燎原

11月24日，溫州瑞安。天空飄著細雨，在距離市區(qū)50公里外的長角井村更是雨霧繚繞。長角井是瑞安市馬嶼鎮(zhèn)大南社區(qū)的一個行政村，村子分散于一座座連綿起伏的高山上。這天中午，《南風窗》記者跟隨村民林日濃一行，撥開路邊的雜草，抓扶著樹木，緩慢朝山下前行。

途經(jīng)處的羊腸小道，是通往山外的唯一通道。由于外出務工人員的增多，在山道上行走的人已經(jīng)很少，小道被雜草縱橫交錯地侵襲著。從長角井村下崗莊來到可通車的嶺坪村，需步行一個小時。從嶺坪村驅(qū)車到瑞安市區(qū)，還需一個半小時。村民的下山路，顯然很漫長。

林日濃是發(fā)動村民移民下山的一位代表。過去7年里，他為村民下山的事多方奔走，但至今毫無進展。“市里老說沒有土地指標。”林日濃說。

下山移民是解決山民貧困問題的重要方式，但在資本市場極端活躍，房價直逼—甚至超過一線城市的瑞安而言，土地已成為當?shù)氐闹匾斣?。如此，山民急于下山的訴求，往往不能成為管理者的首要考量。

溫州的另一面

瑞安是溫州下屬的一個縣級市，被喻為溫州的南翼中心區(qū)。這座資本極度活躍的城市，其綜合實力在全國百強縣中，位列第28位！2012年，瑞安更是拿出了一組漂亮的經(jīng)濟數(shù)據(jù)：GDP約560億元，財政總收入72億元，其中，可用財力約36億元。經(jīng)濟上的優(yōu)等生，使瑞安歷來成為官員仕途迅速騰飛的搖籃。

與此相對應的是深山里的很多貧民。他們的命運則被鎖在遙遠的高山深谷里，多年來，無法得到改變。

瑞安市121萬人中，貧困人口9萬多人，其中絕大部分住在高山深谷里，生存條件十分惡劣。長角井便是其中的典型。

長角井原屬大南鄉(xiāng)。兩年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并時，大南鄉(xiāng)和其他5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一并被納入馬嶼鎮(zhèn)，大南鄉(xiāng)變成了大南社區(qū)。長角井成了大南社區(qū)轄下的一個行政村。大南社區(qū)主任虞小欽告訴《南風窗》記者，因為山上條件惡劣，大南絕大部分居民都想搬遷。

2006年，長角井下屬的呈佛村獲準搬遷，遷到了靠近瑞安市區(qū)的飛云鎮(zhèn)（現(xiàn)改為飛云街道）。那時，呈佛村凡有點經(jīng)濟條件的家庭，幾乎都搬了出來。當時負責移民搬遷的村民代表金紐弟告訴《南風窗》記者，村里共106戶搬遷，其中幾戶因買不起房，把指標轉賣出去了。目前，還住在呈佛村的只有幾戶、約10來人。

已經(jīng)下山的村民中，有承包農(nóng)田種菜的，也有進廠打工或?qū)⒁粯卿伱娉鲎饨o人家做小作坊的。他們的生活一直在改善，留在村里的人也希望早日移民下山。

長角井有5個自然村，223戶、共732人。至今，還住在山上的有100多戶，常年居住在山上的有100來人。“呆在山上連媳婦也討不到，村民搬遷愿望很強，特別是年輕人?！遍L角井村支書林化水告訴《南風窗》記者，這些年，村里目前有30多個老光棍。

下山移民是解決山民貧困問題的重要方式，但在房價直逼—甚至超過一線城市的瑞安而言，土地已成為當?shù)氐闹匾斣?。如此，山民急于下山的訴求，往往不能成為管理者的首要考量。

下山

下崗莊是長角井村下屬的一個自然村。2008年，隨著林中弟下山，原本80多戶、200多人的下崗莊，徹底成了空村。無人居住的房屋，也相繼坍塌。

現(xiàn)年85歲的林中弟，目前租住在馬嶼鎮(zhèn)九甲村—相對以前的居住地，這里離市區(qū)更近一些。但他更喜歡在山上居住。不過，他回不去了：首先是通往下崗莊的道路常年沒人走，雜草叢生，有的地段還出現(xiàn)大面積的塌方。晚上走夜路，一不小心踏空，可能會摔下山，進而滾落到水庫里。其次是山上的野豬多了，種點谷物通常等不到收獲，就被野豬提前“收割”。再次是90年代初期，電線被水電站的人偷偷收走了。理由是，居住在下崗莊的人少，用電量遠遠不及途中的耗電量，不劃算。

林日濃是下崗莊最早下山的人，他早在1986年就下山了，主要搞建筑、做裝修，在城里也混熟了一些人。在他帶動下，他家人和村里的人也陸續(xù)下山。2006年，林日濃自己掏錢跑各部門，希望自己村莊也被納入搬遷對象。當時的大南鄉(xiāng)政府也開了證明，證實長角井條件惡劣，希望村民搬遷愿望引起上級重視并給予解決。其時，在飛云鎮(zhèn)的一些村莊、農(nóng)場都承諾給下崗莊村民提供搬遷落地的土地。那會，村民積極性很高，每戶出資5000元，選出林日濃等5位代表幫忙跑關系，敲定搬遷事宜。

不僅下崗莊，長角井其他自然村也出資支持這一舉措，有的甚至出幾萬塊錢。林日濃告訴《南風窗》記者，當初共收到180多萬元，后來退掉一些不符合條件的，實際收了150多萬元。

不過，7年時間過去了，林日濃等人忙碌的奔波，并沒找到讓村民下山的安置點。搬遷事宜遲遲不能敲定。為此，林日濃等村民代表四處反映情況，村民的訴求獲得了溫州市政府領導的批示并轉交給溫州市政府督查處“作為要信交瑞安市人民政府辦理”，但問題依舊沒能解決。

當下，盡管很多當?shù)厝艘酝獬鰟展さ男问?，常年離開了長角井，但絕大部分進城的人，都是租房住的，生活漂泊不定，根本買不起房。而缺水缺電，農(nóng)耕受到影響的故鄉(xiāng)，也已經(jīng)讓他們回不去了。

瑞安市農(nóng)辦主任胡志酬曾就下山移民做過調(diào)研，并制定出規(guī)劃方案?！耙?guī)劃涵蓋了2011年至2021年的搬遷計劃，涉及252個行政村、近7萬人?！焙境旮嬖V《南風窗》記者，方案獲得了市政府的批準。

但對下山移民，瑞安市農(nóng)辦并無多大權限和話語權，畢竟安置涉及的土地等核心資源，并不掌控在農(nóng)辦手中，一切還得聽從上級領導安排。因此，農(nóng)辦做出的下山移民規(guī)劃落地，主要還是由各個鎮(zhèn)街通過土地增減掛鉤的項目來解決指標的問題。但從目前實施來看，進展并不順利，主要是用地指標很難騰出。

“政府老說沒有用地指標，但我找到的地，他們又不讓給予合法化?！绷秩諠夂芗{悶，政府每年都有大量土地提供給老板搞工業(yè)、搞房地產(chǎn)等項目，為何扶貧移民就偏偏缺地？

對下山移民，瑞安市農(nóng)辦并無多大權限和話語權，畢竟安置涉及的土地等核心資源，并不掌控在農(nóng)辦手中，一切還得聽從上級領導安排。

地去哪了？

在地方建設用地中，主要用到計劃指標和增減掛鉤指標。計劃指標是上級每年酌情給予地方政府利用的新增建設用地量，主要包括建設占用農(nóng)用地和未利用地。但在瑞安，主要是占用農(nóng)地建設，因為除了海邊的一點灘涂，這里基本沒什么未利用地了。通常，瑞安每年獲得的計劃指標約900畝。

這些指標如何分配？瑞安市國土局局長洪陶勛告訴《南風窗》記者，大約400畝用于道路建設，200畝用于發(fā)展工業(yè)，政府儲備200～300畝。

政府的儲備用地，主要用于商業(yè)和住宅。洪陶勛解釋說，這主要是用于解決財政的問題，“財政不夠用了，就要拿這些土地去出讓”。

按照上級規(guī)定，在每年的新增建設用地指標總量中，地方政府要保證其中的10%以上是用于新農(nóng)村建設?！鞍匆?guī)定，瑞安政府每年應該給農(nóng)村建設用地調(diào)撥100畝地，但沒有呀！”洪陶勛向《南風窗》記者坦承，他也是農(nóng)村出來的，也希望專門拿出土地指標去解決下山移民的宅基地問題?！暗钦I導）不會同意呀，為什么呢？他要發(fā)展嘛！”

洪陶勛承認，“應該換位思考，假如我當市長或你當市長，也會把發(fā)展搞在最前面，不會把農(nóng)民的宅基地放在最前面。都是一樣的。”

其實，在2005年5月，瑞安市委、市政府就聯(lián)合下發(fā)了《關于加快欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下山移民脫貧工程”建設的實施意見》，其中明確，到2010年，通過6年的時間，力爭90%以上的深山、高山、遠山農(nóng)民遷移下山。同時，也有一些鼓勵和支持村民下山的舉措。不過，這個政策后來隨著領導的更替以及房地產(chǎn)市場的異?；鸨簧贅潜P的房價，每平方米超過3萬元，有的甚至高達5萬元一平方米，下山移民工程最終被淡化或不了了之。

隨著城市擴張和土地的升值，毗鄰市區(qū)的飛云鎮(zhèn)的土地熱得發(fā)燙。原先的飛云鎮(zhèn)也變成了飛云街道了。飛云被列入了瑞安市的核心規(guī)劃區(qū)，被定位為瑞安市的南市區(qū)。2009年，新出臺的政策也禁止跨鎮(zhèn)搬遷。這讓很多想移民到飛云街道的村民，更是看不到希望。

對此，瑞安市國土局行政審批科科長錢圣壽接受《南風窗》采訪時直言，“想法很美好，現(xiàn)實很殘酷。”

失衡的權利

瑞安市據(jù)稱每年建設需要的土地面積達1萬多畝，而實際供給的計劃指標只在1000畝左右。在這種情況下，政府選擇“保障重點項目和工程的實施”，移民用地顯然不在首要考慮之列。以2013年為例，住房困難戶指標的供給，只有20畝—共給4個鎮(zhèn)，每鎮(zhèn)5畝。不過，這已算很好了，往年的計劃指標安排中，這一項為零。

通常，政府希望通過增減掛鉤的項目來解決農(nóng)民落地的問題。因為增減掛鉤的使用，不會占用計劃指標，增減掛鉤在本質(zhì)上只是指標的互換。具體到移民宅基地的問題，就是找到了新的宅基地，同時將老的宅基地退出。

麻煩在于，退宅還耕的第一年要拆掉30%，隨后兩年也按照一定比例拆除舊宅。如果沒有完成，這個指標被收回，項目被撤走?！安鸪?，村民住哪里？”洪陶勛稱，通常先拆除1～3層的低矮房子，這些被拆除的用戶先到后拆除的人家家里暫住。這就需要村干部有足夠高的威信和戰(zhàn)斗力，因為后面的拆不動導致項目被撤，先拆的就跟著倒霉了—到那時矛盾問題更突出。

另外，不肯拆的村民有兩種：一是溫州很多民房起的大都是高層，房屋面積很大，有的面積平攤下來，甚至多達一畝。拆除后，實際擁有的宅基地面積最多200平方米。他們肯嗎？二是下山移民需要成本，農(nóng)民需給得起造房的成本價，即使每平方米二三千元，一套房也要20萬～30萬元，困難戶給得起嗎？

因上述因素不肯拆房的村民，也會影響到退宅還耕時所要求的耕地區(qū)域連片，如果不連片，考核通不過。這樣，增減掛鉤的項目考核面臨不合格，指標就被收回，項目的推進也因此功敗垂成。這不僅會引發(fā)新的矛盾，地方政府也因原定拆除的任務未完成，而被國土廳或上一級政府批評。所以地方政府在這方面，是沒有多大積極性去推進的。

2012年，浙江全省給出的增減掛鉤指標是4萬畝，溫州要求2萬畝，省里給了溫州1萬畝—這占到全省增減掛鉤指標的1/4。不過，瑞安市沒敢提出要求。洪陶勛說，溫州1萬畝，瑞安市通?？煞值?500畝。但因為“瑞安完成不了那么多指標”，最后只給了480畝。這意味著，第一年要拆除30%也就是144畝的舊宅基地，但拆不了。后來指標變?yōu)?00畝，也要拆出來60畝—但能否完成，洪陶勛對此仍沒底氣。瑞安市國土局土地整理中心主任張?zhí)煊赂嬖V《南風窗》記者，“到目前為止，瑞安增減掛鉤的項目，一個也沒落實?！?/p>

對瑞安而言，增減掛鉤確實不是那么好做，領導也不愿意多要這類指標。 “領了任務完不成，那是要扣分的！”洪陶勛說，所以增減掛鉤的項目，能撤掉的盡量撤。

不需要償還的計劃指標，村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標，又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔責或面臨被扣分的壓力，溫州瑞安山民的下山之路，遠比想象的復雜得多。

不需要償還的計劃指標，村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標，又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔責或面臨被扣分的壓力，溫州瑞安山民的下山之路，遠比想象的復雜得多。

問題還在于，窮人權利不均等。胡志酬告訴《南風窗》記者，隔壁的文成縣因為是貧困縣，每年光是省里直接劃撥給文成縣的土地指標就有300畝地，連續(xù)劃撥3至5年。瑞安市因為是發(fā)達地區(qū)，一畝也沒有享受到。另外，文成縣每年獲得上級2億元的扶貧資金，瑞安一分沒有，每年還要給文成幾百萬元的幫扶。胡志酬認為，多給貧困縣一些資金也是應該，但事關土地指標等政策和要求，應該是均等的，“畢竟都是窮人，在扶貧面前，窮人的權利應均等化”。事實上，瑞安的貧困人口比文成縣還要多。

至此，扶貧移民所遭遇的困局，和土地有關，但顯然又已經(jīng)遠遠超出了土地本身的范疇。