南地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在的主要問題

我國真正重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)始于2000年，目前整體上還處于起步階段。說到底，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不是錢的問題，是政府是否真正建立以服務(wù)為工作宗旨的問題，是政府是否把民生放在工作第一位的問題。蘇南地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系經(jīng)過前幾年的建設(shè)，取得了不少成績，總體水平比較高，但與國際發(fā)達國家相比，因為起步晚，推進力度不夠，存在著較大差距。

（一）養(yǎng)老服務(wù)社會擔(dān)當(dāng)不足，個人負(fù)擔(dān)重

與發(fā)達國家養(yǎng)老服務(wù)多由政府承擔(dān)相比，目前蘇南地區(qū)老年人口用于滿足養(yǎng)老需求的經(jīng)濟來源主要是個人，而目前蘇南地區(qū)的老年人群的特點是，空巢獨居老人多，中低收入老年人多，失能半失能老年人多，他們中的許多人從國有企業(yè)退休或下崗，每月一千多的收入，僅夠維持基本的生活所需，常常因無力支付養(yǎng)老機構(gòu)費用而陷入養(yǎng)老困境。無錫市2009年抽樣統(tǒng)計結(jié)果顯示，全市有10%的老年人有入住養(yǎng)老機構(gòu)的愿望，但因家庭無力支付費用等原因?qū)嶋H入住的比例不到2%。據(jù)南京市2011年的一項調(diào)查，全市60歲以上老年人口中僅有2.5%的人享受政府購買服務(wù)，而財政補貼每月每人僅189元，部分經(jīng)濟困難的高齡獨居老年人的養(yǎng)老需求難以得到滿足。這個問題不是簡單的個人問題或家庭問題，而是社會問題。中國的明天要美好，首先是老年人生活要美好，而老年人生活要美好，首先是養(yǎng)老服務(wù)要到位，要讓老年人有能力養(yǎng)老。

（二）養(yǎng)老服務(wù)床位少，結(jié)構(gòu)不合理

目前蘇南地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)床位缺口大，總量不足，以南京市為例，截止到2011年底，南京市每千名老人的床位擁有率為28.5張，到2012年增加到30張，到2015年，才能實現(xiàn)每百名老人床位擁有率5張，2020年達到發(fā)達國家的下限，每百名老人床位擁有率5張，發(fā)達國家一般是每百名老人床位擁有率5－7張，高福利國家為7－11張，也就是千分之70張到110張，相比之下，蘇南五市的差距相當(dāng)大，如果在農(nóng)村老年服務(wù)床位少的問題尤其突出。而另一方面的問題是，床位結(jié)構(gòu)不合理，護理型床位偏少，養(yǎng)老型床位偏多，而客觀情況又是有護理需求的老年人數(shù)多，有機構(gòu)養(yǎng)老需求的老年人數(shù)少，于是，一方面是一床難求，有護理需求的老年人不得不排長隊等待入住，需求無法得到及時滿足;另一方面是床位大量空置，很多養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率不到70%，結(jié)構(gòu)不合理的矛盾十分突出。如常州市，全市養(yǎng)老機構(gòu)中，四分之一的機構(gòu)入住率在50%以下;12.9%的養(yǎng)老機構(gòu)床位實際使用率在30－50%之間，12.9%的養(yǎng)老機構(gòu)床位使用率在30%以下。

（三）養(yǎng)老服務(wù)投入不足，財政支持力度不夠

目前蘇南地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)的財政支持力度普遍不夠，投入不足，由此導(dǎo)致政府購買服務(wù)不到位，束縛了居家養(yǎng)老的發(fā)展，及民辦機構(gòu)發(fā)展緩慢等。如南京市，2011年政府對居家養(yǎng)老的財政補貼為每人189元/月，與老年人養(yǎng)老所需差距較大。相對于同類城市，南京市在床位補貼和運營補貼兩項上其標(biāo)準(zhǔn)也相對偏低。如床位補貼標(biāo)準(zhǔn)為1000元/張，杭州市的標(biāo)準(zhǔn)是1500元/張，寧波和深圳更是高達10，000元/張，分別是南京市的0.5倍到10倍。運營補貼南京市的標(biāo)準(zhǔn)為每位入住老人60元/月，杭州的標(biāo)準(zhǔn)是120元/月，深圳130元/月，整整高出南京市1倍或1倍以上。鎮(zhèn)江市“十一五”期間新建及改擴建50所農(nóng)村敬老院，累計投入資金5439萬元，平均每年投入僅1087.8萬元。每建成一家居家養(yǎng)老服務(wù)中心只能獲得1－3萬元補助。政府財政投入力度遠遠跟不上人口老齡化發(fā)展的速度，難以滿足老年人養(yǎng)老需求。

（四）養(yǎng)老服務(wù)水平低，服務(wù)質(zhì)量不高

這方面的問題表現(xiàn)在三方面，一是養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的年齡偏大，多為50歲以上的中老年人，有的服務(wù)機構(gòu)服務(wù)人員的年齡甚至在60歲上。南京市，58.7%的民辦養(yǎng)老機構(gòu)護理人員為50－60歲的下崗女工或農(nóng)村婦女，其自身就是老年人;二是從業(yè)人員中許多人來自農(nóng)村，文化程度低，沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，專業(yè)技能缺乏，專業(yè)化程度低。三是由于護理工作待遇低且工作強度大，導(dǎo)致人員流動頻繁，專業(yè)培訓(xùn)很難到位，養(yǎng)老服務(wù)長期在低水平、低質(zhì)量上徘徊。如無錫市，絕大多數(shù)護理員只有初中以下文化水平，具備中級以上資質(zhì)的護理人員占比不到5%。全市134家養(yǎng)老機構(gòu)中，有專業(yè)社工的養(yǎng)老機構(gòu)不足20家，就是在這種情況下，每年還約有20%以上的養(yǎng)老護理員流動或離職，養(yǎng)老機構(gòu)缺崗率達10%以上。

（五）養(yǎng)老服務(wù)制度不健全，缺口較大

與發(fā)達國家相比，目前蘇南地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)制度方面存在著制度單一，宏觀指導(dǎo)性文件多、微觀操作性規(guī)章少等不健全問題，集中在:（1）缺少老年長期護理保險制度。我國至今沒有出臺老年人長期護理保險制度，發(fā)達國家不僅很早就設(shè)有這個險種，而且有的國家還以政府強制性行政手段推進實施，有的國家還對繳納該保險的人提供適當(dāng)補貼。（2）缺少完善化的社會福利制度。目前蘇南地區(qū)老年人福利少得可憐，只有免費乘公交和逛公園，而隨著公園日漸全社會免費，老年人社會福利所剩無幾了，如何讓老年人享受到社會發(fā)展的成果，需要出臺相應(yīng)制度加以保障。（3）缺少老年服務(wù)績效評估制度。政府對老年服務(wù)機構(gòu)的管理需要一系列可操作的指標(biāo)和完整的指標(biāo)體系，不能空口說話，通過評估強化管理是發(fā)達國家一貫的做法，獎優(yōu)罰劣，優(yōu)勝劣汰，才能有效地促進養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的逐步提升，確保老年人能夠得到一個幸福的晚年生活。

三、蘇南地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展路徑探討

概言之，蘇南地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到今天所要解決的核心問題就是如何實現(xiàn)現(xiàn)代化，即如何以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，緊緊圍繞“兩個率先”目標(biāo)，弘揚“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、爭先領(lǐng)先率先”的新時期江蘇精神，建成以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。以人為本，以民生為先，以提高質(zhì)量為核心，以促進老年共享社會發(fā)展成果為重點，以人人享有基本社會保障為目標(biāo)，提高老年保障標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌層次，推進城鄉(xiāng)保障制度接軌，健全以社會保險、社會福利、社會救助為基礎(chǔ)內(nèi)容的老年社會保障體系，全面實現(xiàn)具有時代特征、中國特色、江蘇特點的養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，使老年人生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福。我們認(rèn)為有以下幾個可以考慮的發(fā)展路徑:

（一）用國際化視野、開放性思維，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家的做法與經(jīng)驗

西方發(fā)達國家人口老齡化的歷程比我國長，在解決養(yǎng)老問題上積累了一些有價值的經(jīng)驗，梳理開來為“五個關(guān)鍵詞”和“七個核心理念”。

1.五個關(guān)鍵詞

（1）平等。老年人在本質(zhì)上不是老的“人”，而是“人”，有權(quán)力公平享受發(fā)展進程中“種種好處”。這樣說的意思并不是指老年人可以“坐享其成”，而是要將老年人的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、衛(wèi)生、安全、交通等納入社會整體發(fā)展目標(biāo)，“消除任何排斥或歧視老年人的做法”。

（2）參與。從工作中退下來的老年人“仍然是他們家屬、親友、社區(qū)和國家的積極貢獻者”，“在家庭和社區(qū)發(fā)揮關(guān)鍵性的作用”。他們技能、經(jīng)驗和智慧的施展不僅“首先改善自己的條件”，更促進“社會條件的改善”，老年人參與社會所能創(chuàng)造的價值“無法以經(jīng)濟尺度來衡量”。

（3）發(fā)展。通過終身學(xué)習(xí)和繼續(xù)教育，使老年人能夠更好地“與以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟和社會連結(jié)在一起”，降低或減少“晚年時被排除在社會之外的風(fēng)險”，“促進享有各種權(quán)利并增加獲取服務(wù)的機會”，改善老年人經(jīng)濟上的自給自足能力，提高老年人的生活質(zhì)量。

（4）健康。為老年人提供全方位的且能平等享受的健康照料和服務(wù)，使之能夠在延長健康生命的期間，改善生活品質(zhì)，預(yù)防疾病，降低患病率和死亡率，以健康和幸福的狀態(tài)度過老年階段，充分保持老年人作為人的獨立性和自主性。

（5）支持性環(huán)境。政府在老年工作中具有“中心作用”，通過制訂或強化政策，鼓勵“建立在互惠和相互依賴原則基礎(chǔ)上的社會機構(gòu)”，“促使公眾承認(rèn)老年人的智慧和作為”，創(chuàng)造一個充滿支持性的社會環(huán)境，使老年人能夠便捷地得到所需要的各種服務(wù)，如生活照料、精神關(guān)愛、心理撫慰等，從而提高或延長獨立生活能力，減少住院率，推遲進養(yǎng)老院的時間。

將以上五個關(guān)鍵詞合在一起，當(dāng)今世界養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)主旨清晰地凸現(xiàn)出來，即在政府的主導(dǎo)作用下，通過有效政策和一系列改善性措施，激勵社會各方通力合作，為老年人創(chuàng)造平等、參與、發(fā)展、健康和支持性的社會環(huán)境，努力維護老年人生活的完整性和獨立性，努力避免老年人偏離或過早地偏離正常的生活軌道（離開家庭住進醫(yī)院或養(yǎng)老院），降低老年人的生命風(fēng)險，提升老年人的生活質(zhì)量和幸福感，使每一位老年人在人生的這一特定階段都能夠安全而有尊嚴(yán)的生活，并進而實現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展。

2.七個核心理念

（1）充分滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求是發(fā)達國家建構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的最基本出發(fā)點，也是最基本的理念。滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求，絕非單純的“老年人要什么，于是，我們給什么”的問題，在本質(zhì)上，是對人的尊重，對人的生命的尊重，對人的生存價值的尊重，離開這種尊重，一切服務(wù)都是沒有意義的。美國心理學(xué)家馬斯洛認(rèn)為，在需要問題上，必須認(rèn)識到的最為重要的一點是“人與人之間的差異是一切差異中最重要的差異”，滿足需要不是“填充空洞”，尤其不是“由其他人從外部填充的”空洞，滿足的本質(zhì)是“整合的”，“幫助人形成生活方式”，“他作為社會存在、社會一員的生活方式”，生活方式的構(gòu)建是滿足需要的要義。因此，就養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)代化而言，在滿足老年人需要問題上，需要有一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代有轉(zhuǎn)型，即從“你要我提供”轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭夏耆诵纬梢环N積極的生活方式，使其能夠在這種生活方式下健康的、自主的、樂觀的生存，保持人生的獨立與完整。

（2）高度重視健康促進。在經(jīng)歷了長期的人口老齡化之后，發(fā)達國家意識到，“健康對于社會經(jīng)濟增長和提高競爭力都是一個重要因素”，他們的客觀實踐也證明，投資老年人的健康的潛在收益比年輕人大。如瑞典提出:“我們必須創(chuàng)造條件，使老年人直到高齡始終保持身體健康”，“促進老年人的健康永遠不會為時過晚——促進健康干預(yù)，延長人的壽命，提高人的生命質(zhì)量，同樣適用于高齡老人”。美國認(rèn)為，之所以需要保持老年人身體健康其理由在于:老年殘疾和疾病隨年齡增長而增加;殘疾和疾病老年人占用的醫(yī)療和照料費用高于健康老人，如果老年人保持健康，醫(yī)療和照料費用就會下降;健康老人更有條件繼續(xù)留在工作崗位上，從而減少社會保障開支;有些殘疾或疾病老年缺少自我照料條件，需要政府承擔(dān)，從而加大公共財政投入。為此，美國各州都開展了老年健康項目，如“慢性病自我管理項目”和“強身項目”，改善老年人健康狀況，提高老年人健康水平。

（3）積極創(chuàng)造條件努力保持老年人生活的獨立性。保持老年人生活的獨立性，盡可能延長老年人在家庭生活的時間，盡可能推遲老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的時間，是保持老年人個體的完整性的重要條件，它不僅可以讓老年人更多地體驗到人生的幸福和快樂，還能夠有效的減少社會養(yǎng)老成本，實現(xiàn)老年養(yǎng)老與社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，因此，保持老年人生活的獨立性這一點為發(fā)達國家高度強調(diào)。為此荷蘭提出:“健康的老齡化社會是建立在積極參與社會生活、保持身心健康的基礎(chǔ)上的”，并設(shè)立了六項基本原則，如鼓勵老年人保持身心健康;要讓老年人有充足的經(jīng)濟來源以保持獨立生活，以及為了能夠讓老年人獲得獨立生活，向老年人提供各種支持性服務(wù)等。

（4）提供多元化服務(wù)。在這方面，日本新開發(fā)了三個維度的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，包括養(yǎng)老設(shè)施和機構(gòu)、老年房地產(chǎn)、老年護理服務(wù)業(yè)、老年服飾、老年食品、老年醫(yī)療等在內(nèi)的本位產(chǎn)業(yè)。來自于老年人深層需求的娛樂、學(xué)習(xí)、旅游、醫(yī)療保健、營養(yǎng)保健、心理咨詢等在內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。老年儲蓄投資理財產(chǎn)品、老年地產(chǎn)的倒按揭等金融產(chǎn)品，壽險產(chǎn)品的證券化產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品、長期護理保險產(chǎn)品、老年融資等資本市場等在內(nèi)的衍生產(chǎn)業(yè)。這三種產(chǎn)業(yè)相互補充，可形成經(jīng)濟和社會效益良性循環(huán)，共同促進銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（5）鼓勵老年人積極參與社會。鼓勵老年人積極參與社會是當(dāng)今發(fā)達國家在養(yǎng)老問題上的共識。2002年聯(lián)合國第二屆世界老齡大會中明確提出，老年人是過去、現(xiàn)在和未來的中介，他們的智慧和經(jīng)驗構(gòu)成了社會的生命線。“從工作中退休下來的老年人和那些患病或有殘疾的人，能夠仍然是他們家屬、親友、社區(qū)和國家的積極貢獻者”。鼓勵老年人積極參與社會和發(fā)展、為能夠工作和需要工作的老年人提供機會、讓所有老年人都有機會終身“繼續(xù)學(xué)習(xí)”，是21世紀(jì)老齡化社會所需要的行動目標(biāo)。在這個目標(biāo)下，澳大利亞提出:“鼓勵澳大利亞老年人成為社區(qū)活動的積極參與者”;韓國制訂了一部提高老年人IT能力的法律;荷蘭將“老年人要盡可能長時間地、積極地為社會做貢獻”列為老齡化社會的基本準(zhǔn)則等。通過這些制度和舉措打通老年人參與社會的通道，使老年人更好地融入社會，服務(wù)社會，在此過程中提高健康水平。

（6）盡可能長時間地讓老年人留在家里。家是老年人最理想的養(yǎng)生之地，是充滿親情和回憶的地方，發(fā)達國家一致認(rèn)為，盡可能延長老年人在家里頤養(yǎng)天年的時間是最符人性的養(yǎng)老服務(wù)。因此，“家”是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本落點。如美國，制訂有“老年人全方面照料計劃”，服務(wù)對象是年滿55周歲的人，這些的由其所在州證明，他們的確需要護量院的照料，但又能安全地生活在家里，于是，由“老年人全方位照料計劃”安排服務(wù)人員上門服務(wù)，服務(wù)項目有:日托、醫(yī)療、家庭保健、處方藥、交通、社會服務(wù)、醫(yī)療專家服務(wù)、暫托服務(wù)、必要時聯(lián)系入院和護理院服務(wù)等。這個計劃已經(jīng)由城市擴展到鄉(xiāng)村，由于在鄉(xiāng)村推行此計劃更多地要依靠老年人的家人、鄰居、朋友、教友、志愿者等，政府提供一定的補貼。

（7）養(yǎng)老機構(gòu)社區(qū)化。經(jīng)過長期的實踐，西方開始認(rèn)識到傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)的格局和環(huán)境是一個“缺乏支持和愛心”的地方，給人的印象是消極的，死氣沉沉的，“一個人走向死亡的場所”，于是，從20世紀(jì)70年代開始注意對養(yǎng)老院進行改造，如美國，提出“建設(shè)新一代老年人生活社區(qū)”，包括三個元素:第一，形象:新一代老年人生活社區(qū)是一個鼓勵老年人不斷提高身心健康的地方，老年人成為社區(qū)一分子后，就與興趣相投、相同經(jīng)歷的同齡人生活在一起，整個設(shè)施不但是為了幫助老年人活下去，更是為了讓他們能享受生活。第二，舒適。新一代老年人生活社區(qū)是一個很溫馨的地方，利用創(chuàng)造性的設(shè)計和建筑來滿足老年人的需求。第三，照料質(zhì)量。有專門設(shè)計的項目提供醫(yī)療和監(jiān)護;健康飲食和鍛煉計劃;志趣相同的老年人進行互動的機會;娛樂和購物的機會;感情和精神支持;接觸現(xiàn)代技術(shù)的機會;接受教育的機會。通過以上三個元素，造就出一個十分和諧和令人精神煥發(fā)的環(huán)境，一種安全的、家庭般的氣氛，顯然，養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)格局和建設(shè)思路已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型。

（二）按照老年人口不同的經(jīng)濟、生活狀況，分類分層服務(wù)

從養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)這個特定的角度，可根據(jù)老年人的經(jīng)濟狀況和自理能力把老年人分成三種類型:

一是經(jīng)濟收入中等及以上，并且有穩(wěn)定的收入來源（退休金或養(yǎng)老金），身體健康，自理能力完備，與家人生活在一起，這類老年人，我們稱之為“全能老人”。家庭是這類老年人獲取照料的來源，家庭成員是老人照料的提供者。老年人依靠養(yǎng)老金和社會保障支付所需的生活和照料費用，政府無需提供額外的支持。政府所需提供的服務(wù)為支持性服務(wù)，如與社會發(fā)展同步增長的養(yǎng)老金、完善的社會保障、以及為老年人的活動提供場地、提供社會參與的機會，精神關(guān)愛，以及體育器械、開辦老年大學(xué)、獎勵義工和志愿者等。在這類服務(wù)上，政府投入低。

二是經(jīng)濟收入較低，自理能力有所減弱，但依然保持完整并未喪失，年齡偏大的老年人，他們與家人生活在一起，或者自愿獨自生活在家里，這類老年人，我們稱之為“扶助老人”。這類老年人的部分照料需求已經(jīng)超出家庭的承載力，需要得到來自社區(qū)的幫助，因此，家庭和社區(qū)是這類老年人照料的共同提供者。由于其本身的缺失，在經(jīng)濟來源上，除了老年人自己的養(yǎng)老金和社會保障外，還需要政府提供適當(dāng)補貼。政府向這類老年人提供的服務(wù)為增長性服務(wù)，服務(wù)的目的在于盡可能長時間的保持能力完整性，提高生活質(zhì)量。服務(wù)內(nèi)容如日托、康復(fù)、家庭護理、家務(wù)服務(wù)、健身運動、房屋改造、無障礙設(shè)施建設(shè)、“一鍵通”、“安康通”、助購助醫(yī)、老年餐桌等。在這類服務(wù)上，政府需要做出較多的投入。三是失能老年，這里的失能老人，包括三種類型，一是經(jīng)濟失能（低保及低保邊緣戶）;二是機體失能（多發(fā)于高齡）;

三是照料缺失（獨居）。由于這類老年人的特殊性，機構(gòu)成為向這類老年人提供照料的來源，政府是照料開支的主要或唯一承擔(dān)者，服務(wù)內(nèi)容為醫(yī)療、康復(fù)、臨終關(guān)懷等，他們中的許多人終身以機構(gòu)為安身立命之所，因此將這類服務(wù)稱為“贍養(yǎng)性服務(wù)”。這是政府在這類養(yǎng)老服務(wù)上支持?jǐn)?shù)額往往很高。

（三）從政府社會責(zé)任出發(fā)，建構(gòu)八個平臺，提供六大保障

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府是養(yǎng)老服務(wù)上扮演著重要角色，政府的作用為發(fā)達國家所高度強調(diào)。政府是公共利益的代理人，政府的作用在于彌補市場經(jīng)濟的不足，向全社會成員提供公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與非公共產(chǎn)品的不同之處在于它的“三非性”，即非贏利性，提供者不以贏利為目的;非競爭性，受益者之間沒有利益沖突;非排他性，不存在“如果不支付具有激勵性的價格，就被排除在享受某個產(chǎn)品或服務(wù)之外”的情況，也就是說，全社會成員能夠平等地?fù)碛泻拖碛霉伯a(chǎn)品，不會因經(jīng)濟收入、社會地位、社會身份、教育程度、甚至是年齡、性別、健康等方面的差異而有所不同，在這一點上，政府作為公共利益的代理人，確保社會產(chǎn)品分配的平等性是其不可推卸的社會責(zé)任。作為政府，有責(zé)任為老年人建構(gòu)起完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，我們理解，這里“完善的”表現(xiàn)在八個平臺、六個保障。所謂“八個平臺”，即老年人服務(wù)照料平臺、老年人健康呵護平臺、老年人綜合救助平臺、老年人社會參與平臺、老年人精神關(guān)愛平臺、老年人安全守護平臺、老年人權(quán)利維護平臺、老年人信息管理平臺。所謂“六個保障”，即法律保障、制度保障、社會保障、服務(wù)保障、環(huán)境保障和人力資源保障。通過八個平臺和六個保障建設(shè)實現(xiàn)老年服務(wù)體系完善性。

（四）堅持多元化切入養(yǎng)老服務(wù)

現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的技術(shù)路徑應(yīng)該是多元化切入，既有軟件建設(shè)，也有硬件建設(shè);既有物質(zhì)服務(wù)，也有精神服務(wù);既有健康滿足，也有自我實現(xiàn)滿足，覆蓋老年生活的各個方面，讓老年人全面受益。參照世界衛(wèi)生組織提出的“全球老年友好城市指南”，可以把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的元素析解為以下六條:

1.室外空間與建筑。具體包括:環(huán)境整潔，有隨處可及的衛(wèi)生間和休息座椅。交通規(guī)劃合理，道路防滑，信號燈時間能保證老年人從容通過。公共設(shè)施標(biāo)志明顯，方便尋找。出入建筑無障礙，照明系統(tǒng)完善。公共安全有保障。

2.居住條件。具體包括:居住開銷在老年人可承受范圍之內(nèi)（包括水費、電費、燃氣費、物業(yè)費、垃圾費等）。房屋結(jié)構(gòu)合理，地面平坦，走廊寬度方便輪椅通過，浴室、廁所和廚房設(shè)計合理，空間面積足夠老年人自由活動，基本設(shè)施齊全。生活服務(wù)設(shè)施便利可得，服務(wù)者合格可靠。

3.社會參與。具體包括:建有包括老年人在內(nèi)的各個年齡和各種愛好的人共享的空間和設(shè)施，如公園、娛樂中心、學(xué)校、圖書館、活動中心等，鼓勵代際互動，鼓勵相互交流。提供廣闊多樣的選擇，吸引具有各種潛質(zhì)的老年人參加社會活動，調(diào)動他們的聰明才智。創(chuàng)造各種參與所在地區(qū)的經(jīng)濟、政治、社會、文化的機會，包括志愿服務(wù)和就業(yè)機會。各級政府在制定社會政策特別是有關(guān)民生和老年政策時，吸納老年人參加，讓老年人有機會能夠為社會政策、方針、計劃的制定做出貢獻。

4.社會包容。具體包括:加強公眾教育，增進人們對老年人的了解，增進人們對尊老的社會文化價值的認(rèn)識，提倡尊老愛老。在公共服務(wù)機構(gòu)如銀行、商場、醫(yī)院、以及公交車上，設(shè)有專為老年人考慮的服務(wù)和設(shè)施。在各項社會政策中增加老年服務(wù)方面的內(nèi)容。

5.社區(qū)支持。具體包括:為促進、保持和恢復(fù)健康向老年人提供充分的支持性服務(wù)，如衛(wèi)生保健、生活料理、家政管理、精神撫慰、以及代購和陪護等。自建或借助其他社會力量建設(shè)各種場地和設(shè)施，滿足老年人的健身、娛樂、學(xué)習(xí)、社會交往以及自我實現(xiàn)的需要。定期訪問孤獨老年人，在他們與社會之間建立聯(lián)系。培訓(xùn)和管理服務(wù)人員和志愿者，使之掌握相應(yīng)技術(shù)和溝通技巧。制定緊急預(yù)案，從容應(yīng)對突發(fā)事件。

6.健康服務(wù)。具體包括:醫(yī)院、衛(wèi)生保健院、養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等為老服務(wù)的機構(gòu)健全，設(shè)施完備，交通便利，醫(yī)護人員專業(yè)水準(zhǔn)高，敬業(yè)尊老。提供家庭護理，滿足老年人的特殊需求。定期進行老年健康知識宣傳，科學(xué)保健，科學(xué)用藥，科學(xué)健身，提高老年人的科學(xué)健康素養(yǎng)。鼓勵志愿者為老年人提供健康服務(wù)。

以上六個方面搭建了一個從家里到家外、從物質(zhì)到精神的服務(wù)框架，這也是我們的一個重要思路。