李克誠

與10年前“非典”來襲相似，今年春夏之交，一種世界上從未被發(fā)現(xiàn)過的新型病毒，正悄無聲息地突襲中國。截至本刊發(fā)稿時，全國感染H7N9禽流感病毒的確診病例已突破80例，其中已造成17人死亡。疫情也從最初的華東三省一市波及到了北京、河南等華中、華北區(qū)域。禽流感狙擊戰(zhàn)正在打響。

不過，與10年前“滿城彌漫消毒水、人人皆戴白口罩”場景不同，此次應(yīng)對禽流感疫情，無論是政府還是民眾，均少了一些驚慌與失措、多了一份自信與從容。這10年間，恰是中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和機制建立并臻于完善的10年。

盡管現(xiàn)在斷言本次H7N9禽流感何時會被“降伏”仍為時尚早，但梳理這一個月來的各級政府的應(yīng)對舉措，仍可看出中國政府在危機管理上的得失之道，并為下一步疫情防控及今后類似事件的應(yīng)對也提供了鏡鑒。

快速反應(yīng)與提前預警

這種神秘的“怪病”來得突然且詭異。高燒、咳嗽，短短數(shù)日，患者便出現(xiàn)臟器衰竭。今年3月初，上海市第五人民醫(yī)院連續(xù)收治4名“不明肺炎”患者，其中3名患者先后不治身故。多個醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)合“攻關(guān)”、并對已知多種病毒逐一排除后，中國的醫(yī)學工作者終于捕捉到了奪命“元兇”―這是一種從未被發(fā)現(xiàn)、名為H7N9的新型禽流感病毒。此時，已是3月底。

此后數(shù)日，病患不斷增多。4月3日，國家衛(wèi)生最高主管部門下發(fā)《關(guān)于加強人感染H7N9禽流感疫情防控工作的通知》的明傳電報，要求各地加強對不明原因肺炎病例的監(jiān)測，并做好人感染H7N9禽流感疑似病例的標本采集和送檢。同時，還緊急下發(fā)了多個技術(shù)性指導文件，如：人感染H7N9禽流感的診療方案、疫情防控方案、醫(yī)院感染預防與控制技術(shù)指南等。

此時，正逢清明假期。內(nèi)地的多數(shù)普通民眾尚未真正感受到H7N9的“威力”。盡管最先檢出疫情的上海已宣布啟動流感流行三級應(yīng)急響應(yīng)，但接下來的3天假期，在中國最為富饒的華東地區(qū)―也是H7N9集中出現(xiàn)的地區(qū)，短途和跨省的出游人數(shù)仍再創(chuàng)新高。

禽流感狙擊戰(zhàn)此刻正在悄悄打響。4月5日，盡管處于假期中，國家衛(wèi)生計生委主任李斌主持召開了疫情防控領(lǐng)導小組會議。她傳達了中央領(lǐng)導人的指示和批示，對病人救助和疫情防控等做了布置。農(nóng)業(yè)部也向出現(xiàn)疫情的華東四省市（上海、江蘇、浙江、安徽）派出了多個工作組，協(xié)助當?shù)剞r(nóng)業(yè)及獸醫(yī)部門開展監(jiān)測排查工作。

與10年前的“非典”最初的情況不同，本次H7N9禽流感病毒一旦確診后，中國最高衛(wèi)生主管部門便及時向世衛(wèi)組織、港澳臺地區(qū)及有關(guān)國家通報疫情信息，接受境外專家考察交流。這種公開透明、注重國際合作的做法也贏得了肯定和贊譽。

自2003年SARS疫情考驗后，我國加快了突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)步伐。先是出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，接著，又陸續(xù)出臺了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》。各地則建立了更為細化的應(yīng)急預案等。

上述一系列法律法規(guī)、規(guī)定和應(yīng)急預案等，使得各種應(yīng)急事件尤其是傳染病突發(fā)事件“如何報告”、“如何處置”等都作出了明確規(guī)定，各個部門之間的職責劃分也得以明確。

而國家衛(wèi)生等主管部委下發(fā)的一系列的規(guī)范、指南以及操作流程，也使得各地在救助病患、防控疫情上有了相同的流程和標準?！坝龅搅送话l(fā)事件第一步做什么、第二步做什么，怎么做，使不同城市的人在一樣的標準之下做?！痹l(wèi)生部應(yīng)急辦負責人梁萬年稱。

按照突發(fā)事件應(yīng)急的“分級響應(yīng)、屬地管理”制度，H7N9禽流感疫情發(fā)生地的地方政府也同步行動起來：建立應(yīng)對流感流行的聯(lián)防聯(lián)控工作機制；制定禽流感監(jiān)測排查方案；指定定點收治醫(yī)院等。為切斷可能的病毒傳染源，各地紛紛關(guān)閉了活禽交易市場，暫時禁止外來活禽進入本地。

中國疾控中心則將實驗室檢測試劑陸續(xù)分送到各個省市；國家衛(wèi)生計生委派出專家組，對醫(yī)務(wù)人員開展培訓，指導臨床一線做好病例診斷和治療。

正是由于這些基礎(chǔ)性的工作的開展，為各地迅速診斷病患贏得了時間和先機。北京市確診的首例人感染H7N9禽流感病例，從首次就診到確診，只用了一天半的時間，患兒病情也很快得到有效控制。

對于那些尚未發(fā)現(xiàn)H7N9疫情的地區(qū)來說，他們則打好“時間差”，提前做好預警，為以后處置可能出現(xiàn)的疫情做了充分準備。比如，北京在尚未發(fā)現(xiàn)疫情之前，就提前進行了一場“事先不打招呼”的應(yīng)急模擬演練，以檢驗和發(fā)現(xiàn)各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在各個處置環(huán)節(jié)上是否存在以及存在何種漏洞、疏忽。針對H7N9禽流感病毒基因可能來自于東亞地區(qū)攜帶病毒的野鳥的情況，河北也對經(jīng)過該省省內(nèi)的衡水湖、白洋淀、秦皇島等候鳥遷徙路線經(jīng)過的地區(qū)，做了重點部署，加大監(jiān)測力度。

信息公開與社會溝通

這次H7N9禽流感疫情的信息公開與透明，給外界留下了深刻印象。美聯(lián)社4月11日發(fā)表新聞稿稱，中國對禽流感的應(yīng)對舉措，展示了中國新的公開透明度。

實際上，權(quán)威部門對疫情信息的最初發(fā)布，也是受到外界壓力所致。當上海市第五人民醫(yī)院出現(xiàn)多起“不明肺炎”并先后有3名病人不治時，最早是微博上有人發(fā)布信息，“希望院方公布真相”。當天傍晚5點左右，先是上海市第五人民醫(yī)院作出緊急辟謠，隨后，上海市衛(wèi)生局官方微博也作出回應(yīng)。官方稱，上海李某一家3口染病，均排除了“非典”、人禽流感、新型冠狀病毒和甲流感等傳染病。

隨后，外界則推測，上海市出現(xiàn)的H7N9禽流感疫情是否與黃浦江漂浮的大量死豬事件有關(guān)。香港多家媒體刊登了整版文章，紛紛報道這種可怕的奪命“怪病”。內(nèi)地網(wǎng)友紛紛將港媒的報道上傳到微博，一種惴惴不安的情緒開始悄悄地在網(wǎng)絡(luò)上滋生，并蔓延到現(xiàn)實生活中。人們擔心，這種可怕的新型病毒，是否會重演10年前SARS那可怕一幕？

4月2日下午5點左右，上海市政府率先召開新聞發(fā)布會，對上海H7N9禽流感疫情進行專題發(fā)布，并回答了多家媒體記者的提問。針對社會各界關(guān)心的焦點問題，如：H7N9跟黃浦江上的死豬有沒有關(guān)聯(lián)？上海第五醫(yī)院最初否認死者感染禽流感，為何現(xiàn)在又承認是H7N9禽流感？H7N9會不會在禽和畜之間傳播？上海兩個死亡病例（父子）間有無相關(guān)性？等等，均給予了解答。

4月6日，南京也舉行了相似的專題新聞發(fā)布會。兩天后，國家衛(wèi)生計生委與世界衛(wèi)生組織共同召開了H7N9禽流感防控新聞發(fā)布會，82家境內(nèi)外媒體的百余名記者參加，多家網(wǎng)站進行了同步的文字直播。

不僅如此，國家衛(wèi)生計生委的官方網(wǎng)站上，自4月5日起，每天晚上均會發(fā)布更新當日的“疫情信息”與“疫情防控動態(tài)”。各級衛(wèi)生主管部門也紛紛組織專家訪談、發(fā)布疫情防控知識問答。這在一定程度上化解了普通民眾的疑慮、猜測，有助于社會情緒和社會心態(tài)的修復。

尤其值得一提的是，官方在做信息通報時，即便對于無法確證的信息，也不再刻意隱瞞，而是如實告知。《南風窗》記者注意到，國家衛(wèi)生計生委的高級官員在接受媒體采訪時就多次坦言，對H7N9疾病的病原學特點和流行特征“認識有限”，疫情防控工作“仍然存在一些不確定因素”。

自SARS事件起，包括幾年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后，患者昂貴的治療費用應(yīng)由誰埋單問題，因疫情而被迫撲殺大量家禽而引發(fā)的經(jīng)濟補償問題，均成為各方關(guān)注的焦點。

此外，與10年前的“非典”最初的情況不同，本次H7N9禽流感病毒一旦確診后，中國最高衛(wèi)生主管部門便及時向世衛(wèi)組織、港澳臺地區(qū)及有關(guān)國家通報疫情信息，提供病毒毒株，并接受境外專家現(xiàn)場考察交流等。這種公開透明、注重國際合作的做法也贏得了肯定和贊譽。

不過，地方政府在信息發(fā)布上，更多的仍是單向的信息公布。在社會溝通的意愿和能力上，仍顯不足?！赌巷L窗》記者曾聯(lián)系南京市的多個政府部門，試圖了解當?shù)卣南嚓P(guān)應(yīng)急決策信息，但多個部門相關(guān)負責人均以“有扎口管理”等理由予以婉拒。當?shù)孛襟w記者也有反映，對于一些群體關(guān)心的敏感問題，如因撲殺家禽而引發(fā)的經(jīng)濟補償?shù)?，相關(guān)部門均語焉不詳。

在疫情最初爆發(fā)階段，4月6日，在沒有任何通報的情況下，武漢市對金潭家禽批發(fā)市場關(guān)閉，并連夜宰殺5萬只雞鴨等活禽。當?shù)孛癖婎H有抱怨，戲稱武漢“半夜殺雞”。對此，危機與災(zāi)害研究專家、武漢理工大學管理學院副院長宋英華教授在接受《南風窗》記者采訪時也稱，武漢市的做法，其實很容易向社會傳達一種錯誤信號，讓民眾誤以為H7N9疫情會進一步擴散，從而加劇了民眾的恐慌。

應(yīng)急狀態(tài)的法治化困境

在H7N9禽流感疫情散發(fā)的早期，一度有媒體質(zhì)疑上海市公共衛(wèi)生臨床中心在檢出H7N9病毒后又延遲多天才將標本送國家疾控中心確認。這其實是個誤解。據(jù)醫(yī)學專家介紹，新發(fā)傳染病病原的發(fā)現(xiàn)、確認是一個復雜、耗時的技術(shù)過程。而中國科學家在不到一個月時間確認新發(fā)疾病的病原，反映出自2003年抗擊“非典”以來，我國在應(yīng)對新發(fā)突發(fā)傳染病能力的顯著提高。

按照我國相關(guān)法律，醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)生在診治過程，一旦確診某患者患有甲、乙、丙類“法定傳染病”，必須填寫傳染病報告卡，在限定的時間內(nèi)上報。但是，一般新發(fā)現(xiàn)的新型疾病（如H7N9）通常都不屬于“法定傳染病”。

以此次H7N9病毒的發(fā)現(xiàn)為例，我們也可以做一些假設(shè)：假如最早的病例不是發(fā)生在上海（這里的醫(yī)療機構(gòu)的人員素質(zhì)、科研設(shè)備和能力相對較高），假如醫(yī)務(wù)工作者沒有繼續(xù)深究這種新型的病毒，假如這種新病毒具有高度的傳染性且能在人際間造成有效傳播，那后果將不堪設(shè)想。那或?qū)⒃斐梢粓霰萐ARS更為猛烈、更為可怕的傳染病大爆發(fā)。

所以，法律的相對“滯后”，法律對“法定傳染病”的相對固化，只能確保一旦已知的傳染病病例出現(xiàn)時，其信息會迅速傳達至最高衛(wèi)生主管部門。而對于新型的傳染性疾病和新型病毒，依靠已有的法律，并不足以能夠迅速啟動應(yīng)急和預警機制。

此外，在H7N9疫情出現(xiàn)后，一些“老問題”也再次出現(xiàn)。宋英華教授說，就他觀察，在此次應(yīng)對疫情過程中，地方政府在協(xié)調(diào)聯(lián)動的能力有待于完善；相近區(qū)域的省級政府之間以及政府內(nèi)各部門之間的橫向協(xié)調(diào)、信息溝通上還有待于加強。

自SARS事件起，包括幾年前的H1N1甲流以及如今H7N9禽流感等公共突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后，患者昂貴的治療費用應(yīng)由誰埋單問題（該不該由政府財政“托底”或者支付），因疫情而被迫撲殺大量家禽而引發(fā)的經(jīng)濟補償問題，均成為各方關(guān)注的焦點。由于受“屬地管理”影響，這些問題如何解決多是當?shù)卣陌鍥Q定、“一事一議”，并沒有一個科學、合理的制度性安排。這也極可能出現(xiàn)損害相關(guān)利益群體的情況，從而影響到了疫情的善后處理乃至地方穩(wěn)定。

南京師范大學社會發(fā)展學院童文瑩博士對《南風窗》表示，與此前SARS、H1N1流感相似，此次在應(yīng)對H7N9禽流感中出現(xiàn)的“過度反應(yīng)”仍然存在。比如，上海等地一些高校，為預防H7N9而搗毀校園的鳥巢；南京“全城殺雞”、城管苦練屠雞術(shù)；常州保安亂棒打死流浪狗；上?？紤]永久性關(guān)閉活禽交易市場等，這都顯示地方政府在應(yīng)對疫情中存在著矯枉過正的問題。

如何既做到有利于疫情控制，又不過分侵害某些群體的利益、改變現(xiàn)有的秩序，考驗著各級政府的施政智慧和平衡能力，應(yīng)急措施的尺寸拿捏、強度把握上，什么樣的“火候”才算恰到好處，并不是件容易的事。