李北方

機構改革邊際效應明顯遞減

《南風窗》：改革開放以來，已經(jīng)先后進行過6次政府機構改革，本次大部制改革將是第七次了，職能轉變一直是改革的目的。您如何評價過去的機構改革的成果，取得了哪些成績，還有哪些不到位的地方？以目前的情況看，您認為政府職能還有哪些欠缺？最不能適應現(xiàn)實需求的地方是什么？

周志忍：我的基本判斷是，機構改革本身的必要性不能否定。最初中國政府有100多個部，行業(yè)管理非常細，光機械工業(yè)部就8個，這肯定不適應經(jīng)濟體制的需求。所以從1980年代開始的第一輪改革就是要把完全在計劃經(jīng)濟體制上構建的那套體制打開，當時離符合市場經(jīng)濟的政府體制的要求差距大，改革的余地也就大。第一輪改革一方面把100多個部委壓縮到69個，另一方面明確了領導干部的任期制。

第二次改革繼續(xù)壓縮了機構數(shù)量，又把細節(jié)制度規(guī)范化了一點。到了1992年那次改革，我認為最大的特點就是認識到職能轉變是機構改革的前提，從那以后職能轉變就成為政府機構改革的重點。此后，隨著經(jīng)濟發(fā)展活力的增強，之后的幾輪改革走的基本都是這個路子。

我個人感覺，大部制改革也不是什么新東西，比如1998年的改革就把經(jīng)委和外經(jīng)貿(mào)部合并成了商務部，只是當時沒有用大部制這種說法。經(jīng)過這么多輪機構改革，邊際效用明顯遞減，改革余地和空間已經(jīng)非常小。職能轉變涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社會、政府跟市場，它們的關系問題，首先要決定政府該干什么，政府的邊界在什么地方，然后才是用什么樣的機構來干，需要多少資源。這是還沒有解決好的問題，如果職能沒理清，機構設置的依據(jù)是什么呢？

職能轉變一直沒有放松，但總是喊口號，在口號之下，可以往這邊走也可以往那邊走，所以這么多年來在實現(xiàn)職能轉變的制度設計上好像不是很到位。我一貫的觀點是，機構改革差不多了，弄來弄去也弄不出花兒來。另一方面，在涉及政府職能怎么落實的方面，就需要政府管理的革新，也就是運作管理的科學化、精細化問題，這是多年來沒有解決的。

《南風窗》：您曾經(jīng)在文章里談過，政府職能轉變已經(jīng)不存在“啥該管啥不該管”的爭論，問題在于怎么管。但從您剛才所談的內(nèi)容看，什么該管的問題仿佛還不是很清楚，對嗎？

周志忍：好多人一講職能轉變，就是說審批制度改革，但這不是最重要的，最重要的是政府該干什么不該干什么。我曾經(jīng)概括過中國政府職能結構的特征：政治職能強，社會職能弱；經(jīng)濟職能強，公共服務職能弱；管制職能強，服務職能弱。韓國學者有過一個比較，中國從事經(jīng)濟管理的公務員比例是美日的好幾倍。這跟中國政府抓經(jīng)濟有關，國外不同，它的側重點在社會管理和管制，監(jiān)管行業(yè)是勞動密集型的，所以他們在這方面的公務員人數(shù)多。

早期的職能轉變涉及政府職能的側重點問題，中國政府經(jīng)濟職能太強大，忽視了社會管理和公共服務。但政府該不該管經(jīng)濟？不用說，該管，美國政府也管經(jīng)濟，只是方式不一樣。該管什么不該管什么，跟怎么管有關。匯率、利率這些工具全世界都在用，經(jīng)濟冷了就要降低利率，增加貨幣發(fā)行量，搞些區(qū)域戰(zhàn)略什么的，這都沒問題，但是一些偏微觀的形式，比如批條子、批項目，就不是政府該管的方式。

政府創(chuàng)造條件，企業(yè)創(chuàng)造財富，全世界都這樣，關鍵是這些條件是什么。比如在美國，要吸引企業(yè)，只能在州稅上做文章，國家稅是沒有條件的；公有土地也不多，也不能隨便折騰地；州政府想用納稅人的錢去扶植一個企業(yè)，也是不可能的。但中國地方政府搞招商引資不是這樣，把土地用非常低的價格輸送出去；如果勞動力不夠，就一級一級壓指標給企業(yè)弄人。比如有的地方政府給地、給人，融資有困難政府給擔保，于是企業(yè)越做越大，后來遇到國際市場的變動，將來可能變成地方的一個大包袱。

如果不在怎么管的方式上來思考，談論政府的職能邊界就是沒有意義的。哪個國家的政府是完全自由放任的？沒有的。中國跟國外的區(qū)別不在于政府該不該管經(jīng)濟，而是怎么管。

政策應當有工具

《南風窗》：在繼續(xù)推進政府職能轉變，提升管理水平方面，您覺得具體應該如何著手呢？

周志忍：有一批人在主張恢復體改委，他們認為發(fā)改委既管規(guī)劃又管審批是有問題的。問題沒說錯，因為只有審批才有權力，發(fā)改委于是就忙于微觀上的管理，忽略了宏觀的設計。而大的改革一要抓宏觀，二要限制發(fā)改委的權力。改革是宏觀管理，負責的部門不應該有實際的權力；而且還有風險，中國的改革可能真的需要一個超越部門利益的頂層設計。

但我們不一定需要一個像體改委這樣的機構，因為中國的政府管理的一個毛病是，新機構可能會成為安排人的渠道，就很難做到獨立。我想是不是可以干脆學國外，設立一個獨立委員會，由高級官員、專家、業(yè)界代表、民意代表加上媒體組成，20個人左右。政府高官介入，但不能當組長，為什么呢，因為他有可能變成“守門人”，在領導和學界之間兩頭傳話，領導可能是真心實意想做事，但他會揣摩領導的意思，定個調子，調研討論什么都按這個調子來。結果領導還以為這是專家的意見，當成好東西。