文/余志強

執(zhí)法檢查揭開食品安全之“難”

文/余志強

2013年，食品安全法執(zhí)法檢查再次成為市人大常委會的重點監(jiān)督項目。

“力度空前，問題不斷”——面對近年來食品安全的“治”與“亂”，很多人恐怕都會發(fā)出這樣的感慨。一方面，現(xiàn)在全社會對食品安全的重視可謂前所未有。遠的不說，僅在最近兩三個月內(nèi)，國家就先后采取了設立食品藥品監(jiān)督管理總局、出臺嚴懲食品安全違法犯罪司法解釋等重大舉措，國務院領導強調(diào)要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度。另一方面，食品安全領域的“壞消息”一直沒有消停過，同樣是在最近兩三個月內(nèi)，“假羊肉”、“毒生姜”、“鎘大米”等輪番上陣，一次次地刺激著公眾的神經(jīng)。

鑒于食品安全的這種“現(xiàn)實表現(xiàn)”，將其歸入“老大難”之列是恰當不過的。究竟難在何處？透過常委會持續(xù)多年的執(zhí)法檢查，讓我們且對其中“難度系數(shù)”較大者嘗試作些梳理。

“難”之一：“上游”與“下游”

食品安全是一個從“田頭”到“餐桌”的長鏈，要在“下游”的日常生活中吃到安全健康的食品，離不開“上游”食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的安全可靠。受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染等多種因素的影響，當前我國食用農(nóng)產(chǎn)品的安全狀況依然不容樂觀。盤點去年以來出現(xiàn)的“速生雞”、“毒生姜”、“鎘大米”等“新熱點”，歸根結底都是種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)存在漏洞。從上海來看，食品安全法實施以來，地產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢合格率持續(xù)提高，如蔬菜農(nóng)殘檢測合格率在2009之前僅為96%左右，目前一直穩(wěn)定在99%以上。但與此同時，安全隱患仍然存在。就拿農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品來說，雖然上海已禁止生產(chǎn)、銷售和使用甲胺磷等高毒農(nóng)藥，但部分外來務農(nóng)人員私自攜帶或網(wǎng)上購買禁用農(nóng)藥，以及超劑量、超范圍、不按規(guī)定的安全間隔期使用農(nóng)藥等情況多有發(fā)生。尤其是一些“散戶”安全責任意識不強、安全用藥知識不夠，不能做到規(guī)范使用農(nóng)藥等投入品，影響了食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全?！吧嫌巍钡陌踩[患，通過生產(chǎn)、加工、餐飲等渠道的逐一傳遞，給“下游”的食品消費帶去“不安全因素”。另外不容忽視的是，上海是特大型食品消費型、輸入型城市，對外依存度很高，輸入食品是另一種意義上的“上游”。在監(jiān)管上如何兼顧“市內(nèi)”與“市外”兩類源頭，對入滬食品進行有效把關，面臨的難度不小。

“難”之二：“安全需要”與“市場需求”

回顧歷史，食品安全是伴隨著“吃得上”、“吃得飽”向“吃得好”轉變的過程而日益受到各方重視的。但問題在于，因為經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，當前在大部分人非常在意是否“吃得好”之際，也有不少人由于經(jīng)濟收入、消費便利等原因，需要解決的還是“吃得上”和“吃得飽”。同時，雖然我國總體上食品比較富足，但人口眾多的現(xiàn)實國情沒變，保證“數(shù)量安全”依然和保障“質(zhì)量安全”同等重要，跳開數(shù)量談質(zhì)量并不現(xiàn)實。這些因素，都決定了現(xiàn)階段還難以簡單地就安全論安全。舉個例子，不知道“無證無照”食品不安全的人恐怕很少，但長期以來食品“無證無照”卻始終“趕之不盡”、“關之不絕”，甚至很多大學周邊都有“黑暗料理”在頑強生存、蓬勃發(fā)展。監(jiān)管部門普遍反映“無證無照”食品執(zhí)法取締難、成本高、易回潮，其中很重要的原因就在于存在龐大的“市場需求”?？梢灶A見，在未來一段長時期內(nèi)，食品“安全需要”與“市場需求”之間的矛盾將會持續(xù)，要真正做到“統(tǒng)籌兼顧”、“疏堵結合”，困難并不少。

“難”之三：“他律”與“自律”

人們常說，“好的食品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的”，食品生產(chǎn)經(jīng)營者也因此被視作食品安全的“第一責任人”?，F(xiàn)在的困難在于，如何推進“第一責任”有效落地，而不是變成懸在半空的口號。顯然，在當前全社會誠信體系不健全、總體誠信度不高的現(xiàn)實環(huán)境下，在食品行業(yè)實現(xiàn)誠信突破絕非易事。正因為如此，對“黑名單”等手段的期望值也不宜太高。依靠各種食品行業(yè)協(xié)會自治可能是一條路，但時下的食品類協(xié)會普遍處于“小散弱”狀態(tài)，且部分協(xié)會“二政府”色彩較濃，要想將其培育壯大并有效發(fā)揮作用，尚需從制度建設、功能轉型、人財物保障等方面一件一件地去克服困難，需要費時、費力。

“難”之四：“95%”與“5%”

兩者所指，分別是食品的合格率與不合格率。如據(jù)本市有關部門統(tǒng)計，2012年本市食品監(jiān)測總體合格率為94%，其中與市民生活密切相關的重點食品的監(jiān)測合格率在“95%”以上。對數(shù)值的高低，“官方版本”與民間看法可能有所差異，但對食品安全工作的實質(zhì)性影響不大，即使 90%、85%也并不能算“低分”。真正稱得上“難”的，是“官”與“民”的側重不同，監(jiān)管者多強調(diào)“95%”，以此印證監(jiān)管效果；而民眾往往本著“零容忍”的精神盯住“5%”，追問到底哪些不合格、為什么不合格、不合格食品去了哪里等等。兩種觀點由于角度不同，都有道理，但此種差異并不只是停留于認知層面，而是實實在在地影響著老百姓的食品安全信心。以社會經(jīng)常熱議的嬰幼兒配方奶粉為例，盡管本市相關政府部門嚴格監(jiān)管生產(chǎn)企業(yè)、每周抽檢流通奶粉，甚至采用駐廠監(jiān)督等“保姆式”的監(jiān)管方式，而且每次抽檢產(chǎn)品質(zhì)量均告合格，但“爸爸媽媽”們對國產(chǎn)奶粉信心不足、信任不高等心態(tài)還是十分普遍。由此可見，要在“95%”和“5%”上面“統(tǒng)一認識”，扭轉老百姓對食品安全的“老不信”，將會是監(jiān)管部門需要長期應對的艱巨挑戰(zhàn)。

“難”之五：“打”與“扶”

毫無疑義，民以食為天，對待食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動理當嚴上加嚴。近幾年來，本市對食品安全的監(jiān)管力度不斷加大。2012年，全市食品安全監(jiān)管部門共開展日常巡查、監(jiān)督檢查和專項執(zhí)法檢查40余萬次，發(fā)現(xiàn)問題2.3萬戶次，立案處罰11798件，同比增加47%；罰沒款8398萬元，同比增加60%；注銷或吊銷各類食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)證照1.7萬張，同比增加138%。在這樣的高壓態(tài)勢下，一大批安全不過關的“壞企業(yè)”被逐出市場。但在對此歡呼鼓舞的同時，也有必要對“嚴打”的各種可能后果進行全面預估。正像每個人都難免會犯錯誤一樣，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)出現(xiàn)一些“小毛小病”也屬正常。對出問題的企業(yè)通通一棍子打死固然解氣、省事，但是否會出現(xiàn)管住了“好企業(yè)”、看牢了“管得到”的企業(yè)，卻給“差企業(yè)”特別是“管不到”的企業(yè)和地下窩點創(chuàng)造更大的生存發(fā)展空間呢？或者，由于食品行業(yè)利潤微薄、風險凸顯，會不會促使一些“好企業(yè)”主動萌生退意呢？從長遠來看，解決食品安全問題還得靠發(fā)展，如何把“懲劣”與“扶優(yōu)”結合起來，逐步提高食品產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展水平，也是擺在政府和有關管理部門面前的一道待解難題。

根據(jù)初步安排，市人大常委會將于6月中下旬聽取和審議市政府關于本市貫徹實施《中華人民共和國食品安全法》和《上海市實施食品安全法辦法》情況報告，及市人大常委會的執(zhí)法檢查報告，為這些難題“求解”。