文/本刊記者 程新友

樣本解析

紅先河污染案深度報(bào)道

文/本刊記者 程新友

紅先河，位于黃浦江上游準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)，它儀態(tài)萬(wàn)千，韻致無(wú)窮。經(jīng)年不息的河水滋潤(rùn)著兩岸的土地和人民，是一條名副其實(shí)的母親河。然而，昔日的清澈卻被污濁代替。

2011年3月，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者蔣某為了蠅頭小利，指使司機(jī)董某將多家企業(yè)產(chǎn)生的工業(yè)廢酸，直接傾倒在葉榭鎮(zhèn)紅先河旁的雨水井中，60多噸的廢酸沿著雨水井一路流入了紅先河，致使多項(xiàng)重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，污染了長(zhǎng)達(dá)數(shù)公里的水體，水生、岸生植物枯萎了，魚蝦死亡了，村民們憤怒了。

事發(fā)后，松江區(qū)政府當(dāng)即列為公共突發(fā)事件，立即投入了巨大的人力、物力進(jìn)行處置。作為《刑法》修正案后上海市環(huán)境污染第一案，松江區(qū)人民檢察院黨組、檢察長(zhǎng)高度重視，要求刑檢、民行部門在第一時(shí)間提前介入。

2011年5月，松江區(qū)人民檢察院偵監(jiān)科以涉嫌污染環(huán)境罪將蔣某、董某依法批準(zhǔn)逮捕；同年12月，公訴科依法提起公訴。2012年2月，松江區(qū)人民法院對(duì)他們作出有罪判決。

“污染者在受到刑事處罰的同時(shí)，相關(guān)政府部門應(yīng)積極對(duì)其造成的損失進(jìn)行追償。”一些人認(rèn)為，在環(huán)境污染越來(lái)越受到百姓關(guān)注的今天，如果不嚴(yán)厲打擊，勢(shì)必會(huì)繼續(xù)引發(fā)類似的事件發(fā)生。

這起污染事件已經(jīng)使公共利益受到重大損失，應(yīng)通過(guò)這起事件率先建立起環(huán)境公益訴訟相關(guān)配套的機(jī)制，把科技、行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段結(jié)合起來(lái)，形成一整套治理水污染、大氣污染等問(wèn)題的機(jī)制。

盡管罪犯已被繩之以法，但公共利益的受損卻未得到彌補(bǔ)。誰(shuí)來(lái)為哭泣的紅先河維權(quán)？誰(shuí)來(lái)為村民們維權(quán)？污染者負(fù)擔(dān)的法律原則怎樣得以體現(xiàn)？

法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)仁不讓。該案是《刑法修正案》（八）實(shí)施后，上海市以涉嫌污染環(huán)境罪批準(zhǔn)逮捕的第一起案件。這是全新的探索，知之非艱，行之維艱。

檢察機(jī)關(guān)力挺環(huán)保公益訴訟

“這是很有意義的事，但也是很難的事?！彼山瓍^(qū)人民檢察院民行科科長(zhǎng)周玲檢察官望著窗外，陽(yáng)光明媚，藍(lán)天白云，深切體會(huì)到了推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的意義。

環(huán)境與我們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)。最近，北方霧霾、PM2.5、黃浦江漂流死豬，這些詞匯繃緊著大家的神經(jīng)，人們也更加意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。

民事行政檢察科作為檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，具有法律監(jiān)督職能。在松江區(qū)人民檢察院批捕兩名犯罪嫌疑人以后，民事行政檢察部門第一時(shí)間介入，了解案情。多次走訪環(huán)保、水務(wù)等相關(guān)部門后，他們進(jìn)一步了解到，紅先河位于黃浦江上游準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，污染事件發(fā)生后，松江區(qū)政府已經(jīng)把此次事件定義為突發(fā)公共事件，當(dāng)即投入大量人力物力進(jìn)行處置。經(jīng)過(guò)三個(gè)月的治理，河道水質(zhì)已恢復(fù)到了原來(lái)的正常指標(biāo)要求，經(jīng)財(cái)務(wù)決算，共實(shí)際花費(fèi)88.7萬(wàn)多元，由政府財(cái)政撥款支付。

“環(huán)境污染是由犯罪嫌疑人的違法行為造成的，卻由政府部門承擔(dān)了治理責(zé)任，犯罪嫌疑人是否要對(duì)污染環(huán)境的違法行為承擔(dān)治理和賠償責(zé)任？盡管他們被追究了刑事責(zé)任，為污染環(huán)境的違法行為付出了代價(jià)，但是否因此而免除了其他責(zé)任呢？”周玲檢察官說(shuō)。

“我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因此，無(wú)論是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，還是依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》，只要對(duì)環(huán)境造成損害的，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，而不論他之前有無(wú)承擔(dān)刑事責(zé)任或行政責(zé)任。在這種情況下，作為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法律監(jiān)督職責(zé)?！敝芰釋?duì)此解釋說(shuō)。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)以何種方式介入，則出現(xiàn)三種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為可以由公訴部門提起附帶民事訴訟；一種意見(jiàn)認(rèn)為可以由檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟；還有一種意見(jiàn)認(rèn)為可以由民事行政檢察部門進(jìn)行督促起訴。

“對(duì)于刑事附帶民事訴訟，我國(guó)刑事訴訟法是有明文規(guī)定，如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。但是，我們考慮到環(huán)境污染類案件訴訟的一些特殊性，這種方式并不太適合；對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟這種方式，盡管有不少地方進(jìn)行過(guò)積極的探索，也有一些地方性聯(lián)合發(fā)文，并且也有比較成功的案例，但我們認(rèn)為，一是直接提起可能缺乏充足的法律依據(jù)，二是如果存在合適的訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)基于其客觀中立的監(jiān)督者身份，也不宜直接提起。相比較而言，通過(guò)督促相關(guān)部門依法履職，提起環(huán)境公益訴訟，更符合檢察機(jī)關(guān)的職能定位，既履行了法律監(jiān)督職能，維護(hù)了社會(huì)公共利益，又沒(méi)有越俎代庖。所以，我們選擇了以督促起訴的方式進(jìn)行監(jiān)督?！敝芰峤榻B說(shuō)。

近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境訴訟陷入了怪圈：一方面環(huán)境污染事件日益增多且屢禁不止，群眾不時(shí)地投訴；另一方面，在公共利益遭到嚴(yán)重?fù)p害的情況下，鮮有人拿起法律武器來(lái)遏制肆意破壞環(huán)境的行為，致使環(huán)境污染者逃脫應(yīng)有的法律制裁。分析其原因，在于我國(guó)環(huán)境訴訟上存在主體缺位的尷尬，致使環(huán)境損害局面不能及時(shí)得到挽救。

面對(duì)非法污染河流，如果公民提起公益訴訟，由于個(gè)人起訴資格不足，法院很難立案；若提起民事訴訟，高昂的訴訟成本會(huì)讓他們望而卻步，因?yàn)榧词箘僭V，法院通常是判決被告返還屈指可數(shù)的環(huán)境補(bǔ)償金，而原告卻要因此支付大量時(shí)間、精力和金錢。有些受到損害的單位雖符合起訴主體資格，但由于思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為提起民事訴訟過(guò)于麻煩，或認(rèn)為集體遭受一點(diǎn)損失并無(wú)大礙，因此對(duì)起訴積極性不是很高。于是，環(huán)境污染訴訟往往會(huì)陷入這個(gè)“怪圈”：個(gè)人環(huán)境公益訴訟因主體不合格難被法院受理，擁有資格的部門單位卻很少主動(dòng)提起訴訟。

面對(duì)這種現(xiàn)象，“環(huán)境污染督促起訴”或許可以激勵(lì)更多的部門提起環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，監(jiān)管部門或國(guó)有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國(guó)有單位履行職責(zé)，依法提起訴訟。

在世界各國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的特設(shè)機(jī)關(guān)已很普遍，例如美國(guó)和德國(guó)。檢察機(jī)關(guān)作為最高法律秩序和道德的代表者，介入民事訴訟，可以擴(kuò)大司法對(duì)社會(huì)的間接管理功能，對(duì)社會(huì)有益。

誰(shuí)來(lái)當(dāng)原告

理論上，原告就是監(jiān)管部門，找到監(jiān)管部門就找到原告了，但實(shí)踐中往往沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。水體遭受污染，誰(shuí)是監(jiān)管部門呢？

一般人認(rèn)為應(yīng)該是水務(wù)或環(huán)保部門，那究竟是不是這兩個(gè)部門呢？帶著這些疑問(wèn)，由松江區(qū)院副檢察長(zhǎng)陸一凡帶隊(duì)，先后進(jìn)行了上門走訪，進(jìn)一步了解實(shí)踐中各部門的職能分工，同時(shí)，也走訪了紅先河所在地的鎮(zhèn)政府。經(jīng)過(guò)了解，他們發(fā)現(xiàn)，在不同的層面上，環(huán)保、水務(wù)以及鎮(zhèn)政府都有一定的監(jiān)督管理職責(zé)，并且也有相應(yīng)的法律依據(jù)。其中，根據(jù)《上海市河道管理?xiàng)l例》第五條的規(guī)定，河流所在地的鎮(zhèn)政府對(duì)鎮(zhèn)管河道具有管理職責(zé)。

“我們除了要確定監(jiān)管部門以外，還要考慮監(jiān)管部門是否具備訴訟法上的起訴主體資格，也就是說(shuō)監(jiān)管部門能不能作為原告，是不是具有原告的主體資格。因?yàn)閷?shí)踐中，有些承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的部門可能是內(nèi)設(shè)或派出機(jī)構(gòu)，比如，紅先河所在地的水務(wù)管理部門，雖然根據(jù)有關(guān)規(guī)定，河流所在地的水務(wù)管理部門也具有管理職責(zé)，但經(jīng)我們調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，它是區(qū)水務(wù)部門的派出機(jī)構(gòu)，屬于二級(jí)法人，在訴訟法上，不具備訴訟的主體資格。因此，我們?cè)诖_定向誰(shuí)進(jìn)行督促時(shí)，這些因素都是需要考慮的?！?/p>

水務(wù)、環(huán)保部門、紅先河所在地的鎮(zhèn)政府，都對(duì)環(huán)境負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，督促起訴對(duì)象還要具有訴訟法上的主體資格，那最終確定哪家應(yīng)該作為案件的原告呢？

由于相關(guān)監(jiān)管部門在處置污染事件過(guò)程中，都扮演了不同角色、承擔(dān)了不同的任務(wù)，考慮到各種實(shí)際情況，具體由誰(shuí)來(lái)出面更加合適，還是有不同意見(jiàn)的。經(jīng)反復(fù)斟酌，最終認(rèn)為由紅先河所在地的鎮(zhèn)政府作為訴訟的原告更加合適。根據(jù)《上海市河道管理?xiàng)l例》的規(guī)定，受污河流所在的鎮(zhèn)政府對(duì)鎮(zhèn)管河道負(fù)有管理職責(zé)，且具有訴訟主體資格，其次政府財(cái)政撥款經(jīng)由鎮(zhèn)財(cái)政支付，由它代表政府追回更加合情合理。

最后，檢察機(jī)關(guān)向紅先河所在地鎮(zhèn)政府制發(fā)了檢察建議，建議鎮(zhèn)政府依法提起民事訴訟，追究相關(guān)責(zé)任人員民事賠償責(zé)任，以挽回因污染環(huán)境造成的政府財(cái)產(chǎn)損失。

紅先河所在地鎮(zhèn)政府很重視，采納了檢察機(jī)關(guān)的建議。開始積極搜集證據(jù)、撰寫訴狀，并且聘請(qǐng)了專業(yè)律師作為案件的訴訟代理人，經(jīng)過(guò)精心準(zhǔn)備后，很快向法院提起了訴訟，同時(shí)，也向法院申請(qǐng)了財(cái)產(chǎn)保全措施。

松江區(qū)人民法院首先確認(rèn)了鎮(zhèn)政府的訴訟主體資格，認(rèn)為根據(jù)《上海市河道管理?xiàng)l例》，鎮(zhèn)政府是鎮(zhèn)管河道的主管單位，有權(quán)作為原告主體進(jìn)行訴訟，鎮(zhèn)政府的主體資格適格。

環(huán)境公益訴訟守護(hù)美麗家園

最后，法院判決蔣某承擔(dān)88.7萬(wàn)余元的賠償責(zé)任，董某對(duì)全部款項(xiàng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；判決生產(chǎn)危險(xiǎn)廢物的三家化工企業(yè)，按照從中運(yùn)出的傾倒廢酸數(shù)量及在本次環(huán)境污染事故中的作用，酌情確定三家化工企業(yè)分別對(duì)蔣某應(yīng)當(dāng)賠償?shù)目铐?xiàng)承擔(dān)65%、20%以及15%的連帶賠償責(zé)任。也就是說(shuō)，如果兩人無(wú)力支付判決的款項(xiàng)，則由三家化工企業(yè)分別在一定的比例范圍內(nèi)來(lái)承擔(dān)。

本案的處理，對(duì)污染環(huán)境者敲響了警鐘。從《刑法修正案》（八）實(shí)施后，松江區(qū)人民檢察院以涉嫌污染環(huán)境罪批準(zhǔn)逮捕肇事者，到上海法院首次以判決形式支持環(huán)保領(lǐng)域的督促起訴，這個(gè)案子有重大的意義：一是以督促起訴的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，將環(huán)保領(lǐng)域的公共利益納入司法保護(hù)程序；二是以訴訟的方式追回全部損失，真正落實(shí)了環(huán)保法上的“污染者負(fù)擔(dān)”原則；三是通過(guò)個(gè)案監(jiān)督達(dá)到了警示和懲戒污染者的效果。

“誰(shuí)不希望頭頂?shù)奶炜照克{(lán)？誰(shuí)不希望腳下的大地如茵？誰(shuí)不希望身邊的河水清澈？今天，公益訴訟已寫入修改后的《民事訴訟法》，我們所作的努力雖是民事行政檢察多元化監(jiān)督工作的一小步，卻是以督促起訴方式推動(dòng)公益訴訟的一大步！”

鏈接：“兩會(huì)”建言

從2013年1月1日起施行的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》，首次將公益訴訟制度寫入民事訴訟法，其中就包含了環(huán)境公益訴訟。修改后的民事訴訟法規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國(guó)立法史上一個(gè)跨越式的突破，由此揭開了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的新篇章。

但是，相關(guān)實(shí)施細(xì)則還有待進(jìn)一步具體化。2013年全國(guó)“兩會(huì)”中，全國(guó)人大代表、上海市環(huán)保局局長(zhǎng)張全建議，因環(huán)境污染損害公共環(huán)境利益的，應(yīng)支持提起公益訴訟，但相關(guān)法律還需要對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體、訴訟標(biāo)的等內(nèi)容作出規(guī)定，以便該項(xiàng)制度能夠付諸實(shí)踐。

目前，環(huán)境污染越來(lái)越呈現(xiàn)區(qū)域（流域）性的特征，而區(qū)域（流域）性環(huán)境污染單靠某一地區(qū)努力，無(wú)法達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，需要整個(gè)區(qū)域齊心協(xié)力，共同采取措施，形成聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

張全建議，《環(huán)境保護(hù)法》明確政府有保障公民享受良好生活環(huán)境的權(quán)利。要求各級(jí)地方人民政府明確本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，編制地區(qū)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任書，并向上級(jí)人民政府和同級(jí)人大備案。

“應(yīng)明確建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，并作分類管理。加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度也很重要。”張全在提交的這份《環(huán)境保護(hù)法》建議修改稿中特別注明：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、土壤污染防治、生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染、歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境集中整治。禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，城鎮(zhèn)居民區(qū)，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)。

張全還特別提及，因環(huán)境污染損害公共環(huán)境利益的，有關(guān)地方人民檢察院，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能的部門，以及經(jīng)依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，可以依法向人民法院提起訴訟，要求污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。