劉英

摘 要：自2007年《關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》頒布實(shí)施的師范生免費(fèi)教育是我國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)教育公平戰(zhàn)略和促進(jìn)教師教育發(fā)展而實(shí)施的一項(xiàng)由“政府埋單”的特殊傾斜政策，帶有一定的強(qiáng)制性和封閉性。采用公共政策分析方法——溫特（Winter，1990）提出的“規(guī)劃過程/執(zhí)行結(jié)果”教育政策執(zhí)行理論模式作為分析框架對(duì)“師范生免費(fèi)教育”政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析和探討該項(xiàng)政策有望促進(jìn)師資教育改革，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育質(zhì)量水平，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，但應(yīng)要解決很多政策失真難題。

關(guān)鍵詞：免費(fèi)師范生；政策實(shí)質(zhì)；利益沖突；執(zhí)行；結(jié)果

中圖分類號(hào)：G650 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）11-0362-03

2007年“兩會(huì)”期間由溫家寶代表政府宣布展現(xiàn)教育公平的若干舉措，并于同年5月9日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），宣布從2007年秋季入學(xué)的新生起，在教育部直屬的6所師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育。這一政策的推行期望有助于教師社會(huì)地位的提升和生活質(zhì)量的提高，從而吸引越來越多的優(yōu)秀學(xué)子投身教育事業(yè)，為我國(guó)中小學(xué)教育的發(fā)展、地域間教育資源的均衡起到促進(jìn)和協(xié)調(diào)作用。政策出臺(tái)至今，社會(huì)各界對(duì)該政策的評(píng)論褒貶利弊，眾說紛紜，但多糾于理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾，而對(duì)政策執(zhí)行過程效果著墨較少。本文嘗試采用公共政策分析方法對(duì)“師范生免費(fèi)教育”的政策規(guī)劃、執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和探討，客觀論證其政策實(shí)質(zhì)。

一、分析框架

教育政策屬于公共政策范疇，政策過程是指發(fā)生于政治制度中的一系列時(shí)間或環(huán)節(jié)，這些事件或環(huán)節(jié)包括政府考慮解決某一公共問題的多種方案，從中選擇一種方案實(shí)施，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。筆者借鑒公共政策分析方法，引入第三代教育政策執(zhí)行理論模式—溫特（Winter，1990）提出的“規(guī)劃過程/執(zhí)行結(jié)果”模式作為本文師范生免費(fèi)教育政策執(zhí)行分析框架。溫特一改“從上到下，從下到上”單一分析角度，從多方、動(dòng)態(tài)、融合的角度去探討政策執(zhí)行過程（如圖1所示）。

溫特認(rèn)為，對(duì)政策執(zhí)行的研究必須考察下列方面。

1.規(guī)劃過程

長(zhǎng)期以來政策規(guī)劃與政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性研究一直頗受忽略，事實(shí)上，政策規(guī)劃對(duì)政策執(zhí)行的影響很大，可從下列各種關(guān)系觀察出，沖突：沖突性愈高，則妥協(xié)性愈大，執(zhí)行時(shí)不確定性愈高；因果理論：對(duì)政策規(guī)劃者的支持愈高，政策執(zhí)行就愈順暢；象征性：政策若能讓執(zhí)行者解決問題實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，熱忱投入就越高；注意力：注意力愈強(qiáng)，參與的時(shí)間愈長(zhǎng)，則愈能引起投入，成功的機(jī)會(huì)就愈大。

2.執(zhí)行過程

必須注意執(zhí)行過程中的三種行為，才能使執(zhí)行趨于完善。一是組織與組織之間的執(zhí)行行為：政策執(zhí)行過程中應(yīng)將各組織之間的影響力加強(qiáng)，并加以整合；二是基層官員行為要促進(jìn)認(rèn)同感及一致性，以減少阻力的產(chǎn)生；三是目標(biāo)團(tuán)體行為：在建構(gòu)整合型模式時(shí)，應(yīng)將目標(biāo)團(tuán)體的行為納入執(zhí)行過程中[1]。

3.執(zhí)行結(jié)果

執(zhí)行結(jié)果的成與敗是很難界定的，但政策執(zhí)行學(xué)者可提供若干評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：一是從官方角度：執(zhí)行結(jié)果與官方目的比較；二是從利益相關(guān)人的角度：執(zhí)行過程中擁有各種利益不同的行動(dòng)者的利益相互比較；三是從問題解決的角度：結(jié)果能否解決社會(huì)問題的程度相互比較[2]。

二、免費(fèi)師范生教育政策執(zhí)行過程分析

1.沖突

新的制度必然導(dǎo)致新的政策產(chǎn)生，免費(fèi)師范教育政策是一種強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物，經(jīng)歷了：免費(fèi)——收費(fèi)——免費(fèi)；隱形契約——顯性契約的過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的免費(fèi)政策不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的免費(fèi)政策，它是對(duì)既得利益集團(tuán)各種利益的一種調(diào)整，但這種調(diào)整并不是在取得一致性贊同的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而是由國(guó)家政府強(qiáng)制運(yùn)作的。這種“非帕累托改進(jìn)”式的政策變遷（即通過調(diào)整利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集團(tuán)會(huì)受到損害[3]）違背一些人（或集團(tuán)）的利益，而這些人（或集團(tuán)）可能并不按這一政策來要求規(guī)范自己的行為甚至采取抵制行為，利益沖突將不可避免，政策執(zhí)行的效率也將受到影響。

第一，各地區(qū)之間的利益沖突。師范生免費(fèi)教育政策是一項(xiàng)由“政府埋單”的特殊傾斜政策，試圖向弱勢(shì)地區(qū)傾斜改善其義務(wù)教育資源缺乏和教育質(zhì)量低下的現(xiàn)狀。政策規(guī)定試點(diǎn)師范大學(xué)招生主要面向中西部地區(qū)的考生，畢業(yè)后回生源地中小學(xué)任教10年以上。同時(shí)，中央財(cái)政將給予接收免費(fèi)師范畢業(yè)生的中西部地區(qū)一定的支持。這種政策規(guī)定明顯有利于中西部地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展，即獲得優(yōu)質(zhì)的教師資源，相反東部地區(qū)將對(duì)這部分人力資本無(wú)權(quán)問津，這對(duì)于義務(wù)教育仍然不發(fā)達(dá)的一些東部地區(qū)是一種不公平之舉，更是一種強(qiáng)制的損失。例如在GDP收入年年排全國(guó)第一的廣東省仍然有經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和教育資源落后的地區(qū)，它們對(duì)優(yōu)質(zhì)師資的需求量依然大，這無(wú)疑是一種利益的損害。

第二，各高校之間的利益沖突。師范生免費(fèi)教育政策只面向教育部直屬的6所師范大學(xué)，《辦法》規(guī)定部屬師范大學(xué)要抓住實(shí)行師范生免費(fèi)教育的良好機(jī)遇，圍繞培養(yǎng)造就優(yōu)秀教師和教育家的目標(biāo)，大力推進(jìn)教師教育改革，特別要根據(jù)基礎(chǔ)教育發(fā)展和課程改革的要求，精心制定教育培養(yǎng)方案。要安排名師授課，選派高水平教師擔(dān)任師資教育課程教學(xué)，建立師范生本科培養(yǎng)導(dǎo)師制度。加強(qiáng)師德教育，強(qiáng)化實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)，要把培養(yǎng)優(yōu)秀中小學(xué)教師的工作作為評(píng)價(jià)師范大學(xué)辦學(xué)水平的重要指標(biāo)。國(guó)家對(duì)在實(shí)施師范生免費(fèi)教育工作中做出積極貢獻(xiàn)的部屬師范大學(xué)給予政策傾斜和支持，將不斷加大教育投資，力求給免費(fèi)師范生最好的教育環(huán)境和教育資源。這種特殊傾斜政策必將導(dǎo)致國(guó)家有限教育資源經(jīng)費(fèi)的分配不均，損害其他師范院校的利益，產(chǎn)生新一輪的教育不平等問題。

第三，目標(biāo)群體的利益沖突。師范生免費(fèi)教育政策的目標(biāo)群體是學(xué)生，特別是中西部的學(xué)生，然而面對(duì)優(yōu)質(zhì)的免費(fèi)高等教育和自由就業(yè)之間的選擇即“魚”與“熊掌”的選擇困擾了這一群有志青年，無(wú)論哪種選擇，都必然會(huì)使部分學(xué)生利益受損。此外，政府與那些因家庭貧困被迫享受了或?qū)⒁硎堋懊赓M(fèi)待遇”的師范生，在服務(wù)期限和其他契約條件方面也會(huì)產(chǎn)生各種分歧，未必能夠達(dá)到一致意見。如有學(xué)者就對(duì)“畢業(yè)后從事中小學(xué)教育十年以上”的契約條款表示“憤慨”，稱其相當(dāng)于半個(gè)“賣身契”[4]。這部分學(xué)生將獲得國(guó)家的強(qiáng)制性前程安排，被剝奪二次選擇的機(jī)會(huì)，否則將償付違約金，并被蓋上“不誠(chéng)信”的印章。政策負(fù)載著這些利益沖突，必定引發(fā)新一輪的教育不公正和不平等問題，不滿的聲音越多，則政策的妥協(xié)性就越大，政策執(zhí)行的難度就越大，政策執(zhí)行的不確定性和不公正性將越加明顯，將逐步背離政策促進(jìn)教育資源平衡和教育公平的初衷。

2.因果理論

免費(fèi)師范教育政策作為一種強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物，主要是政府憑借“以人為本，教育為先”的經(jīng)驗(yàn)提出來解決我國(guó)師資短缺和教育質(zhì)量低下的現(xiàn)狀，之前并沒有進(jìn)行過大范圍的論證，《辦法》頒布稱之為試行。該政策是否符合教育發(fā)展還有待實(shí)踐證明，因而其低效性和探索性將不可避免。該政策制定和執(zhí)行屬于精英政治，政策執(zhí)行采用“上傳下達(dá)”模式，導(dǎo)致政策的透明度低，公開性差，致使多數(shù)人的不知情，社會(huì)民眾的參與度不高，政策的支持度不高。

由于《辦法》是通過網(wǎng)上公布的形式告知社會(huì)，但由于我國(guó)嚴(yán)重的貧富差距、區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異產(chǎn)生的“信息不對(duì)稱”問題，致使眾多優(yōu)秀生源無(wú)法正確認(rèn)識(shí)和了解免費(fèi)師范教育政策，一方面導(dǎo)致部分優(yōu)秀生源錯(cuò)失接受免費(fèi)優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)；另一方面導(dǎo)致部分免費(fèi)生懵懂填報(bào)志愿，誤入免費(fèi)師范生行列。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，在免費(fèi)的優(yōu)惠下誘致部分高中生填報(bào)該志愿，直至被錄取后與當(dāng)?shù)卣炗啞墩\(chéng)信協(xié)議書》時(shí)才真正了解到“免費(fèi)”背后的條件限制以及被剝奪的二次選擇專業(yè)、二次選擇學(xué)校、二次選擇讀研、二次選擇就業(yè)等自由發(fā)展權(quán)利。這種以“契約”來規(guī)劃個(gè)人前程的方式要得到執(zhí)行客體的支持較難，令來自于目標(biāo)群體的支持度降低。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在解決師資短缺方面所積累的經(jīng)驗(yàn)主要有兩條：一是借助免費(fèi)政策吸引學(xué)生來報(bào)考師范，通過一定的約束方式讓畢業(yè)生從事教育教學(xué)工作。二是民辦/代課教師制度，主要緩解不發(fā)達(dá)地區(qū)師資的不足。在政策制定之初，為了充分體現(xiàn)政策的優(yōu)越性和正確性，也為了給免費(fèi)師范生提供用武之地，據(jù)2006年3月27日教育部新聞發(fā)布會(huì)稱：“可以預(yù)期，在很短時(shí)間內(nèi)將把44.8萬(wàn)代課教師全部清退?！盵5]基于代課教師清退政策的順利實(shí)施，政府成功地為免費(fèi)師范教育政策制造了社會(huì)需求、教育需求、師資需求的必然前提，為政策的出臺(tái)做了有效地鋪墊。但與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期和精英教育階段相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教育環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大改變。首先，個(gè)人選擇權(quán)和個(gè)人發(fā)展權(quán)日益?zhèn)涫苤匾?；其次，高校擴(kuò)招和擴(kuò)建提供了更多的選擇機(jī)會(huì)；再次，行業(yè)差異加大，教師職業(yè)的吸引力并不再獨(dú)具優(yōu)勢(shì)；如有學(xué)者指出，各地方師范院校每年亦畢業(yè)批量后備教師，而由于人口增長(zhǎng)減慢和中小學(xué)布局調(diào)整，中小學(xué)校數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)減少趨勢(shì)，很多師范生將面臨失業(yè)。在這種背景下，政府將來未必能夠給這些免費(fèi)師范生確保教師崗位時(shí)，免費(fèi)師范教育政策將可能成為政府的負(fù)擔(dān)，成為教育改革中的“雞肋”[6]。因此，基于經(jīng)驗(yàn)而“回歸”的免費(fèi)師范教育政策要尋求社會(huì)廣泛的支持度還應(yīng)加大政策完善和改革力度。

3.象征性

教育部是政策制定者，而六所部屬師范大學(xué)、地方政府、當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)學(xué)校則是政策的執(zhí)行者。執(zhí)行者的參與度和熱忱度與政策的有效執(zhí)行密切相關(guān)，然而要讓執(zhí)行者高度參與有效執(zhí)行的前提是政策的實(shí)施能夠真正解決執(zhí)行者的相關(guān)問題，讓他們有利可循。但由于信息不對(duì)稱、執(zhí)行過程中的不確定性以及地方差異等因素的影響，權(quán)力中心的政策意愿與社會(huì)對(duì)政策改革的需求并不完全一致。換言之，中央政府制定并實(shí)施的免費(fèi)師范教育政策并不能完全實(shí)現(xiàn)六所部屬師范大學(xué)、地方政府及當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育學(xué)校以及目標(biāo)群體——學(xué)生個(gè)體的預(yù)期目標(biāo)函數(shù)。

六所部屬師范大學(xué)作為政策的重要執(zhí)行者，它們更關(guān)注的是學(xué)校自身的發(fā)展，希望通過“免費(fèi)”政策吸引更多的優(yōu)秀生源來促進(jìn)學(xué)校師范教育的發(fā)展。但“免費(fèi)”政策附帶的強(qiáng)制性契約條件——“誠(chéng)信協(xié)議書”（承諾畢業(yè)后從事中小學(xué)教育十年以上，到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的免費(fèi)師范畢業(yè)生應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教二年，違約者賠付150%的違約金，向社會(huì)公布誠(chéng)信檔案）。致使其對(duì)目標(biāo)群體的吸引力降低，甚至導(dǎo)致諸多想報(bào)考的優(yōu)秀生源因苛刻條件而放棄報(bào)考，更何況政策在中西部省份只招收“免費(fèi)生”，換言之想報(bào)考的學(xué)生必須選擇“免費(fèi)”才能上理想的大學(xué)，這樣的抉擇無(wú)疑是非自愿的，在自由發(fā)展和人生理想面前，不少高中生寧愿放棄這份“免費(fèi)午餐”。如此，“免費(fèi)”非但沒有促使優(yōu)秀生源的到來反而導(dǎo)致部分流失，致使該類院校得到的不是“優(yōu)惠”和“眷顧”，而是“壓力”和“負(fù)擔(dān)”，與6所院校參與政策的初衷相違背。

對(duì)于當(dāng)?shù)卣突A(chǔ)教育學(xué)校而言，它們期望通過此項(xiàng)政策為本地和本校引入大批留得住、熱情高、能力強(qiáng)、穩(wěn)定系數(shù)大的教育工作者。但是，教育工作是需要長(zhǎng)期實(shí)踐蓄積經(jīng)驗(yàn)，剛畢業(yè)的大學(xué)生教學(xué)能力和經(jīng)驗(yàn)有限，而經(jīng)過兩年的實(shí)踐趨于成熟時(shí)，則為追求更好發(fā)展而流向發(fā)達(dá)地區(qū)，又換另一批新的畢業(yè)生任教，如此循環(huán)往復(fù)，不但達(dá)不到提高教育質(zhì)量的根本目的，反而會(huì)打破原有的教學(xué)秩序和教師結(jié)構(gòu)，引申短期行為，弱化中西部地區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量[7]。此外，接收方（地方政府及基礎(chǔ)教育學(xué)校）并不了解畢業(yè)生們的意愿情況，是自愿抑或被迫無(wú)奈？因而不得不承擔(dān)畢業(yè)生執(zhí)行協(xié)議時(shí)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”——“積極從教”還是“磨洋工”。接收方如何應(yīng)對(duì)“磨洋工”，倘若開除那協(xié)議中的違約金又將誰(shuí)來背負(fù)？倘若不開除又將采取什么激勵(lì)政策來激發(fā)畢業(yè)生們的工作熱情？這一系列的問題勢(shì)必造成接收方目標(biāo)函數(shù)與政策預(yù)期目標(biāo)之間的落差。

而對(duì)于學(xué)生群體而言，一是高中畢業(yè)生；二是免費(fèi)師范生。他們則期望通過政策實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是可以免費(fèi)接受優(yōu)質(zhì)的高等教育；二是可以自由選擇理想職業(yè)實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展目標(biāo)。不可否認(rèn)來自社會(huì)下層的免費(fèi)生居多，他們懷著通過“免費(fèi)師范教育”實(shí)現(xiàn)“跳出農(nóng)門”步入社會(huì)上層的夙愿。試想這種利用“契約”強(qiáng)制性將免費(fèi)生回歸本土，“有進(jìn)無(wú)出”的政策何談理想實(shí)現(xiàn)和公正體現(xiàn)，二次選擇專業(yè)職業(yè)、選擇讀研深造均是“免費(fèi)”的附屬品。政策未能真正滿足學(xué)生的實(shí)際需求和預(yù)期目標(biāo)，會(huì)在一定程度上降低學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和擇業(yè)積極性。還可能導(dǎo)致免費(fèi)生作為人力資本擁有者，憑借控制權(quán)“關(guān)閉”有效利用其人力資源的通道，從而增加他人利用其人力資源的成本，降低人力資源的價(jià)值[8]。

4.注意力

我國(guó)自2007年實(shí)施師范生免費(fèi)教育政策以來，引起了社會(huì)各界的極大關(guān)注，但由于政策頒布至今剛滿5年，剛畢業(yè)兩批免費(fèi)生，政策的實(shí)施成效和長(zhǎng)足影響還無(wú)法體現(xiàn)。盡管中央政府和社會(huì)各界都對(duì)該政策抱有很大期望，希望通過該政策解決優(yōu)質(zhì)師資緊缺的問題，提高中西部地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量水平，但是還得耐心再等待幾年畢業(yè)生和接受方的反饋信息。至于政策實(shí)施的穩(wěn)定性還有待實(shí)踐考驗(yàn)，暫時(shí)還無(wú)法定論。政府現(xiàn)階段的投入在逐年增加，但就現(xiàn)階段政策的執(zhí)行過程來看，各執(zhí)行方的利益和目標(biāo)存在著較大的沖突和反差，缺少相關(guān)的“政策的政策”來保證政策的順利實(shí)施，在執(zhí)行過程中各種問題也不斷涌現(xiàn)，只有在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善政策才能有效地執(zhí)行免費(fèi)師范生教育政策。

三、結(jié)語(yǔ)

師范生免費(fèi)教育政策是一項(xiàng)由“政府埋單”的特殊傾斜政策，實(shí)質(zhì)是政府與免費(fèi)生之間因義務(wù)協(xié)議而產(chǎn)生的，以定期定向服務(wù)換取減免費(fèi)用和職業(yè)保障的契約交易關(guān)系，即師范生通過服務(wù)協(xié)議的簽訂，提前預(yù)訂未來職業(yè)性質(zhì)和期限，它是確定的封閉型的教師教育的培養(yǎng)路徑，其本質(zhì)是封閉式的教師教育體制[9]。按照法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、教育學(xué)家布爾迪厄的文化再生產(chǎn)理論分析可知：“高等學(xué)校是政府利益團(tuán)體實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)社會(huì)階層和社會(huì)不平等的隱形工具”[10]。政府利益團(tuán)體利用合法的政策和制度來維護(hù)他們的利益，來轉(zhuǎn)嫁他們的社會(huì)責(zé)任。這種“非帕累托改進(jìn)”式的政策變遷引發(fā)了新一輪的利益沖突，不利于社會(huì)、教育公平發(fā)展。

該項(xiàng)政策有望促進(jìn)師資教育改革，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育質(zhì)量水平，從而促進(jìn)全國(guó)教育、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小我國(guó)的地區(qū)貧富差距，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。此項(xiàng)政策要得以順利執(zhí)行還要彌補(bǔ)眾多不足和解決很多政策失真難題。目前免費(fèi)師范生政策處于執(zhí)行初期，執(zhí)行效果需要一段時(shí)間方能進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，政策本身也必須在不斷地執(zhí)行過程中改進(jìn)完善。

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（責(zé)任編輯：田 苗）