文/明明 祥祥

財(cái)經(jīng)委：說(shuō)說(shuō)服務(wù)代表議案的那些事

文/明明 祥祥

提出議案，是人大代表履職的法定形式。為代表議案的提出、審議、辦理做好服務(wù)也是人大工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)。

事前服務(wù)助策劃

協(xié)助代表收集信息、開(kāi)展調(diào)研、組織材料，使議案既符合議案的要求，又充分反映代表意志，是提高議案質(zhì)量、保障代表履職的有效方法。

話(huà)說(shuō)2008年1月市十三屆人大一次會(huì)議前的一天，我們正忙碌著整理東西準(zhǔn)備進(jìn)駐會(huì)場(chǎng)，手機(jī)響了。原來(lái)是市人大代表、寶山區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任曹兆麟。她說(shuō)，她第一年擔(dān)任市人大代表，寫(xiě)了一個(gè)議案，但吃不準(zhǔn)能不能被大會(huì)接受，想請(qǐng)我們幫忙看看。

原來(lái)，隨著航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，外環(huán)隧道因?yàn)榇罅考ㄍㄐ卸鴵矶虏豢?，影響到寶山的發(fā)展，市民意見(jiàn)也很大。曹代表和其他幾位代表歷時(shí)一個(gè)月調(diào)研，寫(xiě)成了議案，建議市里對(duì)北部交通規(guī)劃進(jìn)行重組。我們?cè)敿?xì)向曹代表介紹了人大關(guān)于議案的規(guī)定，就議案提出的要求是否屬于人大職責(zé)進(jìn)行討論。要求市里對(duì)交通規(guī)劃進(jìn)行重組，顯然是對(duì)政府工作提出的意見(jiàn)，而代表的本意是希望人大推動(dòng)這項(xiàng)工作。人大推動(dòng)這項(xiàng)工作可以采用的法定履職形式很多，比如重大事項(xiàng)決定、聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、代表視察等。據(jù)此，我們協(xié)助曹代表對(duì)議案內(nèi)容進(jìn)行重組，使之符合案由、案據(jù)和方案的形式要件規(guī)定，對(duì)議案提出的建議方案按照通過(guò)人大依法履職推動(dòng)工作的思路進(jìn)行調(diào)整。

最終，由曹代表領(lǐng)銜及29位代表附議，提交的“關(guān)于建議制定《市人大關(guān)于完善上海國(guó)際航運(yùn)中心北部道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的決定》”、“關(guān)于聽(tīng)取審議《市政府關(guān)于上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)配套道路規(guī)劃與實(shí)施情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告》”兩件議案，經(jīng)大會(huì)審查被列為正式議案，還引起了媒體關(guān)注。有媒體指出，這是人代會(huì)第一次出現(xiàn)要求人大對(duì)具體事項(xiàng)行使監(jiān)督權(quán)的代表議案。有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)高度重視，人代會(huì)結(jié)束不久，就組織市人大代表實(shí)地視察，著力推進(jìn)問(wèn)題的解決。時(shí)光荏苒，事情雖然過(guò)去了五年，但曹代表在講述她怎么當(dāng)好代表的經(jīng)歷時(shí)，依然對(duì)她履職第一年提交的這兩份議案津津樂(lè)道。

事中服務(wù)重推動(dòng)

有些議案提出的問(wèn)題既宏觀又前瞻。這樣的議案好是好，可辦起來(lái)難，不易辦出結(jié)果。因此，我們?cè)趨f(xié)助委員會(huì)做好議案審議時(shí)，常常琢磨，怎樣才能使議案提出的問(wèn)題真正引起重視，引思考致解決。

話(huà)說(shuō)2012年1月的人代會(huì)上，市人大代表、上海社科院法學(xué)所研究員顧肖榮提交了“率先制定《上海市金融消費(fèi)者保護(hù)條例》”的議案。一時(shí)間，媒體連篇報(bào)道，認(rèn)為“金融消費(fèi)者的春天要到了”。然而從法理和現(xiàn)行民商事法律來(lái)審視，“金融消費(fèi)者”還不是法律概念，內(nèi)涵、外延都不明確，與消保法中的“消費(fèi)者”是何關(guān)系？雖然上海率先立法可以填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白，但法律依據(jù)呢？金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是否屬于“金融基本制度”？地方率先立法是否超越或創(chuàng)設(shè)基本民事制度？

討論中，大家感到，金融立法總體屬中央事權(quán)，待國(guó)家立法后再議較為妥當(dāng)。但金融消費(fèi)者保護(hù)既是熱點(diǎn)也是難點(diǎn)，這樣簡(jiǎn)單處理太過(guò)官樣，有負(fù)代表和社會(huì)期待，需要我們主動(dòng)作為推動(dòng)國(guó)家立法。于是我們與顧代表和對(duì)此問(wèn)題素有研究的全國(guó)人大代表林蔭茂以及全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)溝通，提出“在組織本市有關(guān)部門(mén)開(kāi)展研究論證的同時(shí)，委托全國(guó)人大代表向3月份召開(kāi)的全國(guó)人代會(huì)提出議案”。隨后我們配合林代表為向全國(guó)人大提出議案做了大量準(zhǔn)備。

全國(guó)人代會(huì)上，林代表提交的《建議制定＜金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法＞的議案》，被全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳確定為重點(diǎn)建議。三個(gè)月之后的6月12日，無(wú)錫，人民銀行2012年重點(diǎn)建議和重點(diǎn)提案辦理工作調(diào)研會(huì)召開(kāi)。林代表特意邀請(qǐng)顧代表和財(cái)經(jīng)委辦公室共同赴會(huì)。也就是在2012年，我們?cè)诟鞔竺襟w上看到了更多的“金融消費(fèi)者”的概念和討論。

事后服務(wù)抓轉(zhuǎn)化

按常規(guī)，委員會(huì)將議案審議結(jié)果向人大常委會(huì)報(bào)告后，委員會(huì)的議案工作也告一個(gè)段落。但“案結(jié)事了”了嗎？議案中很多有價(jià)值的建議，如果審議后就束之高閣，于代表、于人大、與社會(huì)都是莫大的浪費(fèi)。那該怎么辦呢？

話(huà)說(shuō)2010年市人大財(cái)經(jīng)委主持的《預(yù)付式消費(fèi)卡監(jiān)管及立法可行性研究》課題引發(fā)監(jiān)管部門(mén)和市場(chǎng)業(yè)界的“圍觀”。課題的選題就源于代表議案辦理方式的一次創(chuàng)新。這年1月，市人大代表薄海豹提出了關(guān)于“開(kāi)展地方立法，加強(qiáng)預(yù)付式消費(fèi)卡資金監(jiān)管”的議案。委員會(huì)調(diào)研認(rèn)為，雖然馬上立法基礎(chǔ)不具備，但是，一方面，預(yù)付式消費(fèi)卡發(fā)展快，數(shù)量大，金額巨，糾紛不斷，另一方面，預(yù)付式消費(fèi)卡發(fā)行情況不清，監(jiān)管部門(mén)不定，監(jiān)管路徑方法不明，監(jiān)管實(shí)踐缺乏，所以對(duì)如何監(jiān)管開(kāi)展研究必要而緊迫。這既是人大對(duì)事關(guān)群眾切身利益問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)督、推動(dòng)政府工作的體現(xiàn)，也是把代表議案轉(zhuǎn)化為人大立法監(jiān)督項(xiàng)目“儲(chǔ)備”，為今后的人大工作進(jìn)行“前期孵化”。

市人大財(cái)經(jīng)委牽頭，與市立法研究所和市行政法制研究所組成課題組，歷時(shí)7個(gè)月，全面了解本市預(yù)付消費(fèi)卡市場(chǎng)現(xiàn)狀，論證議案提出的預(yù)付卡監(jiān)管立法的必要性、可行性，對(duì)單用途和多用途預(yù)付式消費(fèi)卡的發(fā)行、使用、資金監(jiān)管等環(huán)節(jié)涉及的管理對(duì)象、范圍、突出問(wèn)題及相關(guān)法理、法律關(guān)系、解決思路等進(jìn)行研究，提出了完善監(jiān)管的重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)。

課題完成一年后的2012年9月，商務(wù)部和人民銀行相繼頒布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》和《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》。課題提出的很多制度設(shè)計(jì)從中都可以看到影子。