張墨寧

2013年1月24日，吉林扶余、云南彌勒“縣改市”；2月19日江蘇南京完成全部“縣改區(qū)”，南京市由11區(qū)兩縣精簡(jiǎn)為11個(gè)區(qū)，蘇南地區(qū)結(jié)束“縣域時(shí)代”。民政部在一月有余的時(shí)間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)兩個(gè)名單，這一動(dòng)作被看作是“縣改市”終于全面解禁的信號(hào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在廣東、貴州、云南、陜西四個(gè)省份，就已經(jīng)有60多個(gè)縣提出了撤縣設(shè)市（區(qū)）的申請(qǐng)。

與此同時(shí)，“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的想法也在一些東部省份醞釀。去年年底，浙江宣布在首批入選的27 個(gè)實(shí)力強(qiáng)、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)，并爭(zhēng)取國(guó)家在浙江率先開(kāi)展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)，將條件具備的鎮(zhèn)升格為小城市。此外，江蘇、山東、湖北、安徽等省份已經(jīng)或計(jì)劃開(kāi)展鎮(zhèn)級(jí)市或強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。

近日，國(guó)家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)在博鰲論壇上表示，《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011～2020年）》初稿編制完成。該規(guī)劃將涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)，還未正式亮相，各方就已經(jīng)開(kāi)始摩拳擦掌，準(zhǔn)備迎接“新型城鎮(zhèn)化”的10年機(jī)遇。據(jù)報(bào)道，目前，全國(guó)醞釀撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣已經(jīng)有百余個(gè)，新一輪的“縣改市”、“鎮(zhèn)改市”大潮即將來(lái)臨。

被壓抑的“縣改市”

借著“新政城鎮(zhèn)化”的契機(jī)，各地重提“縣改市”，讓這一已經(jīng)凍結(jié)15年的行政區(qū)劃調(diào)整再次回歸。

1997年3月12日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了最后一個(gè)撤縣改市的行政區(qū)湖北漢川市，為80年代以來(lái)的“縣改市”熱暫時(shí)劃上了一個(gè)句號(hào)。中國(guó)行政區(qū)劃與地名學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)浦善新指出，上一輪的“縣改市”熱潮滿足了1980年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市模式的弊端，解決了切塊設(shè)市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級(jí)政區(qū)的穩(wěn)定。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，整縣改市模式違背了設(shè)置城市型行政區(qū)的基本宗旨，失去了設(shè)市的意義；市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊，不利于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計(jì)及與其他國(guó)家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對(duì)象上與縣沒(méi)有區(qū)別，無(wú)法突出城市這個(gè)中心，集中精力強(qiáng)化對(duì)城市的規(guī)劃、管理、建設(shè)，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面管理的顧此失彼。

在“建制城市化”、“假性城市化”的發(fā)展模式下，為“縣改市”而走后門、拉關(guān)系、上報(bào)假材料等情況時(shí)有發(fā)生，并在上個(gè)世紀(jì)90年代達(dá)到頂峰。建設(shè)用地?cái)U(kuò)張進(jìn)而占用耕地的現(xiàn)象也初步顯現(xiàn)，中央政府這才于1994年緊急叫?！翱h改市”，1997年下半年正式凍結(jié)。

此后10年，中國(guó)的城市化進(jìn)入到了飛躍性的發(fā)展期，特大城市的形成、高城鎮(zhèn)化率都是在這一階段實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，許多縣的體量都在急劇增大，無(wú)論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)總量的各項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到或超過(guò)1993年國(guó)家出臺(tái)的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。

被壓抑的“縣改市”也隨之積聚了更強(qiáng)烈的沖動(dòng)。浦善新說(shuō)，地方政府要求解凍的呼聲時(shí)起時(shí)落，有的地方甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報(bào)材料，只待中央政府一聲令下。

在此背景下，禁令開(kāi)始逐漸松動(dòng)。2004年，民政部提出了新的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)建議，對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值，財(cái)政收入，二、三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，城區(qū)自來(lái)水普及率，污水處理率，城區(qū)綠化率和從事非農(nóng)人口占就業(yè)人口的比例等指標(biāo)均有大幅度提高。盡管如此，“縣改市”的閥門并沒(méi)有完全打開(kāi)，直至2010年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請(qǐng)。

2010年可以看作是“縣改市”有望正式解凍的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，當(dāng)年的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上，官方表示將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)），適度改設(shè)為市。2012年的全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)人大代表單曉鳴遞交建議，盡快解凍15年前不許撤縣設(shè)市的規(guī)定，給如今一些符合條件的縣“升格”，有效緩解“大城市病”等諸多問(wèn)題。盡管如此，撤縣改市的步伐并未提速。自2011年以來(lái)，只有新疆北屯市等個(gè)別地方獲批。在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。

縣域經(jīng)濟(jì)“做大做強(qiáng)”的沖動(dòng)、大城市發(fā)展的瓶頸使“縣改市”在新型城鎮(zhèn)化的助推下重新上馬，如何避免90年代的“假性城市化”、重啟市鎮(zhèn)體制改革則是一個(gè)全新的命題。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

盡管戶籍、土地管理制度并沒(méi)有進(jìn)行根本性的改革，與上世紀(jì)90年代相比，新一輪“縣改市”所依托的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大改變。2012年全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣中，縣級(jí)市占據(jù)前30強(qiáng)中25席，前10強(qiáng)中的9席，江蘇昆山、江陰、張家港、常熟、吳江等縣級(jí)市已進(jìn)入GDP“千億俱樂(lè)部”。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)秘書長(zhǎng)楊中川2012年在接受媒體采訪時(shí)稱，“在全國(guó)2206個(gè)中小城市中，縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入占據(jù)半壁江山，未來(lái)，縣級(jí)市將成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅(jiān)力量?！?/p>

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣無(wú)疑是城鎮(zhèn)化的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。長(zhǎng)久以來(lái)，如何釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題。此次改革可以說(shuō)與2009年中央政府提出的“省直管縣”重大戰(zhàn)略、80年代的“縣改市”一脈相承。

“‘撤縣設(shè)市對(duì)集村成鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)成城、連城成市、加速城填化建設(shè)步伐和規(guī)模起到了一定的作用。1997年，城鎮(zhèn)化率達(dá)30%左右，去年城鎮(zhèn)化率到了52.6%，一半的人已經(jīng)在城里了，很多縣城的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)支撐已經(jīng)有一定的規(guī)模。但與世界城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)還有一定的差距。中國(guó)到現(xiàn)在為止，才658個(gè)城市（包括最新獲批的三沙市），城市的規(guī)模和我國(guó)的人口數(shù)量還是不匹配的。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬說(shuō)，現(xiàn)階段城市的數(shù)量太少。

學(xué)界普遍認(rèn)為，撤縣設(shè)市已經(jīng)到了必須重新開(kāi)啟的時(shí)候。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌說(shuō)，過(guò)去收緊設(shè)市政策自有道理，但是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，長(zhǎng)期下去也有問(wèn)題，這個(gè)政策在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，也需要改進(jìn)。

浦善新也表示，今后增設(shè)大量的市是大勢(shì)所趨。他曾撰文稱，1997年以前，我國(guó)市的增長(zhǎng)趨勢(shì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡高度正相關(guān)，而縣改市凍結(jié)以來(lái)則呈負(fù)相關(guān)，呈停滯、倒退趨勢(shì)，與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展相背離。另一方面，1980年代以來(lái)作為主導(dǎo)的縣改市模式有明顯的局限性，不符合設(shè)置城市行政區(qū)的基本宗旨，也從根本上限制了市數(shù)量的增長(zhǎng)。

“解決中國(guó)市的發(fā)展問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地恢復(fù)縣改市，而是在充分理論準(zhǔn)備和宏觀考量的前提下，研究行政區(qū)劃的總體改革思路，探索新的市制改革方向?！逼稚菩抡f(shuō)。他建議按照實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制的行政區(qū)劃改革目標(biāo)，創(chuàng)新市制。第一，以市為基層城市型政區(qū)，總?cè)丝?萬(wàn)人以上，其中城鎮(zhèn)人口的比重超過(guò)70%的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)可改設(shè)市；第二，以都市縣為縣級(jí)城市型政區(qū)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)60%，且至少有一個(gè)50萬(wàn)人以上大城市的縣級(jí)政區(qū)可改為都市縣。

新一輪的“縣改市”必然對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)保障和戶籍制度提出更高的要求。只有解決長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)，卻并沒(méi)有市民身份的1.6億農(nóng)民工的“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)體系，才能避免粗放型的“城市化”。與此同時(shí)，“撤縣設(shè)市”的口子一開(kāi)，勢(shì)必帶來(lái)行政區(qū)劃的大規(guī)模調(diào)整。如何避免新的行政層級(jí)的設(shè)置帶來(lái)官僚機(jī)構(gòu)的自我膨脹也是學(xué)界所擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)。易鵬表示，“撤縣設(shè)市”可能會(huì)增加行政成本，會(huì)擴(kuò)大縣級(jí)改市以后發(fā)展城市的沖動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致投資大躍進(jìn)或者“人為造新城”，必須警惕“撤縣設(shè)市”變成政府?dāng)U權(quán)。