李克誠

在經(jīng)歷了數(shù)年近乎停滯的沉寂期后，紀檢系統(tǒng)的改革又重新進入了活躍期。

觀察中紀委近期一系列重大動作和部署可以發(fā)現(xiàn)，新一輪紀檢改革圍繞一明一暗兩條主線來展開：一條明線是，對紀檢領導體制進行調(diào)整，強化上級紀委的領導權，實現(xiàn)了權力矩陣的重整；一條暗線是，重新規(guī)劃紀委的職能定位，抓“主業(yè)”、縮“陣線”，在工作機制上向法治化轉軌。

“上提”領導權

十八屆三中全會在部署紀檢領域的改革時，最大的亮點就在于，推動黨的紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，“強化上級紀委對下級紀委的領導”。

自1978年中共十一屆三中全會決定恢復紀檢機關以來，紀委的領導體制一直在處于不斷調(diào)試中：最初，紀委是作為黨委內(nèi)的組成部門（名稱為xx黨委紀委）存在的，受同級黨委的直接領導；1980年，省以下的各級紀委從黨委內(nèi)的部門中分離出來，成為相對獨立的、黨的監(jiān)督機關，紀委受同級黨委和上級紀委“雙重領導”，但“以同級黨委領導為主”。中共十二大（1982年9月）后，“以同級黨委領導為主”的提法不再出現(xiàn)，紀委“雙重領導”體制基本成型。

長期關注紀檢體制變革的制度反腐專家李永忠稱，雖然“雙重領導”在提法上沒有了以誰為主的清晰化界定，但地方上的同級黨委在事實上控制了紀委的人事權和財權，因此，“雙重領導”實際上還是“以同級黨委領導為主”的領導體制。

由于受到同級黨委尤其是黨委“一把手”的制約，現(xiàn)實中，紀委很難完全發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。特別是在查辦腐敗案件時，受制于地方和部門利益的牽涉，一些案件都難以堅決查辦。清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩對《南風窗》說，過去查處的市縣委“一把手”案件，幾乎沒有依靠同級紀委查出來的，充分說明了地方紀委在監(jiān)督同級黨委時的尷尬處境。

為了破除“同級監(jiān)督難”這一難題，2003年，中央紀委開始試點，對派駐在一些部委的紀檢機構實行統(tǒng)一管理。也就是，派駐到中央各部委的紀檢組（紀委）不再同時接受中紀委及所駐部委黨組的雙重領導，而是改為接受中紀委的直接領導。2004年，這一改革措施全面鋪開。中紀委由此實現(xiàn)了對“條條”（中央部委）的垂直管理和直接領導。

隨后，中紀委也開始加強了對“塊塊”（地方）紀檢機關的領導。最突出的表現(xiàn)是，各省份的省紀委書記提名權主要由中央控制。目前內(nèi)地31個省份的現(xiàn)職省紀委書記中，近九成都是由中央“空降”或從其他省份調(diào)入。

上述習慣性做法，經(jīng)十八屆三中全會，將之固定化、制度化。一個不太引起外界關注的細節(jié)是，此次中央規(guī)定，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

知名反腐研究專家、北京航空航天大學廉政研究與教育中心主任任建明教授對《南風窗》稱，這實際上是把下級紀委班子的人事任命權都攥到了上級紀委的手中。由于預期到自己今后職務升遷由上級紀委“說了算”，因此，下級紀委領導在工作中會更多地考慮“對上級紀委負責”，這就有利于下級紀委能更加負責地發(fā)揮監(jiān)督職能。

一位紀委系統(tǒng)的人士稱，紀委副書記的提名權“上收”，也會激勵下級紀委的工作積極性。他說，紀委領導和紀委干部在工作中“容易得罪人”，因此，在同級黨委組織的各種考核和打分中，紀委干部往往“比較吃虧”，但如果晉升、考核和考察由上級紀委來主導，紀委干部就會減少各種顧慮，有助于放開手腳開展工作。

紀委領導和紀委干部在工作中“容易得罪人”，因此，在同級黨委組織的各種考核和打分中，紀委干部往往“比較吃虧”，但如果晉升、考核和考察由上級紀委來主導，紀委干部就會減少各種顧慮，有助于放開手腳開展工作。

除了重要人事任命權“上提”以外，上級紀委還加大了對下級紀委事權的領導。中共十八屆三中全會決定，今后，查辦腐敗案件“以上級紀委領導為主”，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，“必須向上級紀委報告”。這較之以前，也是一個重大調(diào)整。

據(jù)紀檢系統(tǒng)的人士介紹，在以往，不少地方紀委在獲得腐敗線索后，或者準備查辦重大腐敗案件前，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到其首肯后才能進行查處。這樣就給地方黨委“壓案不報”和“瞞案不查”提供了可能和機會。但是，如果案件線索處置和查辦必須同時向上級紀委報告，這就對同級黨委主要領導形成制約，這樣就會有利于更深入地開展反腐敗斗爭，打擊腐敗犯罪。

但是，上述新政的實施效果如何，還有待于進一步觀察。不過，受訪的學者多認為，強化上級紀委對下級紀委領導這一改革方向無疑是正確的，也是大勢所趨。

定位更明確

如果說，中央對紀檢領導體制作出重大調(diào)整的部署，將會在未來引領紀委改革發(fā)生顯著變化的話，那么，紀委職能定位更明確與內(nèi)部組織機構的再調(diào)整，則更像一場悄無聲息的“自我變革”。

據(jù)紀檢系統(tǒng)人士介紹，自王岐山執(zhí)掌新一屆中紀委以來，特別是今年下半年以來，紀檢系統(tǒng)開始在內(nèi)部展開了對紀委職能和角色的重新梳理和再定位。其中，最明確的思路是，紀委職能要聚焦、要“瘦身”，以改變目前紀檢機關承擔工作越來越多、“職能泛化”的現(xiàn)狀。

在以往，上至中央各部門，下至各地方，在部署各項任務時，為了體現(xiàn)工作的嚴肅性、權威性或者僅僅出于推動工作開展的實際考慮，各牽頭機構都習慣把紀檢監(jiān)察機關列入各種“領導小組”、“聯(lián)席會議”的成員名單中。這不僅加重了紀檢機構的工作負荷，也影響到了其反腐倡廉的本職工作。

有紀委干部甚至坦言，紀檢監(jiān)察機關參與到其他陌生領域的工作，往往只起到“擺設”作用，并不能進行有實質意義的監(jiān)督。這些工作，不出問題則罷了，一旦出了問題，紀檢監(jiān)察機關首當其沖，一句“紀委全程參與監(jiān)督”，就成為一些腐敗分子和腐敗行為的“擋箭牌”。

因此，今年以來，中央紀委、監(jiān)察部開始對其工作職責重新梳理。2013年7月，中央紀委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢在《求是》撰文稱，中央紀委監(jiān)察部對過去參與的領導小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構進行了調(diào)整，由原來的125個精簡至39個。對確需紀檢監(jiān)察機關參加的予以保留，屬于其他部門職責范圍的不再參與，其核心是明確定位、轉變職能，“有利于分清責任、做好本職”。

監(jiān)察部特邀監(jiān)察員、清華大學公共管理學院廉政與政治研究中心副主任過勇注意到，新一屆中紀委不是簡單的權力增加、擴權，而是“有收有放”，明確哪些權力是紀委的核心權力、哪些工作是紀委的核心工作。通過自身對權力的清理，把一些權力主動還給黨政一些職能部門，從中退出來。比如，行政審批制度改革，此前是中紀委在牽頭做，現(xiàn)在它把這項工作的主導權還給中央編辦。過勇稱，紀委不再身兼“運動員”，而是還原到監(jiān)督者、“裁判員”的角色，這種新思路值得肯定。

今后紀委將涉及犯罪的案件盡快移交檢察院，不僅使這些案件盡快進入司法程序，實現(xiàn)法治反腐，而且紀委可以集中更多精力用于反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃、整體布局和監(jiān)督指導。

目前，各省紀檢監(jiān)察機關也紛紛效仿中央紀委，對此前參與的非“主業(yè)”進行剝離。據(jù)報道，江蘇省紀委、監(jiān)察廳將其原參與的113個議事協(xié)調(diào)機構縮減為29個，黑龍江紀檢監(jiān)察部門則從此前參與的98個議事協(xié)調(diào)機構中，取消、退出了72個。兩省的“減負”幅度均在2/3以上。

辦案法治化

“收縮戰(zhàn)線”正是為了“突出主業(yè)”—反腐敗。今年4、5月份，中央紀委為了增強辦案力量，對其內(nèi)設機構進行了重大調(diào)整，在不增加編制和人員的前提下，把其他職能室壓縮合并，將負責查辦案件的“紀檢監(jiān)察室”從8個擴充至10個。目前，各省級紀委也正加以效仿。

此外，中紀委還在悄悄做著摸清腐敗“家底”、統(tǒng)一辦案標準的工作。據(jù)2013年11月6日央視《新聞聯(lián)播》透露出的信息，中央紀委對反映中管干部的問題線索進行了全面清理和統(tǒng)一管理，制定了立案、初核、暫存、留存、了結的具體標準，并按照新標準重新審核分類，提出處置意見，初步做到“情況明了、底數(shù)清楚、標準統(tǒng)一”。

縱觀新一屆中紀委一年來的履職，可看到其“兩只拳頭”出招懲治腐敗的清晰思路。一方面，用鐵腕打擊腐敗個案，用行動昭示反腐決心，挽回民眾對執(zhí)政黨的信任，用“治標”為“治本”贏得時間；另一方面，用更具長遠的戰(zhàn)略眼光來謀劃反腐大業(yè)，推動反腐手段和工作機制向科學化、法治化、制度化轉軌。接近中紀委的多位專家向《南風窗》確認，中紀委及最高司法機關已將“法治反腐”作為行動的圭臬，并醞釀完善各種制度。

今年11月12日，也就是十八屆三中全會閉幕的當天，最高人民檢察院在內(nèi)部召開了一場小規(guī)模的“法治反腐專家座談會”。10名國內(nèi)知名法學家和廉政學者受邀參與座談。據(jù)參加此會的北京大學法學院教授姜明安對《南風窗》介紹，中央已確定“調(diào)整反腐敗有關部門的職能定位”。今后，中央紀委對執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)涉嫌構成犯罪的案件，“一律移交司法機關查處，并不再負責案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作”。也正是在這種背景下，作為偵查職務犯罪案件的最高司法主管機關，最高檢已在著手謀劃下一步的工作。

姜明安教授評價說，紀委職能在未來的新調(diào)整、新變化，是中紀委貫徹落實習近平總書記“善于用法治思維和法治方式反對腐敗”重要指示的具體體現(xiàn)。

參加最高檢上述專家座談會的清華大學廉政與治理研究中心主任程文浩教授對《南風窗》記者也表示，今后紀委將涉及犯罪的案件盡快移交檢察院，不僅使這些案件盡快進入司法程序，實現(xiàn)法治反腐，而且紀委可以集中更多精力用于反腐敗的戰(zhàn)略規(guī)劃、整體布局和監(jiān)督指導。